加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市地方立法能力建設(shè)的路徑探討

〔摘要〕 2015年，修改后的《立法法》賦予了我國(guó)所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。地方立法權(quán)主體擴(kuò)容是地方社會(huì)法治發(fā)展的必然要求，同時(shí)也使各設(shè)區(qū)的市立法能力面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。目前，山西省設(shè)區(qū)的市均順利開(kāi)展了立法工作，在機(jī)構(gòu)建設(shè)、新法出臺(tái)、立法需求等方面已取得了一定的成效，但也存在立法理念有誤區(qū)、人才配置不到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、制度不夠健全等問(wèn)題。實(shí)踐中，應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，創(chuàng)新立法理念，優(yōu)化立法人才配置，合理設(shè)置立法機(jī)構(gòu)，建立健全立法制度，不斷提升設(shè)區(qū)的市地方立法能力，以助推山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 山西省;設(shè)區(qū)的市;立法能力

〔中圖分類號(hào)〕D920.0? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2020）02-0084-04

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確了地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年，我國(guó)又通過(guò)修改《立法法》進(jìn)行了立法體制改革，其中一項(xiàng)非常重要的改革即賦予全部設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018年，《憲法修正案》更是以根本大法的形式確立了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)力?！读⒎ǚā泛汀稇椃ā返男薷?，以加強(qiáng)地方治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目的，實(shí)現(xiàn)了地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容。在此之前，山西省僅有太原和大同這兩個(gè)“較大”的市享有地方立法權(quán)。截至2016年12月底，山西省11個(gè)設(shè)區(qū)的市均被賦予地方立法權(quán)。目前，雖然各個(gè)設(shè)區(qū)的市立法熱情高漲，立法數(shù)量也在穩(wěn)步上升，但是地方立法工作仍處于起步階段，立法能力還不能很好地滿足日益增長(zhǎng)的立法需求。針對(duì)當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法能力存在的問(wèn)題，探尋立法能力提升路徑，是依法推進(jìn)山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法能力現(xiàn)狀分析

立法能力是立法質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)，目前學(xué)界有諸多學(xué)者對(duì)地方立法能力進(jìn)行了研究。如徐鳳英認(rèn)為，立法能力是地方立好法、立良法的基本條件和保障，它包括立法主體組織配置、人才配置、立法立項(xiàng)、立法起草、立法評(píng)估、立法監(jiān)督、立法經(jīng)費(fèi)保障等多個(gè)方面 〔1 〕。李濤認(rèn)為，立法能力建設(shè)由黨委領(lǐng)導(dǎo)力、人大主導(dǎo)力、政府支撐力、公眾參與力、“立法四方”銜接力五方面系統(tǒng)構(gòu)成 〔2 〕。周敏認(rèn)為，立法能力提升要從轉(zhuǎn)變立法主導(dǎo)模式、完善第三方參與立法機(jī)制、立法能力提升培訓(xùn)、立法制度幾方面入手 〔3 〕。莫紀(jì)宏認(rèn)為，立法能力應(yīng)分解為人大立法權(quán)力能力和地方人大立法行為兩部分 〔4 〕。沈建軍認(rèn)為，立法能力包括立法素質(zhì)能力、立法行為能力、立法民主性、立法評(píng)估機(jī)制等方面因素 〔5 〕。上述學(xué)者對(duì)立法能力的探討均有一定的借鑒意義。筆者認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市地方立法能力是指設(shè)有市轄區(qū)的市所在地的人大及其常務(wù)會(huì)在制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的法律事項(xiàng)中所表現(xiàn)出來(lái)的一種綜合素質(zhì)，包括立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法人才配置、立法制度建設(shè)等多個(gè)方面。

截至2019年1月，山西省11個(gè)取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市均順利開(kāi)展了立法工作，并取得了一定的成績(jī)，其立法能力具體表現(xiàn)在立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、新法出臺(tái)、立法需求、立法人才配置、立法規(guī)劃及立項(xiàng)等方面。一是立法機(jī)構(gòu)設(shè)置各具特色。在《立法法》修改之后，各設(shè)區(qū)的市依照規(guī)定在市人民代表大會(huì)下設(shè)置了法制委員會(huì)，并與原法制工作委員會(huì)共用“一套班子”。部分地市為更好地行使地方立法權(quán)，更有效地服務(wù)地方民眾，還分別對(duì)專門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)進(jìn)行了調(diào)整。目前，各市人大專門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)的設(shè)置區(qū)別較大，但各具特色。二是新法出臺(tái)數(shù)量有所增加。各設(shè)區(qū)的市立法制度建設(shè)進(jìn)展順利，截至2020年1月，太原市共出臺(tái)了256部地方性法規(guī)，大同市共出臺(tái)了148部地方性法規(guī)，呂梁市出臺(tái)了12部地方性法規(guī)，朔州市、忻州市、長(zhǎng)治市、運(yùn)城市分別出臺(tái)了8部地方性法規(guī)，臨汾市、晉中市、晉城市分別出臺(tái)了7部地方性法規(guī)，陽(yáng)泉市出臺(tái)了6部地方性法規(guī) 〔6 〕。三是廣泛征求民眾的立法需求及意見(jiàn)。各設(shè)區(qū)的市人大為了解決本市居民的立法需求，通過(guò)網(wǎng)站公布、電視廣播、短信推送、給各單位下發(fā)通知等方式征集立法意見(jiàn)，然后對(duì)征集到的立法意見(jiàn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，形成意見(jiàn)匯總材料，并將意見(jiàn)匯總材料作為本地制定立法計(jì)劃或進(jìn)行立法規(guī)劃的參考依據(jù)。如某市居民多次反映市內(nèi)不文明養(yǎng)狗行為嚴(yán)重影響市民生活，要求出臺(tái)相關(guān)養(yǎng)犬規(guī)定，該市人大在收集市民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上將制定養(yǎng)犬管理規(guī)定列為立法規(guī)劃之一。四是立法專家?guī)旖ㄔO(shè)進(jìn)展順利。各設(shè)區(qū)的市普遍重視立法專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，積極選聘專家入庫(kù)。太原市人大常委會(huì)組建了立法咨詢專家?guī)?，首批選聘了38名專家。運(yùn)城市人大常委會(huì)組建了法律專家委員會(huì)，選聘了26名法律專家成為委員會(huì)委員。長(zhǎng)治市人大常委會(huì)與長(zhǎng)治學(xué)院合作共建了立法咨詢基地，邀請(qǐng)了20多位專家組建了立法咨詢專家?guī)臁ｊ?yáng)泉市也聘任了40名專家為陽(yáng)泉市人大常委會(huì)立法咨詢專家，并確立了30家相關(guān)單位作為基層立法聯(lián)系點(diǎn) 〔7 〕。晉城市則聘任12位律師作為立法顧問(wèn)，建立了50余人的專家咨詢庫(kù)，設(shè)立了10個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和1處立法咨詢基地。此外，大同市、臨汾市、晉中市、朔州市、陽(yáng)泉市、呂梁市都建立了各自的立法咨詢專家?guī)?，各選聘了20余名專家。五是不斷完善立法規(guī)劃、培訓(xùn)機(jī)制。各設(shè)區(qū)的市在立法規(guī)劃、委托第三方立法以及立法培訓(xùn)方面作出了積極的探索。關(guān)于委托第三方立法，山西省各設(shè)區(qū)的市雖然在理論和制度層面都給予了肯定，但在實(shí)踐層面僅有太原市開(kāi)始嘗試委托第三方立法。在立法培訓(xùn)方面，各地培訓(xùn)的頻率比較高、力度較大，但是存在培訓(xùn)方式單一、培訓(xùn)人數(shù)有限、主動(dòng)參與培訓(xùn)較少的問(wèn)題。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法能力存在的主要問(wèn)題

（一）立法理念存在誤區(qū)

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各設(shè)區(qū)的市人大在立法工作中存在以下四方面認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一是重“政策”輕“立法”。個(gè)別地方人大工作人員認(rèn)為，出臺(tái)政策省時(shí)省力，制定法律卻耗時(shí)費(fèi)力。在出臺(tái)政策時(shí)用時(shí)較少，且政策實(shí)施起來(lái)靈活、方便，更具有可操作性，因而，相關(guān)部門(mén)行使地方立法權(quán)的積極性不高，制定出臺(tái)的地方法律法規(guī)也較少。如某市從2016年到2019年間，出臺(tái)地方性法規(guī)僅僅為7部，但公布的地方規(guī)范性文件卻多達(dá)55件。二是重“政府”輕“人大”。少數(shù)地方人大認(rèn)為，立法由政府主導(dǎo)更有優(yōu)勢(shì)，依托政府部門(mén)多年的管理服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，由其提議并起草的法案更具有針對(duì)性和可操作性，也便于該部門(mén)執(zhí)行。從山西省各設(shè)區(qū)的市公布的立法規(guī)劃來(lái)看，其中由政府各行政部門(mén)提議并牽頭起草的立法項(xiàng)目占大多數(shù)，由人大常委會(huì)牽頭起草的立法項(xiàng)目只占少部分。三是重“管理”輕“服務(wù)”。地方人大在立法過(guò)程中對(duì)權(quán)責(zé)設(shè)置有所偏向，對(duì)行政管理部門(mén)的權(quán)力規(guī)定較多，對(duì)其法律責(zé)任規(guī)定較少，體現(xiàn)的仍然是“管理”思想，而非“服務(wù)”思想，甚至有的地方出現(xiàn)過(guò)利用地方立法權(quán)擴(kuò)張行政權(quán)的現(xiàn)象。四是重“模仿”輕“求實(shí)”。部分設(shè)區(qū)的市在立法上主張“向上級(jí)看齊，向發(fā)達(dá)地區(qū)看齊”，對(duì)照已有的上級(jí)法規(guī)來(lái)制定地方法規(guī)或參照發(fā)達(dá)地區(qū)立法模式行使立法權(quán)，由此出臺(tái)的地方法規(guī)難免有不符合地方實(shí)際的情況，也必定影響本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）立法人才配置不完備

首先，地方人大組成人員結(jié)構(gòu)不合理。一是就設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)組成人員來(lái)看，多地出現(xiàn)老齡化、平均年齡較大的現(xiàn)象。二是駐會(huì)人員較少，如某市人大常委會(huì)定編39人 〔8 〕，平均每個(gè)下設(shè)機(jī)構(gòu)大概4～5人，去除部分兼任行政職務(wù)的人大常委會(huì)委員，日常駐會(huì)人員大致為1～3人，使其有時(shí)不能很好地開(kāi)展日常工作。三是各地人大常委會(huì)組成人員多為黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)兼任或調(diào)任，往往缺乏法律理論背景和立法專業(yè)技術(shù)。其次，立法人才缺乏。各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)雖然配備了一些具有從事法律工作的人員，但是并不能完全滿足日常的立法工作需要。以新賦予立法權(quán)的9個(gè)設(shè)區(qū)的市為例，這9個(gè)城市中法制委員會(huì)人數(shù)共38人，其中，具有法律工作經(jīng)驗(yàn)的共27人，而法制工作委員會(huì)共52人，其中具有法律工作經(jīng)驗(yàn)的共45人 〔9 〕。實(shí)踐中，法制委員會(huì)和法制工作委員會(huì)工作人員出現(xiàn)重疊，因此，平均下來(lái)各市人大兩個(gè)委員會(huì)中具有法律工作經(jīng)驗(yàn)的不足8人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足各市的立法工作需要。再次，立法人才經(jīng)驗(yàn)不足。一是以新賦予立法權(quán)的9個(gè)設(shè)區(qū)的市為例，有些被賦予立法權(quán)的市人大工作人員自身缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致其立法水平不高。二是各設(shè)區(qū)的市立法專家?guī)斐蓡T大多為專家、學(xué)者，他們的立法建議往往側(cè)重于專業(yè)方面，側(cè)重于理論而不是實(shí)踐，宏觀調(diào)控較為乏力。三是一些設(shè)區(qū)的市與國(guó)內(nèi)一些該方面工作開(kāi)展得較好的?。ㄊ校┲g交流不夠，立法人員素質(zhì)有待提高。

（三）立法機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

首先，各設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量、名稱不統(tǒng)一。一方面與上級(jí)人大對(duì)口部門(mén)不一致，不利于上下級(jí)立法機(jī)構(gòu)工作交流;另一方面與《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限范圍不對(duì)應(yīng)，如有的市沒(méi)有設(shè)置歷史與文化法制委員會(huì)。其次，各設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)職能不清、內(nèi)部分工不明確。各設(shè)區(qū)的市均設(shè)置了法制委員會(huì)，承擔(dān)組織起草和統(tǒng)一審議地方性法規(guī)案、解釋地方性法規(guī)、編制地方立法規(guī)劃等職責(zé)，而專門(mén)委員會(huì)對(duì)接相關(guān)政府部門(mén)收集資料、進(jìn)行調(diào)研，輔助法制委員會(huì)工作，但兩者之間存在分工不明確的問(wèn)題，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)工作內(nèi)容重疊、交叉，從而導(dǎo)致兩部門(mén)工作對(duì)接缺乏效率，互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。再次，各設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)數(shù)量不足。如法制工作委員會(huì)內(nèi)設(shè)科室為1～2個(gè)，其余工作委員會(huì)、專門(mén)委員會(huì)內(nèi)設(shè)科室數(shù)量多數(shù)為1個(gè)，這樣設(shè)置不利于各工作委員會(huì)和專門(mén)委員會(huì)對(duì)內(nèi)進(jìn)行分工、對(duì)外承接工作。

（四）立法制度不健全

首先，立法項(xiàng)目來(lái)源多種多樣，缺乏嚴(yán)格的審查和把關(guān)。從實(shí)際來(lái)看，許多立法項(xiàng)目本質(zhì)上不是出于客觀的立法需求，是為了平衡各單位、各部門(mén)工作要求的產(chǎn)物，而且目前人大常委會(huì)對(duì)立法項(xiàng)目的審查仍側(cè)重于形式審查，對(duì)有的項(xiàng)目實(shí)質(zhì)要件審查不嚴(yán)格。其次，各設(shè)區(qū)的市法案起草的立法規(guī)定不統(tǒng)一，尤其是新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市在法案起草過(guò)程中沒(méi)有形成有效的制度安排，法案起草過(guò)程較為隨意。同時(shí)，不同法案的起草程序也各不一樣，缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)定。再次，社會(huì)公眾參與制度不夠完善。各設(shè)區(qū)的市雖然都規(guī)定了社會(huì)公眾參與制度，但是對(duì)于公眾參與的范圍、程度、效果、反饋等方面沒(méi)有作出詳細(xì)規(guī)定，由于缺乏與社會(huì)公眾參與制度相配套的立法制度，致使公眾參與流于表面。最后，立法評(píng)估和監(jiān)督制度缺乏。立法評(píng)估制度缺乏是指對(duì)立法項(xiàng)目的評(píng)估論證主體、組織方法、評(píng)估論證的范圍、程序等缺乏剛性規(guī)定。立法后實(shí)施效果的評(píng)估也較為隨意，缺乏專業(yè)性、周期性的評(píng)估報(bào)告。在立法監(jiān)督制度方面則存在備案審查細(xì)則、監(jiān)督程序、違法程序的懲戒措施規(guī)定等不明確的問(wèn)題。

三、設(shè)區(qū)的市地方立法能力提升路徑

（一）創(chuàng)新立法理念

首先，必須堅(jiān)持依法治國(guó)的法治理念?；诟髟O(shè)區(qū)的市的具體情況不同，要全面綜合考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域之間，以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)治理體系和治理能力法治化，把切實(shí)保障和維護(hù)人民群眾根本利益的政策和經(jīng)驗(yàn)以地方法規(guī)的形式確立下來(lái)。其次，要堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法的立法理念。由人大承擔(dān)主要的立法工作，尤其是立法起草工作，如增加牽頭起草法案的數(shù)量，逐漸減少由政府起草法案的數(shù)量。對(duì)于必須由政府起草的法案，人大的立法機(jī)構(gòu)要提前介入，把控草案的起草質(zhì)量。地方人大常委會(huì)還可以通過(guò)委托高水平第三方法律平臺(tái)的方式起草法案，增強(qiáng)法案的科學(xué)性和公正性。再次，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一。人大在立法過(guò)程中，要注重各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡，充分體現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義。既要賦予行政部門(mén)治理地方的行政權(quán)限，又要制約和監(jiān)督行政權(quán)力的行使，防止出現(xiàn)部門(mén)利益的“合法化”，杜絕公權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的不當(dāng)干預(yù)。最后，要突出地方特色。人大在立法的過(guò)程中，要專注于當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要，加大對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的調(diào)查研究，使法規(guī)的設(shè)計(jì)更“接地氣”，更符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要。只有這樣，才能使法規(guī)在具體的執(zhí)行過(guò)程中更具操作性和針對(duì)性，更好地解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。

（二）優(yōu)化立法人才配置

首先，要優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。一要通過(guò)新增編制或者內(nèi)部選聘的方式，吸納年輕的立法人才，以此優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員年齡結(jié)構(gòu)，同時(shí)可以根據(jù)新修改的《公務(wù)員法》建立彈性退休制度，促使人大常委會(huì)工作人員年輕化、專業(yè)化。二要完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，促使地方立法者職業(yè)化。要嚴(yán)把立法工作人員“入口關(guān)”，參考法律執(zhí)業(yè)能力，把通過(guò)法律職業(yè)資格考試作為他們進(jìn)入立法隊(duì)伍的重要考量。探索建立立法執(zhí)業(yè)資格制度，逐步減少?zèng)]有取得立法執(zhí)業(yè)資格者參與立法活動(dòng)的比例。三要增加專職委員比例，合理配備兼職委員。目前各設(shè)區(qū)的市人大專職委員較少，導(dǎo)致人大常委會(huì)日常駐會(huì)人員不足。因此，有必要增加專職委員比例，并選聘具有專業(yè)知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)的專家或行業(yè)代表作為兼職委員，以此來(lái)應(yīng)對(duì)各地繁重的立法工作需求。其次，要培養(yǎng)、引進(jìn)專業(yè)人才。一是設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)要開(kāi)啟人才引進(jìn)綠色通道，以聘任方式選擇高水平、高學(xué)歷法律人才進(jìn)入立法隊(duì)伍。另外還可以通過(guò)調(diào)任、選拔等方式從法官、檢察官及其他司法工作人員中選任經(jīng)驗(yàn)豐富的法律工作者，以充實(shí)立法工作隊(duì)伍。二要科學(xué)制定培訓(xùn)計(jì)劃，積極拓寬人才培養(yǎng)渠道，使立法人才數(shù)量較快增長(zhǎng)，質(zhì)量不斷提高。要組織立法人員參加法律專業(yè)知識(shí)講座，學(xué)習(xí)和討論立法事務(wù)，通過(guò)基層培訓(xùn)掛職、實(shí)地調(diào)研、出國(guó)進(jìn)修等方式，進(jìn)一步開(kāi)闊視野，深化對(duì)本市市情的認(rèn)識(shí)，提高立法人員把握全局、解決立法工作中復(fù)雜問(wèn)題的能力，督促其汲取先進(jìn)省市的立法經(jīng)驗(yàn)。完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)在職人員進(jìn)行深入的法學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)，對(duì)通過(guò)法律職業(yè)資格考試的在職人員給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。三是設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)應(yīng)充分利用其建立的立法咨詢專家?guī)?，在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)咨詢專家的意見(jiàn)，重視專家的建議，發(fā)揮專家的作用。

（三）合理設(shè)置立法機(jī)構(gòu)

首先，合理設(shè)置立法機(jī)構(gòu)名稱、數(shù)量。一是設(shè)區(qū)的市應(yīng)根據(jù)需要設(shè)置工作委員會(huì)和專門(mén)委員會(huì)，以便與上級(jí)人大相關(guān)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接。二是根據(jù)需要設(shè)置與立法權(quán)限相對(duì)應(yīng)的專門(mén)委員會(huì)，如城市建設(shè)和環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、歷史和文化委員會(huì)等。三是適當(dāng)設(shè)置專門(mén)的立法調(diào)研機(jī)構(gòu)和立法征求意見(jiàn)部門(mén)，實(shí)行立法秘書(shū)或者專職工作助手制度，為人大常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)組成人員更好地履行立法職能提供專業(yè)服務(wù)。其次，要制定人大常委會(huì)工作條例。設(shè)區(qū)的市應(yīng)盡快制定人大常委會(huì)工作條例，及時(shí)總結(jié)常委會(huì)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以地方性法規(guī)的形式加以固定，明確常委會(huì)的組織框架和職責(zé)劃分，使常委會(huì)具體工作流程簡(jiǎn)明清晰。針對(duì)常委會(huì)工作中存在的問(wèn)題，應(yīng)以制度供給方式提出解決路徑。再次，要增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。各設(shè)區(qū)的市人大立法機(jī)構(gòu)要在設(shè)置法制工作委員會(huì)和法制委員會(huì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)立法工作實(shí)際劃分下設(shè)機(jī)構(gòu)，必要時(shí)可以增設(shè)下設(shè)機(jī)構(gòu)，如承擔(dān)較重立法任務(wù)的法制工作委員會(huì)設(shè)置3～4個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)較為合適。同時(shí)，可以按照工作需要增設(shè)公眾參與辦公室或立法評(píng)估監(jiān)督辦公室等機(jī)構(gòu)。

（四）建立健全立法制度

首先，要建立立法項(xiàng)目審查制度，由各市人大常委會(huì)主任會(huì)議嚴(yán)格把關(guān)立法項(xiàng)目，根據(jù)本地實(shí)際情況結(jié)合立法資源把控立法項(xiàng)目的難易搭配，減少立法時(shí)機(jī)不合適或者可行性不強(qiáng)的項(xiàng)目設(shè)立。其次，要建立統(tǒng)一的立法起草程序，可以由省一級(jí)的人大常委會(huì)規(guī)定或批準(zhǔn)各市的立法起草程序。立法起草程序要綜合考慮起草主體的適格性和專業(yè)性、立法意圖的明確性、立法起草語(yǔ)言和技術(shù)的規(guī)范性、立法內(nèi)容的實(shí)用性和可行性等。再次，要健全社會(huì)公眾參與機(jī)制，通過(guò)多種方式、多種渠道鼓勵(lì)公眾參與立法，并建立公眾意見(jiàn)反饋制度，對(duì)公眾質(zhì)疑進(jìn)行解釋和說(shuō)明。最后，要建立立法監(jiān)督和立法評(píng)估制度，堅(jiān)持圍繞立法中的關(guān)鍵條款開(kāi)展“點(diǎn)穴式”執(zhí)法檢查;每年選定一定數(shù)量的地方性法規(guī)開(kāi)展立法后評(píng)估。通過(guò)檢查和評(píng)估，進(jìn)一步完善法規(guī)執(zhí)行中的制度設(shè)計(jì)、操作流程等，以此作為修改或者廢止該法規(guī)的依據(jù)。

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責(zé)任編輯 李 雯