《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》升版之我見

杜琳 王星月 劉國(guó)宇

國(guó)家檔案局于2018年4月8日發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》（DA/T28-2018）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）并于2018年10月1日起實(shí)施，同時(shí)替代《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T28-2002）（以下簡(jiǎn)稱《整理規(guī)范》）。目前，新的《規(guī)范》已經(jīng)實(shí)施了一年的時(shí)間，期間筆者通過對(duì)《規(guī)范》的不斷學(xué)習(xí)，與《整理規(guī)范》的對(duì)比分析并結(jié)合實(shí)際工作總結(jié)了一些個(gè)人看法。

一、《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》在行業(yè)中的地位

《規(guī)范》是國(guó)家行政管理部門鼓勵(lì)采用的行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)新建、改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造等建設(shè)項(xiàng)目的檔案管理工作，為項(xiàng)目文件和項(xiàng)目檔案管理提供了科學(xué)有效的管理思路和管理方法，是建設(shè)方做好建設(shè)項(xiàng)目檔案工作的依據(jù)，也是檔案行政管理部門和行業(yè)主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的依據(jù)，對(duì)提高建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范化管理，提升項(xiàng)目檔案工作的整體水平具有重要意義。《規(guī)范》的制定和升版是國(guó)家檔案局經(jīng)科司在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過成立標(biāo)準(zhǔn)起草工作組形成征求意見稿和修改稿，并多次召開座談會(huì)，在充分、廣泛的研討交流中形成的，最后經(jīng)全國(guó)檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)審查通過后正式發(fā)布，具有較高的權(quán)威性和適用性。

二、《規(guī)范》與《整理規(guī)范》的對(duì)比

《整理規(guī)范》自2002年發(fā)布實(shí)施到2018年廢止經(jīng)歷了十六年的時(shí)間，期間我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目管理水平不斷提高，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，《整理規(guī)范》已不能完全滿足當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的需求，升版工作勢(shì)在必行?！兑?guī)范》在此背景下制定實(shí)施，很大程度上彌補(bǔ)了《整理規(guī)范》在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的不足之處。

《規(guī)范》與《整理規(guī)范》對(duì)比主要變化體現(xiàn)在：主體要素由“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目檔案”調(diào)整為“建設(shè)項(xiàng)目檔案”;增加了項(xiàng)目檔案工作組織及職責(zé)、制度規(guī)范建設(shè)、項(xiàng)目文件管理、項(xiàng)目檔案管理、項(xiàng)目電子文件歸檔與電子檔案管理;增加調(diào)整了附錄的內(nèi)容。其他部分內(nèi)容也做了相關(guān)適用性調(diào)整，比如規(guī)范性引用文件中刪除了一個(gè)新增了八個(gè);術(shù)語和定義中刪除兩個(gè)新增了六個(gè)等。

三、《規(guī)范》對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)意義

1.為更多的建設(shè)項(xiàng)目檔案提供了收集整理和監(jiān)督審查的依據(jù)

《整理規(guī)范》中未對(duì)“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目”做出明確的界定導(dǎo)致實(shí)際工作中對(duì)“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目”的界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，建設(shè)項(xiàng)目檔案的管理工作中經(jīng)常出現(xiàn)收集整理方和監(jiān)督審查方意見不一致的情況，在利己原則下，收集整理方為方便自己的工作更傾向于不是國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的界定，而監(jiān)督檢查方則更傾向于按照國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范管理，主體要素不能明確界定是工作中雙方扯皮的一個(gè)重要原因。未被界定為“國(guó)家重大”的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)的參照力度往往比較低，建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的規(guī)范性欠缺，而《規(guī)范》中將“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目檔案”調(diào)整為“建設(shè)項(xiàng)目檔案”，擴(kuò)大了標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，填補(bǔ)了非國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目檔案執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的空白，為更多的建設(shè)項(xiàng)目提供了收集整理和監(jiān)督審查的依據(jù)。

2.為加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目檔案的全過程管理提供了制度依據(jù)

工程管理相關(guān)部門在建設(shè)項(xiàng)目管理過程中往往重項(xiàng)目管理輕檔案管理，建設(shè)項(xiàng)目管理過程中建設(shè)單位檔案管理人員參與度較低，一般都是在建設(shè)項(xiàng)目結(jié)束甲方將做竣工驗(yàn)收的時(shí)候被要求進(jìn)行資料審查，過程控制不善導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目檔案整體質(zhì)量不佳，后期發(fā)現(xiàn)的問題難以追溯和整改?！兑?guī)范》中多處提出對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案進(jìn)行過程管理或全過程控制的要求，術(shù)語和定義中新增了“項(xiàng)目檔案管理卷”，要求檔案管理機(jī)構(gòu)在管理某一項(xiàng)目過程中將形成的有關(guān)材料組成專門的案卷;總則中提出“應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目文件過程管理，通過節(jié)點(diǎn)控制強(qiáng)化項(xiàng)目文件管理，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目文件形成、流轉(zhuǎn)到歸檔管理的全過程控制”;項(xiàng)目檔案工作的組織中提出建設(shè)單位應(yīng)建立以檔案管理機(jī)構(gòu)為核心的項(xiàng)目檔案管理工作網(wǎng)絡(luò)和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，突出了檔案管理機(jī)構(gòu)在過程管理中的作用;項(xiàng)目檔案工作的職責(zé)任務(wù)中指出建設(shè)單位檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)“參加項(xiàng)目建設(shè)的重要會(huì)議、重大活動(dòng)”;電子文件的管理及歸檔強(qiáng)調(diào)對(duì)電子文件形成與流轉(zhuǎn)的跟蹤、檢查和補(bǔ)充;《規(guī)范》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目文件更是從形成到歸檔提出了全過程管理的要求。

3.對(duì)建設(shè)項(xiàng)目文件的審查、審核工作提出了更高的要求

審查、審核的過程是查漏補(bǔ)缺的過程，做好建設(shè)項(xiàng)目檔案的審查、審核工作是保障建設(shè)項(xiàng)目檔案完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、有效的必要手段，《規(guī)范》中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目文件的審查、審核工作提出了更高的要求，也是對(duì)各方在項(xiàng)目建設(shè)過程中保證建設(shè)項(xiàng)目檔案質(zhì)量的責(zé)任提出了更高的要求。《規(guī)范》從正文到附錄“審查”一詞出現(xiàn)了19次，“審核”一詞出現(xiàn)了16次，而《整理規(guī)范》中“審查”、“審核”都只出現(xiàn)了8次。《規(guī)范》對(duì)建設(shè)單位、建設(shè)單位檔案管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位工程管理相關(guān)部門、參建單位、監(jiān)理單位從文件質(zhì)量、歸檔制度、審查流程、審查記錄等各個(gè)方面提出了審查、審核的要求，明確了建設(shè)項(xiàng)目中審查、審核的內(nèi)容和責(zé)任?？⒐D章上更是出現(xiàn)了“審核日期”的字樣，且增加了竣工圖審核章。

4.對(duì)建設(shè)項(xiàng)目電子文件和電子檔案的規(guī)范管理提出了新要求

隨著信息技術(shù)在各個(gè)領(lǐng)域的普及，建設(shè)項(xiàng)目中形成的電子文件也越來越多，如何管好用好這些電子文件成為建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作中不可忽視的一部分。《規(guī)范》中新增了電子文件歸檔與電子檔案管理的相關(guān)內(nèi)容，填補(bǔ)了《整理規(guī)范》中關(guān)于電子文件和電子檔案管理的空白。電子文件的形成和管理對(duì)電子檔案管理系統(tǒng)在有無和功能上提出了相應(yīng)的要求，同時(shí)又反作用于建設(shè)項(xiàng)目檔案的信息化?！兑?guī)范》提出電子文件依然遵循“誰形成誰歸檔”的原則，電子文件及電子檔案要滿足長(zhǎng)期保存和安全、保密等要求，同時(shí)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案數(shù)字化在內(nèi)容、安全、保密等方面提出了相應(yīng)的要求，使建設(shè)項(xiàng)目中的電子文件管理有章可循。

5.在建設(shè)項(xiàng)目檔案歸檔范圍上做了更規(guī)范更全面的調(diào)整

《規(guī)范》在建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔范圍上新增了信息系統(tǒng)開發(fā)、設(shè)備監(jiān)造等類別，為信息系統(tǒng)開發(fā)和設(shè)備監(jiān)造活動(dòng)形成的文件提出了明確的歸檔范圍;將征地、拆遷、移民類文件和招投標(biāo)、合同協(xié)議類文件單獨(dú)列出細(xì)化;重新形成立項(xiàng)文件、勘察設(shè)計(jì)文件等12個(gè)類別，《整理規(guī)范》中的項(xiàng)目管理文件和涉外文件類中同時(shí)存在招投標(biāo)、合同相關(guān)資料，工藝設(shè)備文件和涉外文件類中又都涉及設(shè)備相關(guān)資料，《規(guī)范》糾正了重復(fù)歸類等不合理的設(shè)置;《規(guī)范》將“設(shè)計(jì)基礎(chǔ)文件”劃入“勘察、設(shè)計(jì)文件”，將“財(cái)務(wù)、器材管理文件”劃入“項(xiàng)目管理文件”， 使類別更加科學(xué)、兼容和優(yōu)化。

6.為建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作提出了更全面更具體的要求

許多建設(shè)項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，經(jīng)常出現(xiàn)更換項(xiàng)目管理人員和檔案管理人員的情況，影響了建設(shè)項(xiàng)目檔案的收集質(zhì)量，《規(guī)范》對(duì)人員的穩(wěn)定性提出了要求，要求建設(shè)期間不得隨意更換管理人員，“機(jī)構(gòu)和人員變動(dòng)時(shí)，應(yīng)及時(shí)清點(diǎn)交接項(xiàng)目文件，辦理交接手續(xù)”。《規(guī)范》強(qiáng)調(diào)人員對(duì)項(xiàng)目檔案管理知識(shí)的掌握和培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范建設(shè)，使管理活動(dòng)更加科學(xué)規(guī)范有章可循;竣工圖的編制要求和審核簽署上也做出了更具體的要求，比如竣工圖編制說明的內(nèi)容和需要重新繪制竣工圖的情況等。在檔案的安全保管上強(qiáng)調(diào)配備必要的設(shè)施設(shè)備，檔案的利用上要反饋利用效果，更符合安全和質(zhì)量的要求。合同、協(xié)議的簽訂要設(shè)立專門針對(duì)文件資料的章節(jié)和條款，避免了以往使用固定模板或者對(duì)文件資料要求不具體的情況等。

四、《規(guī)范》執(zhí)行中應(yīng)注意的問題

1.加強(qiáng)新標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹執(zhí)行

雖然新版《規(guī)范》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施了將近一年的時(shí)間，但是在與建設(shè)各方參與人員的溝通中發(fā)現(xiàn)仍有很多人未關(guān)注到新版標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，真正在實(shí)際工作中貫徹執(zhí)行好的更是少之有少?！兑?guī)范》本身提到“項(xiàng)目檔案人員應(yīng)具備檔案專業(yè)知識(shí)和技能，經(jīng)過項(xiàng)目檔案管理培訓(xùn)”，建設(shè)單位檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)“組織項(xiàng)目管理相關(guān)人員和檔案人員檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)”，因此，應(yīng)將《規(guī)范》中提到的新要求新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)的培訓(xùn)和宣貫，加大執(zhí)行力度。

2.做好新舊兩版標(biāo)準(zhǔn)使用的過渡

許多建設(shè)周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目處在新舊兩版標(biāo)準(zhǔn)的更替時(shí)期，同一項(xiàng)目到底執(zhí)行新版標(biāo)準(zhǔn)還是老版標(biāo)準(zhǔn)需要項(xiàng)目主管部門或建設(shè)單位做出統(tǒng)一規(guī)定。由于《規(guī)范》有明確的發(fā)布實(shí)施日期，一般傾向于發(fā)布之前形成的文件按老版標(biāo)準(zhǔn)收集整理，之后形成的文件按新版標(biāo)準(zhǔn)收集整理，這就要求建設(shè)單位聯(lián)合監(jiān)理做好相關(guān)資料的分期劃分和《規(guī)范》的宣傳貫徹執(zhí)行。

3.加強(qiáng)相關(guān)制度的綜合學(xué)習(xí)

《規(guī)范》有9個(gè)規(guī)范性引用文件和2個(gè)參考文獻(xiàn)，不管是引用文件還是參考文獻(xiàn)在《規(guī)范》中的應(yīng)用都是必不可少的?！兑?guī)范》的編制中刪除了檔案管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范文件中已有的內(nèi)容，比如《照片檔案管理規(guī)范》《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》《電子文件歸檔光盤技術(shù)要求和應(yīng)用規(guī)范》等，而是采用參照某規(guī)定、應(yīng)符合某規(guī)定的方式做規(guī)范性要求。這就要求我們?cè)趯?shí)際工作中不僅要學(xué)習(xí)應(yīng)用本標(biāo)準(zhǔn)還要及時(shí)關(guān)注并學(xué)習(xí)新出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的修訂情況，全面掌握相關(guān)知識(shí)。

4.注意新舊兩版標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合使用

《規(guī)范》相比于《整理規(guī)范》在很多方面都體現(xiàn)出了更強(qiáng)的規(guī)范性和適用性，但是《整理規(guī)范》在某些《規(guī)范》未提及的問題上仍具有參考價(jià)值。比如，《整理規(guī)范》對(duì)“單項(xiàng)工程”“項(xiàng)目竣工文件”兩個(gè)術(shù)語的定義;《整理規(guī)范》中提到竣工圖的更變依據(jù)可與竣工圖編在一起，也可以單獨(dú)組卷;《整理規(guī)范》竣工文件編制要求中提出“凡為易褪色材料形成的并需要永久和長(zhǎng)期保存的文件，應(yīng)附一份復(fù)印件”;項(xiàng)目文件的歸檔中提出“外文資料應(yīng)將題名、卷內(nèi)章節(jié)目錄譯成中文;經(jīng)翻譯人、審校人簽署的譯文稿與原文一起歸檔”;案卷封面和脊背的編制、卷內(nèi)備考表的填寫等這些《規(guī)范》上未體現(xiàn)的內(nèi)容對(duì)實(shí)際工作依然具有指導(dǎo)作用。

5.長(zhǎng)期堅(jiān)持并逐步完善建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作

《規(guī)范》是在對(duì)以往建設(shè)項(xiàng)目檔案管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升中產(chǎn)生的，是一個(gè)行業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)實(shí)際工作的較高規(guī)范性要求，但是由于各單位人、財(cái)、物或其他因素的限制，很難從各個(gè)方面完全滿足《規(guī)范》的要求。比如對(duì)竣工圖變更比例的精確判定、電子檔案的異地異質(zhì)備份、每個(gè)項(xiàng)目檔案工作方案和考核機(jī)制的建立、電子文件的長(zhǎng)期保存問題、及時(shí)有效的檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)、對(duì)檔案人員的要求上不僅要具備檔案專業(yè)知識(shí)和技能還要掌握項(xiàng)目管理和相關(guān)工程技術(shù)專業(yè)知識(shí)、實(shí)物檔案的收集與保管等。目前這些問題對(duì)很多單位來說都不是一蹴而就的，都是需要長(zhǎng)期努力和逐步完善的。

五、結(jié)束語

新版《規(guī)范》是在對(duì)過去十幾年的工作總結(jié)中編制完成的，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的升版促進(jìn)了建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作水平的提升，同時(shí)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理水平的提升又能促進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的升版，實(shí)際工作中我們要積極促進(jìn)兩者之間的作用關(guān)系，在貫徹執(zhí)行《規(guī)范》的同時(shí)注意對(duì)工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，將更多能促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作的做法和想法用于《規(guī)范》的完善上。