制度壓力與地方政府的債務(wù)融資行為
——來自市級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗證據(jù)

陳 菁 ，曾 晨

（1. 江西師范大學 財政金融學院，江西 南昌 330022；2. 廈門大學 國際學院，福建 廈門 361005； 3. 江西外語外貿(mào)職業(yè)學院 國際商務(wù)學院，江西 南昌 330022）

2008年國際金融危機之后，中央政府出臺了以“四萬億”公共投資刺激計劃為代表的一系列經(jīng)濟刺激政策，旨在保持我國經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展。在“四萬億”公共投資計劃中，中央政府只承擔1.18萬億元，其余則由地方政府籌集。為鼓勵地方政府提供配套資金，中央積極支持地方政府拓寬融資渠道。在此背景下，各級地方政府紛紛組建融資平臺公司，通過融資平臺大幅舉債，導致我國地方債務(wù)迅速增長。2013年國家審計署統(tǒng)計公告顯示，截至2013年6月底，全國地方政府債務(wù)已高達17.89萬億元，比2010年底增長70%。

黨的十九大將防范化解重大風險作為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之首，并將重點放到了防控金融風險上。在“嚴防金融風險”的語義之下，地方債務(wù)風險顯然是中央政府關(guān)注的焦點之一。然而，在中央不斷強化監(jiān)管的高壓態(tài)勢之下，地方政府的舉債沖動依然存在。據(jù)審計署近期公布的《2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果》顯示，江西、陜西、甘肅、湖南、海南5省的5個市縣通過出具承諾函等違規(guī)方式舉借政府性債務(wù)64.32億元。

那么，我國的地方債務(wù)問題究竟從何而來？為何地方政府在債務(wù)融資上越來越趨同？以全球視野觀察，地方債務(wù)問題就如同揮之不去的“成長煩惱”，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發(fā)展中國家無一不經(jīng)歷過地方債務(wù)規(guī)模的失控，典型地區(qū)甚至反復醞釀危機。哪怕是發(fā)達國家，這一問題也并不鮮見，美國、德國、西班牙、意大利等國都出現(xiàn)過地方債務(wù)危機。然而，鑒于我國特殊的歷史背景與制度環(huán)境，國外研究與經(jīng)驗難以直接套用。國內(nèi)現(xiàn)有研究往往將地方債務(wù)融資歸因于實體面因素的驅(qū)動，如城市化進程、土地資產(chǎn)升值等，或?qū)⑵錃w結(jié)于財政分權(quán)、晉升壓力以及軟預算約束等制度癥結(jié)。這些研究大多只是零散地圍繞著一個或幾個因素展開，缺乏嚴謹?shù)睦碚撝魏涂茖W的分析框架。本文立足于制度理論，致力于為地方債務(wù)構(gòu)建一個基于“制度同形”的分析框架，用以解析地方政府債務(wù)融資問題。

Dimaggio和Powell于1983年首次提出“制度同形”理論，將制度壓力分為強制性制度壓力、規(guī)范性制度壓力與模仿性制度壓力，其中規(guī)范性制度壓力主要來源于家庭、社區(qū)、社會等社會結(jié)構(gòu)所形成的規(guī)范、價值觀及文化認同［1］。Yang等強調(diào)，為適應這類規(guī)范性制度壓力，組織將調(diào)整其行為模式，以獲得文化正當性及社會的認可與支持［2］。趙強認為，對于地方政府及地方官員而言，規(guī)范性制度壓力的一個重要來源是我國政治體制與人事管理體制所帶來的地方政府競爭壓力，以及我國文化傳統(tǒng)下對官職的認同與追求［3］。在這種規(guī)范性制度壓力的作用下，為獲得更高的認可度與正當性，我國地方政府及其主政官員積極調(diào)整其行為模式，從而出現(xiàn)了通過舉債來獲取政績建設(shè)所需金融資源的行為方式。為適應規(guī)范性制度壓力，地方政府試圖通過舉債來打破財政收支不均的局限，利用債務(wù)融資來獲取政績建設(shè)所需的巨額資金，從而在地方政府競爭中占據(jù)有利地位，爭取脫穎而出，實現(xiàn)官職的提升，以獲得更高的社會地位及社會認可度?；诖?，本文提出如下假設(shè)，即在其他條件不變的情況下，規(guī)范性制度壓力越大，地方政府舉債規(guī)模越多。

一、計量模型、變量選擇與數(shù)據(jù)來源

（一）計量模型

基于制度理論，為探討規(guī)范性制度壓力對地方政府舉債規(guī)模的影響，本文設(shè)計了如下計量模型：

（二）變量選擇

1.被解釋變量

由于省級層面的地方債務(wù)數(shù)據(jù)無法完整獲取，估算的地方債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)難以確保其真實可靠性，同時考慮到城投債務(wù)所占比重的逐步上升及其數(shù)據(jù)的可得性、完整性，本文參考羅黨論和佘國滿、陳菁和李建發(fā)等人的研究，采用各地級市政府融資平臺所發(fā)行的城投債進行替代［4］。同時，本文以2008年為基年，利用CPI指數(shù)將各市城投債余額轉(zhuǎn)換為實際值，并對其取對數(shù)，以避免異方差問題。

2.解釋變量

本文的解釋變量為規(guī)范性制度壓力。關(guān)于制度壓力的量化，張國清和肖華在研究公司環(huán)境信息披露問題時，將規(guī)范性制度同形壓力定義為截至當年末公司注冊所在?。ㄊ校┉h(huán)保NGO的個數(shù)，同時將模仿性制度同形壓力定義為環(huán)境信息披露的行業(yè)平均值［5］；趙強在研究地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的擴散問題時，將模仿性制度壓力定義為年末累積采納網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的某類城市數(shù)與該類別城市的總個數(shù)的比值［3］。借鑒這些研究，并參考地方政府舉債融資的制度背景與具體情境，本文從地方政府競爭壓力的角度來衡量規(guī)范性制度壓力，將其定義為同省排名前一位地級市的人均實際GDP/本地級市的人均實際GDP。為避免異方差問題，本文對接壤地級市的發(fā)債平均值進行了對數(shù)處理。同時，為控制內(nèi)生性問題，上述解釋變量均滯后一期。

3.控制變量

加入模型的控制變量包括經(jīng)濟發(fā)展水平（Economic）、財政自給率（Auto）、固定資產(chǎn)投資水平（Inv）、土地出讓規(guī)模（Land）以及人口密度（Pop），見表1。

表1 變量含義

（三）數(shù)據(jù)來源

本文構(gòu)建了2008-2017年的市級面板數(shù)據(jù)，包括了我國的283個地級市，部分地級市由于數(shù)據(jù)缺失而剔除在外。其中，城投債數(shù)據(jù)來自于萬得（Wind）資訊數(shù)據(jù)庫，土地出讓收入數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源年鑒》，其他數(shù)據(jù)均來自中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫（CEIC）。為避免通貨膨脹的影響，本文以2008年為基期，利用CPI指數(shù)將所有數(shù)值型變量的取值由名義值轉(zhuǎn)化為實際值。

二、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計

根據(jù)描述性統(tǒng)計結(jié)果，市級城投債規(guī)模的對數(shù)值（Debt）在 0與 6.656 4之間，其均值為 1.154 7，標準差為1.611 8，說明市級城投債規(guī)模存在較明顯的差異。規(guī)范性制度壓力的取值在1與3.397 1之間，均值為1.157 8。此外，控制變量經(jīng)濟發(fā)展水平（Economic）、財政自給率（Auto）、固定資產(chǎn)投資水平（Inv），以及人口密度（Pop）在各地級市之間都存在一定差異，而土地出讓規(guī)模（Land）在各市之間的差異性則相對較小，說明土地出讓在市級層面較為普遍，見表2。

表2 描述性統(tǒng)計結(jié)果

（二）回歸分析

根據(jù)回歸結(jié)果，在固定效應模型與隨機效應模型中，規(guī)范性制度壓力都在10%的顯著性水平下與地方債務(wù)規(guī)模正相關(guān)，規(guī)范性制度壓力每上升一個單位，地方債務(wù)規(guī)模將增長約30%，這一變化在經(jīng)濟意義上也是顯著的。該回歸結(jié)果支持了本文所提出的假設(shè)，證實了規(guī)范性制度壓力顯著地刺激了地方債務(wù)規(guī)模的擴張。

控制變量的估計結(jié)果基本與預期保持一致。首先，經(jīng)濟發(fā)展水平的回歸系數(shù)在1%的顯著性水平下為正，說明在控制其他條件不變的情況下，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方債務(wù)規(guī)模也越大。其次，土地出讓規(guī)模在5%的顯著性水平下與地方債務(wù)規(guī)模正相關(guān)，可見土地財政與地方債務(wù)相輔相成。最后，人口密度也與地方債務(wù)規(guī)模顯著正相關(guān)，這主要是由于人口密度越大，一般來說地方事權(quán)與支出責任也越大，見表3。

表3（續(xù)）

表3 制度壓力對地方債務(wù)規(guī)模的影響

三、穩(wěn)健性檢驗

為提高研究結(jié)論的穩(wěn)健性，本文分別進行了以下幾方面的穩(wěn)健性檢驗①本文不再列示該穩(wěn)健性檢驗的回歸結(jié)果，但可提供相關(guān)資料及數(shù)據(jù)。。

第一，改變被解釋變量定義。在穩(wěn)健性檢驗中，本文用各地級市的單筆平均發(fā)債金額來衡量地方政府的債務(wù)融資行為。當采用這一新定義方式之后，回歸結(jié)果基本保持一致。

第二，改變解釋變量定義。在穩(wěn)健性檢驗中，本文采用同省排名前一位地級市的工業(yè)化率/本地級市的工業(yè)化率來定義規(guī)范性制度壓力。當替換了關(guān)鍵解釋變量的定義之后，模型的回歸結(jié)果依然保持一致。

第三，縮尾處理。筆者還對本文數(shù)據(jù)進行了上下1%的縮尾處理，以避免異常值的影響。在縮尾處理之后，回歸結(jié)果未發(fā)生顯著變化。

四、結(jié)論與建議

本文以我國2008-2017年的市級面板數(shù)據(jù)為樣本，基于制度理論，就制度壓力與地方政府債務(wù)融資之間的關(guān)系進行了實證分析，研究發(fā)現(xiàn)規(guī)范性制度壓力會顯著地刺激地方債務(wù)規(guī)模的擴張。這一結(jié)論在一系列穩(wěn)健性檢驗下都是成立的。本文的主要貢獻在于：首先，為我們深入理解中國地方政府債務(wù)融資行為提供了一個有別于流行論調(diào)的嶄新視角，有助于系統(tǒng)解讀地方政府的債務(wù)融資行為，為我國地方債研究提供新的理論視角與支撐，對現(xiàn)有地方債務(wù)研究進行了有益的拓展與延伸；其次，為制度理論的應用打開了一扇新窗，有助于制度理論在新的時代背景下發(fā)揮新的作用；最后，本文研究可深化對我國地方債形成機理的理解，從而為地方債治理提供標本兼治的政策建議，因此兼具良好的應用價值。

基于研究結(jié)論，為治理地方債務(wù)問題，防控地方債務(wù)風險，本文提出如下建議：

第一，進一步深化改革我國的官員治理機制，從根本上轉(zhuǎn)變對地方政府與地方官員的治理模式，緩解這些治理體制帶給地方政府的制度壓力，適當?shù)亟档偷胤娇己酥薪?jīng)濟發(fā)展指標的權(quán)重，切實糾正地方官員的短視主義和機會主義行為，引導我國地方政府與地方官員樹立起科學的發(fā)展觀與政績觀。

第二，防范并化解地方債務(wù)風險，堅守住風險底線。繼續(xù)貫徹落實地方債務(wù)限額管理政策，嚴格控制地方債務(wù)規(guī)模，并繼續(xù)推進地方債務(wù)置換工作，通過債務(wù)置換將隱性債務(wù)顯性化，并節(jié)約利息開支。同時，還應積極建立健全地方債務(wù)風險預警機制，嚴控警示“紅線”，對高風險地區(qū)進行預警和提示，實時監(jiān)控債務(wù)風險變化，堅守風險底線。

第三，公開地方政府債務(wù)信息，以公開促規(guī)范。依據(jù)2019年新頒布的《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》，在地方政府門戶網(wǎng)站中公開地方債務(wù)信息，促進地方債務(wù)信息的公開化與透明化，也有助于提高國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。