精準(zhǔn)扶貧工作項(xiàng)目績(jī)效考核體系構(gòu)建及應(yīng)用研究
——以懷化市溆浦縣為例

楊若鄰， 朱承銘， 林 婷， 黃晶晶

（1.懷化學(xué)院商學(xué)院，湖南懷化418008； 2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430070）

一、引言

自2001年頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》以來，我國(guó)反貧困事業(yè)取得了顯著成效，我國(guó)的貧困發(fā)生率從2001年到2017年由10.2%減少到3.1%。取得成績(jī)之余，貧困程度深、返貧現(xiàn)象嚴(yán)重以及反貧困工作的績(jī)效考核欠完善等新問題也隨之產(chǎn)生了，這些新問題在全面建成小康社會(huì)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期不斷暴露出來，導(dǎo)致扶貧任務(wù)越來越艱巨。解決這些反貧困工作中出現(xiàn)的新問題將是我國(guó)未來扶貧工作的重點(diǎn)，其中精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效考核問題更是需要不斷推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

績(jī)效管理來源于20世紀(jì)80年代的西方新公共管理運(yùn)動(dòng)，它在此運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生并發(fā)展成為一種新型行政管理模式[1]。國(guó)外對(duì)脫貧的理論以及績(jī)效管理研究早于中國(guó)，對(duì)于中國(guó)脫貧工作具有充分借鑒意義。例如國(guó)外學(xué)者繆爾達(dá)爾提出要注重對(duì)社會(huì)農(nóng)村階級(jí)地位、受教育程度、農(nóng)民被分土地的改革的反貧理論模式。這些都是在全球范圍內(nèi)大家所能認(rèn)同的績(jī)效考核方式與手段，我國(guó)脫貧專家對(duì)國(guó)內(nèi)脫貧的實(shí)際情況、未來的發(fā)展趨勢(shì)等方面也做了深入的研究。而通過構(gòu)造計(jì)量模型或者指標(biāo)體系并結(jié)合相應(yīng)的評(píng)估方法來開展扶貧績(jī)效評(píng)估的研究是國(guó)內(nèi)研究者的主流范式。國(guó)內(nèi)學(xué)者龐寶林、陳寶峰、汪三貴等通過建立C-D生產(chǎn)函數(shù)、使用OLS回歸模型的研究方式對(duì)我國(guó)扶貧績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了研究。在前人研究和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，本文以懷化市溆浦縣精準(zhǔn)扶貧工作為例，基于層次分析法，結(jié)合當(dāng)?shù)氐墓ぷ鲗?shí)際來構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作項(xiàng)目績(jī)效考核體系。

二、懷化市溆浦縣精準(zhǔn)扶貧工作現(xiàn)狀

從國(guó)內(nèi)學(xué)者、專家對(duì)國(guó)內(nèi)貧困產(chǎn)生的原因分析和脫貧的實(shí)際情況、未來的發(fā)展趨勢(shì)等方面的研究成果來看，扶貧工作仍然存在扶貧資金投入不足和管理分配不善[2]、貧困地區(qū)和貧困人口的主觀能動(dòng)性有待提高[3]、扶貧開發(fā)責(zé)任不清、扶貧合力還沒有形成、返貧現(xiàn)象嚴(yán)重、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核不科學(xué)的等問題。這些問題會(huì)導(dǎo)致貧困問題會(huì)較長(zhǎng)時(shí)間延續(xù)下去，陷入脫貧再返貧再入貧的怪圈。

具體到湖南省懷化市溆浦縣，目前溆浦縣對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新識(shí)別農(nóng)村扶貧對(duì)象及清退（含穩(wěn)定脫貧）、返貧對(duì)象進(jìn)行了認(rèn)真核實(shí)。經(jīng)核實(shí)，全縣共有新識(shí)別扶貧對(duì)象戶（含家庭人口補(bǔ)錄）為6 543戶、36 260人；清退8 286戶、31 024人；穩(wěn)定脫貧9 900戶、31 921人；返貧711戶、2 990人；返貧率達(dá)6%以上。溆浦縣之所以出現(xiàn)大面積的貧困現(xiàn)象且脫貧之后返貧現(xiàn)象嚴(yán)重，與懷化市的諸多自然和歷史原因有關(guān)。從懷化的歷史、文化、地理來看，懷化屬于革命老區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)、民族地區(qū)、移民地區(qū)、軍事禁區(qū)的范疇。民生條件差，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，公共產(chǎn)品供給不足，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于低層次水平。綜合對(duì)溆浦縣貧困農(nóng)戶的走訪調(diào)查以及當(dāng)?shù)卣块T收集的數(shù)據(jù)，總結(jié)造就溆浦貧困和嚴(yán)重返貧現(xiàn)象的原因如下：

第一，大部分人口集中在自然環(huán)境惡劣地區(qū)，產(chǎn)業(yè)化程度低，無支柱產(chǎn)業(yè)支撐，其農(nóng)村生產(chǎn)模式為小農(nóng)模式，低收入人口剛越過基本溫飽線，收入不穩(wěn)定，增收困難。第二，貧困層次深。貧困地區(qū)不僅收入十分有限，且由于城鄉(xiāng)二元分治格局，導(dǎo)致懷化地區(qū)的農(nóng)民不能享受城市居民同等待遇。制約該地區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困落后的原因有地處山區(qū)交通不發(fā)達(dá)、信息相對(duì)封閉、生病就醫(yī)難、高質(zhì)量的教育資源稀缺等。尤其是在就醫(yī)難問題上，家庭如若出現(xiàn)重大疾病情況，農(nóng)民往往無能為力，容易造成返貧情況的出現(xiàn)。第三，自然條件惡劣，地質(zhì)結(jié)構(gòu)特殊，洪澇、地質(zhì)災(zāi)害頻繁，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和群眾財(cái)產(chǎn)損失巨大，成為了返貧率高的主要原因。第四，不斷上升的教育投資成為家庭經(jīng)濟(jì)的沉重負(fù)擔(dān)。家庭對(duì)孩童投資的成本不斷增加，對(duì)剛脫貧的貧困戶以及本身經(jīng)濟(jì)收入微薄的家庭來講，容易造成返貧和貧困嚴(yán)重加劇。

可見，溆浦的貧困依然嚴(yán)重。因此，必須根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)背景、條件和戰(zhàn)略需要并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在新的反貧困斗爭(zhēng)形勢(shì)下，通過構(gòu)建有效考核體系來進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的績(jī)效考核，在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目績(jī)效考核應(yīng)用的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)項(xiàng)目的科學(xué)實(shí)施和扶貧成果的鞏固。

三、懷化市溆浦縣精準(zhǔn)扶貧工作績(jī)效考核體系的構(gòu)建

學(xué)者們主要從政府等公共管理部門的角度闡述了績(jī)效考核的內(nèi)容、指標(biāo)、方法等，對(duì)具體的項(xiàng)目績(jī)效考核涉及不多。蔡立輝[4]（2002）、江玲玲[5]（2013）等學(xué)者在政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)中對(duì)績(jī)效考核的過程與方法按照信息資料的收集、績(jī)效目標(biāo)的確定、評(píng)估項(xiàng)目的劃分這三個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的論述與解釋，認(rèn)為在構(gòu)建中部六省的政府工作服務(wù)能力績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，要運(yùn)用國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、潛力指標(biāo)、制度因素指標(biāo)、行政指標(biāo)為一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行開展，要從國(guó)家到基層全部涵蓋，按照指標(biāo)的重要程度和相關(guān)指數(shù)確定權(quán)重值。本文將溆浦縣精準(zhǔn)扶貧工作項(xiàng)目績(jī)效考核看做一個(gè)系統(tǒng)，基于管理生態(tài)學(xué)思維主要從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度做出理論分析來構(gòu)建一個(gè)績(jī)效考核的研究框架。

結(jié)合溆浦縣精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)際及相關(guān)文獻(xiàn)分析，本文設(shè)計(jì)了1個(gè)一級(jí)指標(biāo)，3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，12個(gè)三級(jí)指標(biāo)來構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作項(xiàng)目績(jī)效考核體系。然后按指標(biāo)的重要程度和相關(guān)程度來確定各類指標(biāo)的權(quán)重值，特設(shè)溆浦縣精準(zhǔn)扶貧落實(shí)效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為一級(jí)指標(biāo)。運(yùn)用逆向思維研究本項(xiàng)目，依照收集的溆浦縣貧困戶調(diào)查數(shù)據(jù)，在一級(jí)指標(biāo)下按照投入、過程、產(chǎn)出、成果的邏輯順序進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，同時(shí)結(jié)合其他縣市貧困地區(qū)績(jī)效考核的經(jīng)驗(yàn)與方法，將績(jī)效考核體系做到最精準(zhǔn)。從投入、效率和效果三大方面構(gòu)建二級(jí)考核指標(biāo)，分別是精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)投入、精準(zhǔn)治理。相對(duì)以前扶貧規(guī)劃的績(jī)效考核體系，現(xiàn)有設(shè)計(jì)體系是為了既能更精準(zhǔn)促進(jìn)扶貧實(shí)踐工作的開展，又能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧任務(wù)的完成提供支持。本次體系主要圍繞各地方政府部門的工作效率、工作能力、公共服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任以及被扶貧公眾滿意度幾個(gè)方面進(jìn)行具體的項(xiàng)目績(jī)效考核，故落實(shí)為12個(gè)三級(jí)指標(biāo)。在精準(zhǔn)定位這一指標(biāo)下設(shè)立3個(gè)三級(jí)指標(biāo)——貧困戶精準(zhǔn)走訪、扶貧精準(zhǔn)宣傳、精準(zhǔn)扶貧透明度。在精準(zhǔn)投入這一指標(biāo)下設(shè)立6個(gè)三級(jí)指標(biāo)——農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施精準(zhǔn)扶貧、金融產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧、社會(huì)保障精準(zhǔn)扶貧、旅游產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧、教育產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧。在精準(zhǔn)治理這一指標(biāo)下設(shè)立3個(gè)三級(jí)指標(biāo)——扶貧干部作風(fēng)情況、扶貧過程公示情況、扶貧資金透明化。

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建

從貧困戶滿意度的視角來分析溆浦精準(zhǔn)扶貧績(jī)效體系的構(gòu)建與應(yīng)用效果，主要針對(duì)精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)投入、精準(zhǔn)治理等三方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，依次為精準(zhǔn)定位當(dāng)中的貧困戶精準(zhǔn)走訪c1，扶貧精準(zhǔn)宣傳c2，精準(zhǔn)扶貧透明度c3；精準(zhǔn)投入當(dāng)中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧c4、基礎(chǔ)設(shè)施精準(zhǔn)扶貧c5、金融產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧c6、社會(huì)保障精準(zhǔn)扶貧c7、旅游產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧c8、教育產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧c9；精準(zhǔn)治理當(dāng)中的扶貧干部作風(fēng)情況c10、扶貧過程公示情況c11、扶貧資金透明化c12。對(duì)滿意度的選擇依次為差、一般、好3個(gè)選項(xiàng)。

（二）模型構(gòu)建

對(duì)于懷化市溆浦縣精準(zhǔn)扶貧的具體落實(shí)效果根據(jù)貧困戶的滿意程度來進(jìn)行評(píng)估，建立指標(biāo)體系為基礎(chǔ)模板，并且為了減少主觀隨意性，增強(qiáng)最終評(píng)論可信度，本文選擇模糊綜合評(píng)價(jià)法[5]來進(jìn)行分析，其主要步驟為：

1.確定模糊集合。首先，設(shè)U為因素集，A={b1，b2，b3}，其中bi表示精準(zhǔn)扶貧主觀績(jī)效的某項(xiàng)效果；其次，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)集合，C={c1，c2，c3，…，c11，c12}為3個(gè)二級(jí)指標(biāo)的12個(gè)三級(jí)指標(biāo)。隨后，確定評(píng)價(jià)評(píng)語集：每個(gè)因素指標(biāo)的評(píng)語選擇有3個(gè)選項(xiàng)，以確定貧困戶在每個(gè)指標(biāo)上的真實(shí)反應(yīng)。則評(píng)語集為：

V={v1，v2，v3}={差，一般，好}2.專家評(píng)價(jià)法確定權(quán)重值。建立關(guān)于懷化市溆浦縣的精準(zhǔn)扶貧落實(shí)效果評(píng)價(jià)的層次結(jié)構(gòu)模型，通過專家法構(gòu)造判斷矩陣。

3.確定評(píng)價(jià)矩陣R。

4.進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)，根據(jù)最大隸屬度來確定結(jié)果。

（三）數(shù)據(jù)來源與樣本描述

本文的一手?jǐn)?shù)據(jù)資料來源于懷化學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院作為第三方調(diào)查團(tuán)對(duì)懷化市溆浦縣農(nóng)戶進(jìn)行的入戶調(diào)查。溆浦縣貧困村鎮(zhèn)多、貧困人口多，通過對(duì)溆浦158個(gè)村鎮(zhèn)，720名貧困戶進(jìn)行走訪調(diào)查，貧困戶對(duì)扶貧職工或干部進(jìn)行匿名問卷評(píng)分。懷化學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院作為第三方調(diào)查團(tuán)采用隨機(jī)抽取的方法，對(duì)158個(gè)村鎮(zhèn)中的100位貧困戶以問卷的形式進(jìn)行了數(shù)據(jù)采集和分析。

（四）權(quán)重確定

以二級(jí)指標(biāo)中的三個(gè)三級(jí)指標(biāo)為例子，利用專家評(píng)判法進(jìn)行權(quán)重確定[6]（見表1）。

第一步，請(qǐng)每位專家就此二級(jí)指標(biāo)下的3個(gè)三級(jí)指標(biāo)的重要性打分，3個(gè)指標(biāo)的總分和為100。

第二步，計(jì)算每一指標(biāo)的均值，見最后一列。

第三步，計(jì)算3個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

指標(biāo)1權(quán)重30/100=0.30；

指標(biāo)2權(quán)重48.33/100=0.4833；指標(biāo)3權(quán)重21.67/100=0.2167。

其余指標(biāo)權(quán)重同理得出，結(jié)果詳見表2。

（五）模糊綜合評(píng)價(jià)

第一，根據(jù)前面所述方法，確定評(píng)價(jià)隸屬矩陣，對(duì)結(jié)果進(jìn)行歸一化處理后，隸屬度情況詳見表3。

第二，準(zhǔn)則層的評(píng)價(jià)隸屬矩陣分別為：精準(zhǔn)識(shí)別R1，精準(zhǔn)幫扶R2，精準(zhǔn)治理R3

則 B1=W1，*R1=（0.0137 0.1076 0.7236）。歸一化處理后得B1=（0.0136 0.1072 0.7203）。運(yùn)用最大隸屬度原則，貧困戶對(duì)精準(zhǔn)定位的二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)是好。

表1 權(quán)重的確定

表2 溆浦縣精準(zhǔn)扶貧落實(shí)效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重

表3 湖南懷化溆浦縣精準(zhǔn)扶貧農(nóng)戶滿意度隸屬度

同理可得，B2=（0 0.0249 0.0842 0.5261 0.3648）。貧困戶對(duì)精準(zhǔn)投入的二級(jí)指標(biāo)內(nèi)容評(píng)價(jià)是好。B3=（0 0.0425 0.2263 0.6371 0.0491）。貧困戶對(duì)精準(zhǔn)治理的二級(jí)指標(biāo)內(nèi)容評(píng)價(jià)是好。

第三，目標(biāo)層的評(píng)價(jià)結(jié)果可做如下處理[7]，將三個(gè)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)隸屬矩陣相結(jié)合成一個(gè)新的評(píng)價(jià)矩陣R，即一級(jí)指標(biāo)層的模糊矩陣為：

則 A=W·R=（0.0102 0.1239 0.8744）。根據(jù)最大隸屬度原則，貧困戶對(duì)湖南溆浦精準(zhǔn)扶貧的效果評(píng)價(jià)是好。

總體來看湖南省懷化市溆浦縣貧困戶對(duì)于當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧的落實(shí)效果評(píng)價(jià)為好，結(jié)合實(shí)地調(diào)研的情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：

1.精準(zhǔn)定位方面，群眾對(duì)于三項(xiàng)指標(biāo)的滿意度大部分為滿意，但是在貧困戶精準(zhǔn)走訪和精準(zhǔn)扶貧透明度指標(biāo)當(dāng)中，滿意程度不高，幫扶干部和駐村干部在走訪和精準(zhǔn)扶貧流程當(dāng)中并沒有落實(shí)到位，群眾并不太清楚扶貧情況，尤其是識(shí)別的過程，相關(guān)部門單位人員并沒有進(jìn)行很好的透明化和數(shù)據(jù)展示。

2.精準(zhǔn)投入方面，群眾對(duì)于六項(xiàng)指標(biāo)的滿意度大部分為滿意，尤其是金融產(chǎn)業(yè)扶貧這一方面，擁有93.01%的好，扶貧單位在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上也擁有了極大的進(jìn)步。另一方面，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧中，通過走訪和數(shù)據(jù)證實(shí)，有部分農(nóng)民認(rèn)為該地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并沒有長(zhǎng)足的發(fā)展，但是扶貧干部也進(jìn)行了辛苦的幫扶，該地農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的確有相當(dāng)大改進(jìn)。只是在銷售方式上，并沒有與當(dāng)?shù)匦屡d的電商產(chǎn)業(yè)和其他新型合作社結(jié)合，導(dǎo)致農(nóng)民收入沒有最大化。

3.精準(zhǔn)治理方面，從數(shù)據(jù)分析的結(jié)果來看，群眾總體滿意度為滿意，但根據(jù)一些走訪情況，也了解到多數(shù)貧困戶對(duì)于落實(shí)在自身的資金有所了解，例如化肥補(bǔ)助，機(jī)械收割補(bǔ)助，但是像村里的一些較大型的工程建設(shè)，如水渠開放、道路修整這類工程型支出并不是很了解，說明我們的扶貧單位在資金運(yùn)用透明以及管理這一塊依舊需要改進(jìn)。

四、結(jié)論

從貧困戶的視角來看，湖南省懷化市溆浦縣貧困戶對(duì)于當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧項(xiàng)目落實(shí)效果的評(píng)價(jià)為滿意，可見懷化市溆浦的精準(zhǔn)扶貧工作落實(shí)效果總體優(yōu)秀，各層級(jí)的精準(zhǔn)扶貧工作人員在精準(zhǔn)扶貧工作項(xiàng)目績(jī)效考核體系的監(jiān)管與運(yùn)行之下，高效地完成了精準(zhǔn)扶貧工作任務(wù)，獲得了貧困戶的好評(píng)。但是從現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的高返貧現(xiàn)象來看，精準(zhǔn)扶貧仍然任重道遠(yuǎn)。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施時(shí)不能只抓數(shù)量不抓質(zhì)量，要將精準(zhǔn)扶貧工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都處理到位，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)傾聽群眾的呼聲和需求，將精準(zhǔn)扶貧工作真正抓出成效。