破解預(yù)算執(zhí)行難題

陳敏

近日，重慶市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)發(fā)出了“預(yù)警”：截至2019年11月14日，有13個市級部門的當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行進度不到40%。隨后，市人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委向這13個部門發(fā)出“提醒”，要求其說明原因。

為什么這些部門的預(yù)算執(zhí)行進度如此緩慢？市人大財經(jīng)委相關(guān)負責(zé)人表示，主要是粗放式的預(yù)算編制造成。

預(yù)算執(zhí)行進度慢 經(jīng)費被砍

重慶市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)2019年10月舉行啟用儀式，但該系統(tǒng)當(dāng)年初就已開始試運行，通過半年多的運行，效果初步顯現(xiàn)。系統(tǒng)為常委會審查批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案、開展2020年預(yù)算公開評審提供了數(shù)據(jù)支撐。

據(jù)介紹，市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的關(guān)鍵作用是，發(fā)現(xiàn)年初預(yù)算執(zhí)行到位率不高、預(yù)決算差異大、其他收支占比大、預(yù)決算編制不細化、部門預(yù)算收入編制不完整、年度數(shù)據(jù)口徑不一致等問題。

而就在近日，市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)發(fā)出了“預(yù)警”，系統(tǒng)顯示，截至2019年11月14日，有13個市級部門的當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行進度不到40%。

市人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委向這些部門發(fā)出了《關(guān)于報送支出預(yù)算執(zhí)行進度緩慢情況的函》，要求其分析說明原因，提出整改措施，并及時反饋整改進展情況。

接到人大發(fā)出的函件后，這些部門對預(yù)算執(zhí)行緩慢的原因進行了說明。如：四川美術(shù)學(xué)院就表示，目前沒有形成支出的財政資金項目經(jīng)費主要是“雙一流”建設(shè)經(jīng)費、國際化人文特色項目經(jīng)費、智能設(shè)計國際學(xué)院項目經(jīng)費等。而尚未支付的主要原因是，這幾個項目是較大的復(fù)合工程，包括師資隊伍建設(shè)、學(xué)術(shù)交流、人才培養(yǎng)等，有一定的周期性，以致項目實施緩慢。

對于各部門的原因說明，市人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委表示，將持續(xù)跟蹤財政資金支出進度和整改落實情況，必要時，將督促市財政局調(diào)減預(yù)算，收回財政資金。

預(yù)算的目的在于規(guī)范政府收支行為，統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)對經(jīng)濟運行的調(diào)節(jié)。

目前，一些地方已開始實踐將預(yù)算績效評價結(jié)果作為下一年度部門預(yù)算安排的重要依據(jù)，倒逼部門切實轉(zhuǎn)變資金管理使用理念，進一步提高財政資金使用效益。

近日，在重慶市北碚區(qū)童家溪鎮(zhèn)就出現(xiàn)了部門預(yù)算被砍的情況。

童家溪鎮(zhèn)城管辦在今年的預(yù)算中申報了2200萬元資金。鎮(zhèn)人大組織預(yù)算審查小組評審后，直接砍掉了60%。之所以擠掉這么多“水份”，主要還是該部門在2019年的項目預(yù)算執(zhí)行中存在進度緩慢的問題。如：在編制2019年預(yù)算時，鎮(zhèn)城管辦申報了30萬元資金實施“鐵路沿線彩鋼屋頂”項目。2019年10月，鎮(zhèn)人大在例行約談部門負責(zé)人時了解到項目進度非常慢，這筆費用被收回。

而在編制2020年的預(yù)算時，該部門又在這一項目上申報了1000萬元資金。審查時，這筆經(jīng)費直接被全部砍掉。預(yù)算審查小組表示，鎮(zhèn)城管辦對相關(guān)工作不熟悉，工程控制能力差，為了提高財政資金使用效益，決定砍掉這筆經(jīng)費，待項目成熟時再行申報。

在童家溪鎮(zhèn)人大主席向文看來，基層普遍存在預(yù)算編制隨意性大的問題，并且基層政府向人大作的預(yù)算報告質(zhì)量不高，不夠完整、真實、具體，預(yù)算審查和批準(zhǔn)流于形式，而造成這些問題的原因是對預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督制約。對此，該鎮(zhèn)人大及時總結(jié)經(jīng)驗，制定了《童家溪鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督辦法（試行）》，為鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督工作提供了制度保障。

預(yù)算編制粗放 執(zhí)行難到位

為了避免預(yù)算執(zhí)行不到位，重慶市一些區(qū)縣正在探索對預(yù)算執(zhí)行情況進行過程監(jiān)督。

重慶市江北區(qū)人大常委會就建立了部門項目支出預(yù)算執(zhí)行進度季度通報制度，每年的4月、7月、10月上旬，對上一季度的部門項目支出預(yù)算執(zhí)行進度進行通報， 12月上旬對10月和11月的部門項目支出預(yù)算執(zhí)行進度進行通報。

具體做法是：對預(yù)算執(zhí)行進度用綠、黃、紅三種顏色進行標(biāo)注，預(yù)算執(zhí)行進度達到正?；虻陀谛驎r進度10個百分點以內(nèi)的（含10個百分點）為綠色;低于序時進度10個百分點至30個百分點的（含30個百分點）為黃色;低于序時進度30個百分點以上的為紅色。

“在監(jiān)督過程中，我們發(fā)現(xiàn)有的部門存在預(yù)算執(zhí)行慢、資金使用效果差等問題，通過通報，可以進一步提高監(jiān)督的針對性和時效性?！苯眳^(qū)人大常委會預(yù)算工委主任廖縛彪介紹，在對2019年第3季度全區(qū)62個部門項目支出預(yù)算執(zhí)行進度進行跟蹤時，就有18個單位因推進緩慢收到“紅牌”?！绊椖恐С鲱A(yù)算執(zhí)行進度通報將直接影響各單位下一年預(yù)算安排，如果連續(xù)兩個季度被通報為‘紅色，次年部門項目預(yù)算就會受到影響?！绷慰`彪說。

在推進人大預(yù)算監(jiān)督向支出預(yù)算拓展中，重慶市人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委也進一步強化了對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，加強了對執(zhí)行進度、執(zhí)行中反映出的問題的跟蹤。近日對被“提醒”的13個部門的原因說明分析表明，一些項目前期準(zhǔn)備不足，沒有充分論證，導(dǎo)致預(yù)算盲目，造成資金閑置浪費;一些項目未成熟就申請當(dāng)年預(yù)算，讓錢等項目。

據(jù)了解，重慶市部門預(yù)算公開評審每年10月開始，歷時1個月左右，評審的重點是項目的立項依據(jù)、項目前期工作及可行性、項目預(yù)算的合理性、項目績效目標(biāo)的科學(xué)性和可評價性等。

通過三年的公開評審，極大提高了預(yù)算單位對部門預(yù)算編制的重視程度，而公開評審也有效促進了項目儲備和項目庫建設(shè)，項目預(yù)算合理性明顯提高;優(yōu)化整合了專項資金設(shè)置，基本解決了同類專項多頭安排、交叉重疊等問題，打破了長期以來形成的“基數(shù)+增量”的預(yù)算分配模式。目前，重慶市38個區(qū)縣和兩個開發(fā)區(qū)都已全部開展了預(yù)算公開評審。

“預(yù)算公開評審，取得了明顯成效，但通過評審，我們也發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算管理的體制機制上，仍存在一些深層次問題。”市人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委相關(guān)負責(zé)人表示，一些項目的前期論證、儲備不到位，執(zhí)行效率不高、績效不好、監(jiān)控不到位，執(zhí)行后缺乏矯正機制;一些部門截至公開評審時，當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行進度還不到50%，但下一年仍依照此規(guī)模申報預(yù)算;面對目前基本支出、一般性項目、重點項目的分類體系，一些部門頻繁調(diào)整，以規(guī)避跟蹤監(jiān)管。

另一方面，很多項目缺乏明確的測算標(biāo)準(zhǔn)或者測算標(biāo)準(zhǔn)不一致，且行業(yè)內(nèi)也無統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌部署，特別是項目評審細化到二級以后，一些領(lǐng)域的項目數(shù)以百計，專業(yè)性極強，標(biāo)準(zhǔn)不明確，這使得公開評審成了“看簽批、看文件”，難以從成本角度衡量評價，更多只是向被評審單位傳遞壓力。

“從根源上說，項目預(yù)算執(zhí)行進度慢與年初預(yù)算編制不細化、不詳實有關(guān)，很多部門的編制比較粗放?！?市人大財經(jīng)委副主任委員、常委會預(yù)算工委主任毛玉樹表示。

多維度推進績效評價

預(yù)算編制是個細活，預(yù)算管理也不能粗放。

市人大財經(jīng)委相關(guān)負責(zé)人介紹，前幾年，市人大通過公開評審發(fā)現(xiàn)，一些部門年度間的績效指標(biāo)缺乏延續(xù)性，無法進行比較分析;績效指標(biāo)多為產(chǎn)出類指標(biāo)，效益類和滿意度指標(biāo)較少，項目缺少量化標(biāo)準(zhǔn);部門整體績效目標(biāo)編制較粗，未能全面反應(yīng)部門宏觀職能和市委、市政府戰(zhàn)略部署，也未能與部門年度工作計劃有效銜接。

因此，在2019年的公開評審中，市人大注重突出績效導(dǎo)向，開展重點項目事前績效評估，將評估報告作為公開評審的重要參考;要求編報部門整體績效目標(biāo)，對接部門職能職責(zé)和重點工作，反映核心業(yè)務(wù)實施效果;新增編報以往年度的績效目標(biāo)自評結(jié)果和運行監(jiān)控情況，全方位、全過程衡量資金使用效益。

全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。

早在上世紀(jì)90年代，浙江溫嶺等地人大就開始探索預(yù)算績效評價。近年來，全國各地各級人大加大了探索力度，如委托審計部門、中介機構(gòu)對重點專項資金開展績效評價。重慶市一些區(qū)縣也開展了第三方績效評價。其中，很重要的一點是建立了委托第三方開展績效評價制度，對評價項目、評價內(nèi)容、評價指標(biāo)、評價機構(gòu)、評價工作程序、評價結(jié)果應(yīng)用等做出規(guī)定。同時，有效嵌入了審計部門的績效審計、財政部門的績效評價，多維度推進績效評價工作。下一步，市人大財經(jīng)委還將把推進人大預(yù)算審查監(jiān)督拓展改革與貫徹落實黨的十九屆四中全會精神結(jié)合起來，進一步完善市人大預(yù)算審查監(jiān)督拓展改革的具體舉措，切實增強人大預(yù)算審查監(jiān)督實效。