疫情問責,如何不泛化？

南方周末記者 杜茂林 南方周末實習生 龔柔善

有的地方沒有做到“問責一個，警醒一片”，而是問責“一大片”。

北京大學廉政研究中心副主任莊德水：疫情再次將精準問責、規(guī)范執(zhí)紀的話題推到前臺，“此種形勢下，問責更需實事求是，絕不能讓問責數量成為衡量監(jiān)督力度的關鍵指標”。

2019年9月，新的《中國共產黨問責條例》全文發(fā)布，新增了免于問責、從輕問責等條款，防止問責泛化、簡單化。

2020年1月29日，對新冠疫情“防控不力”的楊文斌被停職檢查，他是四川蓬安縣鮮店鄉(xiāng)鄉(xiāng)長。

4天前，鮮店鄉(xiāng)排查出一名武漢返鄉(xiāng)人員，但鄉(xiāng)衛(wèi)生院未按要求及時對此人進行體檢篩查，鄉(xiāng)政府也未跟蹤督辦，導致對該返鄉(xiāng)人員的居家監(jiān)管脫節(jié)。楊文斌被停職的當天，鄉(xiāng)衛(wèi)生院院長也被免職。

四川省紀委公開通報這起案例后，在四川某地級市紀檢部門工作的王偉（化名）感慨頗深——不斷公開的問責案例，震懾了不同級別的官員，但也帶來了一定的負面影響。

據王偉觀察，籠而統之地問責，干部很難放開手腳做事，而且任務下派后，干部瞻前顧后地掂量后，會選那些問責風險低的事來做。

2月初，王偉感覺政策風向有了變化。原來，四川省紀委已發(fā)現了問題，為了避免問責過多過濫，決定對疫情問責提級審核把關，問責縣處級以上干部由省紀委審核，對縣處級以下干部問責，要報市（州）紀委審核。

“此種形勢下，問責更需實事求是，絕不能讓問責數量成為衡量監(jiān)督力度的關鍵指標。”北京大學廉政研究中心副主任莊德水對南方周末記者說，疫情再次將精準問責、規(guī)范執(zhí)紀的話題推到前臺。

疫情期間，不僅是四川，內蒙古、陜西、山西、山東、廣東等地，都出臺了文件，探索建立防止問責泛化的機制，中紀委也多次下文強調精準規(guī)范執(zhí)紀。

“疾風驟雨”

“每天都有，數量還不少。”王偉用“疾風驟雨”形容疫情初期問責的高壓態(tài)勢，他平常也看各區(qū)縣上報的問責數據，但“以往沒這么多，扶貧領域稍多一些”。

一個村“出事”了，往往會牽出幾個干部被處理，輕則被批評，重則免職。王偉說，如此高密度地問責，自紀檢監(jiān)察制度改革以來較為少見。

高壓之下，官員被問責的原因多種多樣。

湖北黃岡市衛(wèi)健委原主任唐志紅，是疫情中因防控不力被問責的典型，2020年1月30日，中央指導組派出的督導組抵達黃岡，她作為衛(wèi)健委主任，對當地疫情“一問三不知”，隨后被免職。包括唐志紅在內，截至2月1日，黃岡市因疫情處理處分黨員干部337人，其中3人是正縣級干部。

據媒體報道，唐志紅被處理的當天，湖北省紀委書記王立山在黃岡檢查工作，提出了五個“最嚴”：最嚴措施、最嚴作風、最嚴管理、最嚴監(jiān)督、最嚴問責。

衛(wèi)生部門是因疫情而被問責的“高風險”部門。唐志紅被免之后，湖北省衛(wèi)健委黨組書記和主任雙雙去職。溫州一度是湖北之外確診人數最多的地級市，下轄的樂清市衛(wèi)健局局長也因未及時上報疫情被免職。

瞞報家人出行史也被視為防控不力，是問責干部的另一常見原因。浙江溫嶺城南鎮(zhèn)沙岙村黨支部書記張夏友，因隱瞞兒子、兒媳婦、孫女、孫子從武漢返鄉(xiāng)的事實，被免去職務。

攀煤集團花山煤礦機電運輸部部長張?zhí)煸?，因隱瞞女兒從泰國曼谷回國受到免職處理。他也成為公開通報中，因隱瞞家人入境信息被免職的第一人。

因“疫”問責的原因還有諸如對疫情信息上報不及時、擅離職守，以及對群眾聚眾娛樂監(jiān)督不到位等。但對被問責的干部來說，有一個原因多少有點“出乎意料”，就是通過微信發(fā)布疫情信息。

段驍是湖南省常寧市政府辦公室副主任，因將尚未公開發(fā)布的疫情信息通過微信群傳播，受到黨內警告處分。

南方周末記者注意到，在已通報的案例中，身處防疫一線的基層干部，被問責的比例最高。

在內蒙古多倫縣，因一確診患者從出現癥狀到確診過程中，和49人有密切接觸，全縣共有26人被問責?？h中醫(yī)院院長、確診病例所在的諾爾鎮(zhèn)鎮(zhèn)長被免職，縣委書記、縣長、縣紀委書記被責令向上級作出深刻檢查，3名副縣長分別受到黨內警告和批評教育處理，多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)干部受到黨內嚴重警告處分。

每次聽到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部防控不力被問責的消息，肖鳴（化名）的心情都會變得復雜，他是四川儀隴縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員。

“沒做事被問責理所應當，但如果做了事，因為客觀原因沒注意到而被追責，還是覺得不公平?！毙Q告訴南方周末記者，問責調動了干部的積極性，但也讓干部心里有了“包袱”。

他常聽到這樣的議論：“我活干得多，如果有天辦砸了怎么辦？”“隔壁村的某某每天都在值守，但人手不夠，照看不過來，還是遭了殃?！边@時候，肖鳴就要去做干部們的思想工作，“本來村干部就少，他們停擺，就很難找到人干事?！?/p>

“逃過一劫”

紀委的工作人員也注意到了基層干部對“問責過度、泛化”的抱怨，“但沒人向領導反映，防控的口子不敢松?！蓖鮽ケ硎荆麄円矡o可奈何。

直到四川省紀委決定對疫情問責提級審核，情況才有所好轉。截至3月中旬，四川省、市兩級紀檢機關已提級審核457次問責，涉及690人，紀委提出不予或免予問責的人員達139人，另有119人獲得從輕或減輕問責。

通過提級審核，四川省市兩級紀委還對21人提出了從重或加重追責問責的意見?？梢姡啾葐栘煵涣?，問責過度、泛化的問題更加突出。

甘肅省紀委監(jiān)委案件審理室副主任林恒春，在接受媒體采訪時也指出“疫情問責”存在泛化、簡單化的問題，有的地方沒有做到“問責一個、警醒一片”，而是問責“一大片”，他提出要精準問責。

意識到問題后，不少地方都出臺了政策，為問責泛化“踩剎車”，嚴防執(zhí)紀粗放，問責畸輕畸重。

杭州在省會城市中較早提出了“不搞簡單機械式問責”。杭州市紀委副書記朱華在接受采訪時表示，疫情防控一環(huán)扣一環(huán)，管理中難免出現疏漏或者不足，特別是基層一線黨員干部很辛苦，問責處理一定要審慎穩(wěn)妥。

該市下城區(qū)東新園社區(qū)主任卜君杭因此“逃過一劫”。紀委暗訪時發(fā)現，卜君杭負責社區(qū)疫情管理有疏漏，但考慮到事務繁雜，且沒有造成嚴重后果被免責。

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南方周末記者 杜茂林 南方周末實習生 龔柔善

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★“包容點就是問責不力，嚴格點就是簡單化、泛化?！本拖褚幻队矌诺膬擅?，平衡并不容易把握。

截至3月中旬，四川省、市兩級紀檢機關已提級審核457次問責，涉及690人，紀委提出不予或免予問責的人員達139人，另有119人獲得從輕或減輕問責。

省一級紀委中，較早明確要求“審慎問責”的是內蒙古紀委。2020年2月15日，內蒙古自治區(qū)紀委監(jiān)委印發(fā)了《關于立足疫情防控監(jiān)督職責定位堅持依規(guī)依紀依法精準問責的通知》，明確提出防止問責泛化，分清全面領導責任、主要領導責任及重要領導責任。

因監(jiān)獄出現重大疫情而引起全國關注的山東，在嚴肅問責的同時，也對問責程序作出了規(guī)定，要求啟動問責必須“凡問四必”，不僅要聽當事人敘述，還要聽取當事人所在單位黨組織、群眾的意見和上級部門關于政策適用的意見，同時必須對問責效果進行評估。

山東省紀委還要求，省內各級紀檢機關對查處的疫情防控問題的定性量紀處置，都要報省紀委逐一審核把關。這比四川實行省市兩級紀委審核還要嚴格。

山西省紀委出臺《疫情防控精準監(jiān)督工作導則》之后，還特意選取了全省14個疫情防控的典型案例，從正反兩方面為干部實施監(jiān)督提供參考意見。

在中紀委、省級紀委精準問責的要求下，王偉所在的四川某市紀委也作出了決策方式的調整，過去該市紀委對某個干部的處理意見向分管副書記報告就行，但在疫情期間，加強了橫向交流，常常是幾個副書記一起討論。

防止出現“家常便飯式”

事實上，問責簡單化和泛化，并非在疫情期間才引起重視?！霸谳^長時間內，這個問題就一直存在?！敝袊嗣翊髮W反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉對南方周末記者說。

公開報道顯示，西南某地曾發(fā)生一起群體性事件，該追責的部門本已明確，但縣領導覺得問責范圍不夠廣，不足以體現問責的決心，于是把本無直接關系的部門也列入問責名單。

莊德水也發(fā)現，一些地方領導班子的所有成員都被問責過，問責情況多了，班子成員“輪流坐莊”，分擔責任，大家也就習慣了，“慢慢有了一種無所謂的態(tài)度，也不太影響經濟收入?！?/p>

2019年9月，新的《中國共產黨問責條例》全文發(fā)布。毛昭暉注意到，修訂后的條例，新增了免于問責、從輕問責等條款，防止問責泛化、簡單化。“這應是為了回應基層長期以來希望中央部門牽頭出臺細化問責情形的呼聲。”

在毛昭暉看來，問責簡單化還會導致一個不正常的現象出現——越到基層，問責壓力越大。

《中國紀檢監(jiān)察》雜志2019年刊載的一篇調研報告顯示，2018年以來，華東某省全部地級市共查處問題6994起，問責7064人，問責人數占總數的98.47%，而該省省直單位、省屬企業(yè)和省管高校僅查處問題89起，問責110人，平均每個單位被問責的還不到1人。屬于典型的地方問責多，直屬部門問責少。

莊德水注意到，為了防止“一拍腦袋式”“家常便飯式”問責，條例增加了很多程序性條款。這也是此次修訂條數和內容增加最多的部分。

譬如，啟動問責調查后，條例明確應當組成調查組，綜合考慮主客觀因素，正確區(qū)分執(zhí)行不當、執(zhí)行不力、不執(zhí)行等不同情況，精準提出處理意見。

黨內問責條例修訂后，各地不少相關的文件中都確定了免責、從輕問責條款。

新冠疫情發(fā)生時，重災區(qū)湖北孝感臨空經濟區(qū)太平山村黨支部書記丁新明，成了一個被免予問責的“幸運兒”。

2月9日下午，丁新明接到村民甘某的電話，對方稱自己頭暈，經衛(wèi)生院診斷需要去孝感城區(qū)繼續(xù)治療。但封村、封路后，無通行證明，不能前往孝感城區(qū)。

覺得事態(tài)緊急，丁新明回村后，直接將用于疫情防控工作的車輛通行證交給甘某女婿李某，讓他駕駛私家車將甘某送醫(yī)。

孝感市紀委監(jiān)委立案調查后，認為丁新明違反了通行禁令，但確是在緊急狀態(tài)下，為救助他人而違禁，最終對他免責處理。

“精準問責重要的原則就是區(qū)分。”莊德水說，區(qū)分得好，問責效果就會好，反之，則會誤傷干部的積極性。

“實操難度很大”

要做到精準問責并不容易，主要在于難以區(qū)分。

不少紀檢系統的官員表示，防止泛化和防止問責不力就像一枚硬幣的兩面，平衡并不容易把握。

“包容點就是問責不力，嚴格點就是簡單化、泛化。”王偉有時也困惑，一個案子也許問題并不嚴重，但一旦有案外因素影響，顧慮會增多，尺度就不好拿捏。

莊德水調研時，也常聽到紀檢辦案人員抱怨，遇到上級轉下來的違紀線索，內心會惶恐，影響判斷。

“現實生活里，紀委裁定的空間較大。要實現問責的效果，主要依賴于有關負責人政治管理的藝術以及敢于擔當的程度?！鼻f德水說。

談及怎么實現精準問責時，毛昭暉也覺得“精準”這個提法很好，但實操難度很大，單靠法條或者規(guī)范性文件有時很難實現。

“客觀來講，問責條例的某些條款還是有點模糊。”毛昭暉以第十七條為例，這條規(guī)定，對在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤，尚無明確限制的探索性試驗中出現的失誤，為推動發(fā)展的無意過失，可以不予問責或免予問責。

“實操過程中，這些內容又很難界定。什么叫缺乏經驗，什么叫探索性試驗？”毛昭暉認為目前缺乏更為細化的問責清單，包括正面和負面的。

毛昭暉建議，可以考慮由中央相關部門牽頭，出臺一些指導性案例，以便基層有章可循、有據可依，而且這些案例應該更加公開透明，“現在公布的大多數案例，常常一句話就帶過了，到底為什么問責，基于什么樣的考量，依據是什么，并不清楚。”

容錯糾錯也是探索精準問責中常被提及的話題。在學者們看來，“精準”也包括確定哪些情形應該被容錯免責，哪些情形問責后應該被糾正。

公開報道中，近年“容錯免責”的案例很多，但被糾錯的很少。安徽全椒縣農村公路局副局長張偉，因下班后洗澡錯過省脫貧攻堅巡查組的電話而被問責，爾后被糾正，是近年來少有的因糾錯而受輿論關注的新聞人物。

也有學者和官員認為糾錯很難實行。目前，各地決定容錯糾錯的認定機構，同時也是問責的實施機構，主要是紀委監(jiān)委。浙江省某縣組織部副部長對南方周末記者說，“自己犯了錯要去糾正，放在任何人來講都是一件難事。”

這位副部長的建議是，可以由黨委來統籌，建立相應的認定機構，由紀檢、組織部門、專業(yè)人士、利益相關方代表等組成，對爭議事項進行裁決，“這樣可以避免不愿糾正的情況”。

毛昭暉也較為認同這一建議。他認為問責時，應引入多元評價機制，從而實現科學精準。也有學者表示，精準問責的最終目的還是為了對干部負責，但目前的探討，主要還是集中在技術層面如何改進問責手段。

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