中國公司治理改革邏輯與趨勢

李維安 李元禎

中國治理改革是沿著從營利組織治理到非營利組織治理、政府治理、社會(huì)治理、國家治理的路徑逐步展開，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

公司治理改革作為中國治理改革的先行者，構(gòu)建起了以規(guī)則、合規(guī)和問責(zé)等為核心制度要素的治理體系，從依靠法律法規(guī)等強(qiáng)制合規(guī)階段逐步發(fā)展至自主合規(guī)階段，再到當(dāng)前有效性提升階段。2004年以來的15年，中國公司治理制度改革呈現(xiàn)出治理改革路徑明晰化、治理改革內(nèi)容深入化、治理改革方式開放化、新型治理導(dǎo)入加速化等“四化”的趨勢。

改革路徑：從行政型向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型

中國公司治理改革，沿著從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型的路徑進(jìn)行，即行政型治理下資源配置行政化、高管任免行政化、經(jīng)營目標(biāo)行政化，向建立現(xiàn)代企業(yè)制度（公司制）下資源配置市場化、高管任免市場化、經(jīng)營目標(biāo)經(jīng)濟(jì)化的經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型，并從兩權(quán)不分、政企不分、政社不分等“三個(gè)不分”走向“三個(gè)分離”。十八大以來，無論是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，及國企集團(tuán)公司制等，都肯定了這一轉(zhuǎn)型路徑。

公司治理改革：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。治理改革首先面臨的是治理規(guī)則和治理結(jié)構(gòu)的再造，以及由此引發(fā)的資源及權(quán)利配置的變化，其基礎(chǔ)就是現(xiàn)代治理理念。從中國治理改革的時(shí)間序列看，改革的路徑是要依次建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代社會(huì)制度、現(xiàn)代國家制度，相應(yīng)先進(jìn)行公司治理，再進(jìn)行政府治理、社會(huì)治理和國家治理。

公司治理作為最早的實(shí)踐者、公司組織作為最為龐大的社會(huì)組織形式，為治理思維的總結(jié)落地、國家治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化提供了豐富的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。其一，從公司股東的多元性到債權(quán)人、員工、供應(yīng)商、客戶、社區(qū)等公司利益相關(guān)者的多元性，一整套公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制被設(shè)計(jì)出來并在實(shí)踐中逐步優(yōu)化，就是為多元治理主體提供表達(dá)各自利益訴求（即獨(dú)立性）、進(jìn)行公平公開博弈而實(shí)現(xiàn)利益均衡（即包容性）;其二，在公司治理實(shí)踐中逐步明確出“治理”與“管理”兩種不同的職能，治理強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)、管理注重具體執(zhí)行，如同大腦與四肢的關(guān)系，在組織內(nèi)部各司其職、缺一不可;其三，公司治理運(yùn)行中，既靠正式制度下的“硬權(quán)力”，也靠溝通交流等非正式制度下“軟權(quán)力”（即和諧治理）;第四，在公司治理改革過程中，伴隨著規(guī)則建立、按要求合規(guī)并問責(zé)、治理事件推動(dòng)規(guī)則完善與新設(shè)，螺旋式的發(fā)展促使治理制度不斷深化。

當(dāng)前公司、社會(huì)組織等的治理環(huán)境依然并不寬松，其中一個(gè)重要原因是政府治理的行政型治理模式往往被強(qiáng)加于社會(huì)組織治理、公司治理，違背了社會(huì)組織治理、公司治理本身的規(guī)律，導(dǎo)致了治理錯(cuò)位，需要進(jìn)行“分類治理”。具體而言，公司治理要從行政型向經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)型，弱化政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場在治理改革中的作用，注重治理合規(guī)性和有效性建設(shè)，理順治理流程，推動(dòng)內(nèi)外部治理機(jī)制的有機(jī)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。

公司制改制完成：推動(dòng)國企改革全面進(jìn)入公司治理時(shí)代。2017年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》。這一從“企業(yè)”到“公司”的歷史轉(zhuǎn)變，完證了深化企業(yè)改革的根本邏輯在于真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)從企業(yè)治理向公司治理模式的轉(zhuǎn)型，加快形成有效的公司治理和靈活的市場化經(jīng)營機(jī)制。而公司治理是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，因此深化國企改革就是要全面進(jìn)入公司治理時(shí)代。

任何改革都不是一帆風(fēng)順的，但如果對改革方向認(rèn)識(shí)不清，就可能使改革功敗垂成。如果按照行政型治理的改革邏輯，即使這次集團(tuán)改制完成，也只能是造就一批“換湯不換藥”的翻牌公司。因此，需要重申進(jìn)一步深化企業(yè)改革的治理邏輯，就是希望央企集團(tuán)改制能夠從根本上避免這類問題，從而解決從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型的集團(tuán)障礙，實(shí)現(xiàn)國企治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

制度完善：從結(jié)構(gòu)構(gòu)建、機(jī)制健全到有效性提升

中國公司治理改革經(jīng)歷了從結(jié)構(gòu)構(gòu)建、機(jī)制健全到有效性提升的三個(gè)階段，當(dāng)前正處于行政型治理與經(jīng)濟(jì)型治理并存的“膠著期”，即行政-經(jīng)濟(jì)型治理模式下，不斷向著深水區(qū)邁進(jìn)。

·內(nèi)部治理：從股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化到?jīng)Q策、激勵(lì)、監(jiān)管機(jī)制的發(fā)展完善

首先，從“子公司先行”到“母子共進(jìn)”：母公司層面混改優(yōu)化國企股權(quán)結(jié)構(gòu)。上市、混改等優(yōu)化國企股權(quán)結(jié)構(gòu)的改革往往都是從子公司試點(diǎn)，好處在于試點(diǎn)先行，但問題在于“母子不協(xié)同”，子公司開始運(yùn)行經(jīng)濟(jì)型治理模式，而母公司依舊遵循行政型治理邏輯，造成諸多問題。由“子公司先行”帶來的“子快于母”現(xiàn)象，已然成為制約國有企業(yè)通過股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)而改變傳統(tǒng)國企治理模式的重要障礙，進(jìn)一步全面深化國企改革需要如全面完成公司制改制一般、將混改推進(jìn)至母公司層面。

由于集團(tuán)層面混改涉及利益關(guān)系復(fù)雜、改革成本高、操作難度大，故在推進(jìn)過程中仍然較為緩慢，不少所謂集團(tuán)混改只是引入了其他方面國資參股，還談不上是“混合”所有制，只能叫股權(quán)多元化。對于集團(tuán)層面混改，第一，要通過股權(quán)多元化改變“一股獨(dú)大”下行政型治理模式，各主體要按照現(xiàn)代公司制度進(jìn)行運(yùn)作、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)型治理，否則混改后仍延續(xù)行政型治理邏輯，深化改革便難以推進(jìn);第二，推進(jìn)國有資本投資與運(yùn)營公司改革，解決國有股權(quán)出資人問題;第三，堅(jiān)持分類治理改革思維，不能為了混改而混改，要避免“假混改”，對于商業(yè)類國企可加速推進(jìn)，對于公益類國企則可慎重推進(jìn)。

其次，從權(quán)力制衡到科學(xué)決策：董事會(huì)改革、黨組織嵌入公司治理結(jié)構(gòu)完善國企決策機(jī)制。

決策是國企的突出問題，現(xiàn)代公司治理要求董事會(huì)是決策的核心，因此2005年國務(wù)院國資委開始央企董事會(huì)試點(diǎn)，旨在從權(quán)力制衡到科學(xué)決策，強(qiáng)化國企決策機(jī)制;近年來在加強(qiáng)黨對國企領(lǐng)導(dǎo)的要求下，黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用并嵌入公司治理結(jié)構(gòu)等都在進(jìn)一步完善國企決策機(jī)制。

規(guī)范董事會(huì)建設(shè)提升國有企業(yè)決策能力。從國企經(jīng)營的實(shí)踐來看，“決策失誤是最大的腐敗”，而董事會(huì)正是現(xiàn)代企業(yè)制度中的決策核心?！皞ゴ蟮亩聲?huì)成就偉大的公司”。在2005年寶鋼董事會(huì)試點(diǎn)建設(shè)中，率先啟動(dòng)了以外部董事占多數(shù)的規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作。隨后，規(guī)范董事會(huì)建設(shè)快速推進(jìn)，至2019年初已有83家央企建立規(guī)范董事會(huì)（超過總數(shù)80%），中央企業(yè)外部董事人才庫達(dá)到417人、專職外部董事增至33人;各省區(qū)市國資委監(jiān)管一級企業(yè)中88%建立起董事會(huì)，外部董事占多數(shù)的企業(yè)為13.1%。但我們也要清楚看到，當(dāng)前國有企業(yè)股東“一股獨(dú)大”現(xiàn)象仍然突出，由此導(dǎo)致董事會(huì)虛置的問題并弱化了其決策與監(jiān)督職能。完善國有企業(yè)董事會(huì)治理需從優(yōu)化激勵(lì)方式、完善董事考評問責(zé)制度以及國資股東的授權(quán)放權(quán)入手，發(fā)揮董事會(huì)決策核心作用。

“黨建入章程”構(gòu)建中國特色國有公司治理?！半p向進(jìn)入、交叉任職”、“前置程序”等是黨組織參與公司治理的主要方式。這模式一直存在于國企，先前是“只做不說”，現(xiàn)在“黨建入章程”要的是“既做也說”，這對于完善中國國有公司治理制度、特別是國有公司的決策機(jī)制有著重要意義。在落實(shí)上述建設(shè)中也要注意防范以下治理風(fēng)險(xiǎn)：一是董事會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，要建立黨委，董事會(huì)和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)清單，合理劃分黨委、董事會(huì)、經(jīng)營班子之間的職能，既要形成合力，也要保持董事會(huì)的獨(dú)立性，因?yàn)槎聲?huì)是做出決策的法定主體。越發(fā)復(fù)雜的法人治理結(jié)構(gòu)，其治理風(fēng)險(xiǎn)不一定會(huì)比原來的“一套班子”少。二是跨國治理風(fēng)險(xiǎn)，如果赴海外上市或在與國外合資經(jīng)營而外國投資者在董事會(huì)中有席位，董事會(huì)的“前置程序”等如何得到外國投資者認(rèn)同;三是集團(tuán)治理風(fēng)險(xiǎn)，如果國企在母子公司關(guān)系上的控制關(guān)系太過明顯，則容易被“揭開法人面紗”而使得實(shí)際控制人成為訴訟主體而承擔(dān)“無限責(zé)任”，增加不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，從雙重身份到身份明確：國企薪酬改革等完善高管激勵(lì)機(jī)制。國企高管長期處于官員與經(jīng)理身份定位不明的問題，容易出現(xiàn)“好處撈兩份、空子鉆兩個(gè)”等現(xiàn)象。當(dāng)前解決這類治理問題又往往容易采取行政性的做法，如在國企高管限薪問題上，現(xiàn)行做法是先強(qiáng)調(diào)其行政級別、然后按照官員級別對其進(jìn)行限薪，這些做法顯然是不利于國企從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)變的。因?yàn)橄扌搅钪匦聫?qiáng)化了行政人的地位，弱化了經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，這樣既達(dá)不到經(jīng)濟(jì)型治理的激勵(lì)，也達(dá)不到其約束效果。此外，針對國企經(jīng)理人偷拿企業(yè)收入、實(shí)施職務(wù)侵占等腐敗行為，采取的多是行政型治理模式下的反腐敗措施，也取得了很大成效，但卻進(jìn)一步強(qiáng)化了行政型治理模式，不但放大了諸如海外經(jīng)營時(shí)意識(shí)形態(tài)帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)，也使國企經(jīng)理人容易滋生“不求有功、但求無過”的想法。近來，伴隨混合所有制改革的深入，國企高管市場化聘任、領(lǐng)取市場化薪酬等改革將逐步明確國企高管作為企業(yè)經(jīng)營者的身份，完善其激勵(lì)機(jī)制。這種在當(dāng)前行政-經(jīng)濟(jì)型治理模式下的分類治理方式，算是一種漸進(jìn)式改革與雙軌制思路，而隨著改革更加深化，國企高管身份將會(huì)更加明確。

其四，從管資產(chǎn)到管資本：國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變。2017年5月國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》，提出推進(jìn)從管資產(chǎn)到管資本的國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變。我們認(rèn)為，抓住國有資本這個(gè)牛鼻子，可以更加靈活地進(jìn)行資本運(yùn)作，放大國有資本作用，但前提是按照市場化經(jīng)濟(jì)型治理邏輯進(jìn)行。因?yàn)槿绻粚?shí)現(xiàn)治理模式轉(zhuǎn)變、仍是傳統(tǒng)治理模式的移植套用、則混改后公司無非就是當(dāng)前國企的放大版而已，并不能達(dá)到國資監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變所要達(dá)到的目的。其次，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要做好市值管理工作，在國有資本資產(chǎn)證券化的時(shí)代，關(guān)注好市值才能使資本運(yùn)作更加有效。

·外部治理：從資本市場治理機(jī)制完善到政府治理、社會(huì)治理配套公司治理改革

從“大小非”到“全流通”：股權(quán)分置改革推動(dòng)資本市場制度完善。由于歷史原因，在我國資本市場上曾同時(shí)存在著流通股與非流通股，即股權(quán)分置這一中國內(nèi)地證券市場所獨(dú)有的現(xiàn)象。2005年啟動(dòng)的股權(quán)分置改革（股改），將上市公司中大量不流通的股份全部變?yōu)榱魍ü煞?，解決了長期由于股權(quán)分置導(dǎo)致的大量公司治理問題，是中國證券市場成立以來影響最為深遠(yuǎn)的治理改革舉措。這一改革使得中國上市公司治理真正具備了從行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型的條件。

從核準(zhǔn)制到注冊制：資本市場監(jiān)管模式和信息披露制度正在經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)變。推進(jìn)注冊制改革就是要重新界定政府與市場的關(guān)系，將政府面面俱到的管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)轫攲釉O(shè)計(jì)決策與監(jiān)管的治理職能，把選擇權(quán)更多地交給市場。而隨著我國資本市場的快速發(fā)展，推進(jìn)注冊制改革已是大勢所趨。近年來上市公司信息披露水平雖然總體呈現(xiàn)上升趨勢、但近年來有所停滯不前，而中小板、創(chuàng)業(yè)板上市公司信息披露水平則有所起伏，表明信息披露制度建設(shè)的長期性和改革的必要性。由此，為配套注冊制改革，首先就要進(jìn)行信息披露制度改革。在頂層設(shè)計(jì)層面完善信息披露相關(guān)治理規(guī)則體系，加大對信息披露造假的處罰力度，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用，重視董秘隊(duì)伍建設(shè)，倒逼上市公司自身的治理轉(zhuǎn)型。

從“演習(xí)”到“實(shí)戰(zhàn)”：市場化并購等推進(jìn)外部治理機(jī)制健全。長期以來，我國公司治理水平的提升受制于相對滯后的外部治理，以往企業(yè)間特別是國企間的并購、控制權(quán)轉(zhuǎn)移等行為多在行政干預(yù)下完成，外部治理習(xí)慣于這種行政安排的“演習(xí)”。而近年來多個(gè)公司治理案例是“實(shí)戰(zhàn)”，在推進(jìn)外部治理機(jī)制的真正健全。

從外部滯后到協(xié)同發(fā)展：政府治理、社會(huì)治理的配套改革。仔細(xì)審視這些年來公司治理改革的諸多攻堅(jiān)難點(diǎn)，如企業(yè)去行政化、去官員身份、黨組織與法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系以及如何分離應(yīng)由社會(huì)組織承擔(dān)的職能等，多受制于政府治理和社會(huì)治理等外部環(huán)境改革的滯后。因而，要破解當(dāng)前的難題，不能僅就公司治理改革而談治理改革，還需急迫推動(dòng)政府治理、社會(huì)組織治理等相關(guān)配套改革，以防止公司治理轉(zhuǎn)型改革的停滯或倒退。

治理實(shí)踐深化推動(dòng)治理改革的開放化

中國公司治理在“走出去”與“引進(jìn)來”的過程中，不斷推動(dòng)治理改革的開放化，在加快開放化的新時(shí)代，更要通過不斷深化開放、構(gòu)建與國際接軌的公司治理規(guī)則體系，來提升治理能力。

從“事件推動(dòng)”到“規(guī)則引領(lǐng)”：構(gòu)建與國際接軌的公司治理規(guī)則體系。由于長期以來治理規(guī)則/標(biāo)準(zhǔn)的滯后，使得近年來中國公司治理呈現(xiàn)處于治理“事件推動(dòng)”發(fā)展的方式，治理事件發(fā)生才進(jìn)行零打碎敲、修修補(bǔ)補(bǔ)式或者喊話式的規(guī)則出臺(tái)。因此，中國公司治理規(guī)則體系只有不斷與時(shí)俱進(jìn)、與國際接軌，才能有效引領(lǐng)公司治理改革和發(fā)展實(shí)踐。

中國企業(yè)“走出去”面臨諸多跨國治理風(fēng)險(xiǎn)，海外上市制度差異、海外股東訴訟不斷、海外并購受阻受損、海外合規(guī)學(xué)費(fèi)高昂等。跨國治理風(fēng)險(xiǎn)源于制度落差帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)。但正是在應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的過程中，中國企業(yè)的規(guī)則意識(shí)、合規(guī)意識(shí)、運(yùn)用規(guī)則意識(shí)在不斷增強(qiáng)，治理能力在不斷提升。

從正面清單到負(fù)面清單：新外商投資管理規(guī)則體系提高公司治理對外開放度。2019年《外商投資法》通過，為新時(shí)代我國利用外資提供了基礎(chǔ)性法律，準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度、確定外資在華公平競爭環(huán)境等的提出，也標(biāo)志著中國公司治理對外開放程度有了新提升。中國公司更要合理運(yùn)用治理規(guī)則、公平博弈，提升自身治理能力。

移動(dòng)互聯(lián)與綠色發(fā)展時(shí)代下的新型治理：從理念導(dǎo)入到制度跟進(jìn)

移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的迅速發(fā)展極大改變了公司治理的治理手段、改變了多主體參與治理的成本和能力，網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)運(yùn)而生，并出現(xiàn)“管理落后于技術(shù)、治理落后于管理”的現(xiàn)象;而綠色發(fā)展觀的提出，也將自然這個(gè)重要的利益相關(guān)者納入到公司治理范疇，極大修正了傳統(tǒng)公司治理目標(biāo)，這些新要求催生了新時(shí)代下新型治理的提出與發(fā)展。

從公司治理到網(wǎng)絡(luò)治理：科創(chuàng)板設(shè)立順應(yīng)智力資本參與治理需要。移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代到來，智力資本越發(fā)成為網(wǎng)絡(luò)高技術(shù)企業(yè)的重要資源，相應(yīng)出現(xiàn)公司治理由傳統(tǒng)“垂直型”（股東大會(huì)-董事會(huì)-經(jīng)理層）向“扁平化”（股東大會(huì)-董事會(huì)、經(jīng)理層）轉(zhuǎn)變，由此產(chǎn)生合伙人制下“控制權(quán)優(yōu)先股”等傳統(tǒng)股權(quán)中控制權(quán)與收益權(quán)偏離的新要求。香港交易所已經(jīng)允許AB股制度，新興的科創(chuàng)板也引入此類制度，但我們也要關(guān)注到這一突破內(nèi)地資本市場原有制度框架之舉可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，因此不妨先從進(jìn)一步承認(rèn)收益權(quán)與控制權(quán)分離、開放“控制權(quán)的優(yōu)先股”開始。

從公司治理到綠色治理：綠色治理理念提出和綠色治理準(zhǔn)則落地。綠色發(fā)展理念已逐漸為世界所普遍認(rèn)同，但當(dāng)前綠色發(fā)展面臨的主要問題是，既欠缺在治理層面統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)各主體綠色發(fā)展行為的頂層設(shè)計(jì)，也缺少將綠色發(fā)展理念與實(shí)踐進(jìn)行銜接的指引性標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要在盡快普及綠色治理的背景下，制定綠色治理準(zhǔn)則并開展綠色治理評價(jià)。

中國公司治理改革與發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，只要我們把握正確的改革路徑、推進(jìn)內(nèi)外部制度改革內(nèi)容的深化、堅(jiān)持與國際接軌開放的改革方式、順應(yīng)新型治理發(fā)展導(dǎo)入的要求，就能不斷推動(dòng)中國公司治理的現(xiàn)代化，造就更多偉大的中國公司。