設(shè)區(qū)的市的地方立法問題研究

摘要：2015年《立法法》修改的一個(gè)亮點(diǎn)就是賦予了我國設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。但在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，如地方立法出現(xiàn)了因立法者觀念偏差導(dǎo)致“部門化”的傾向、法律條款過于書面化而變成“死法”、“后法抄前法，小法抄大法”的立法趨同現(xiàn)象嚴(yán)重、公眾參與度不足等。應(yīng)對(duì)之策：提高更新立法者的立法觀念，摒棄部門利益化和本土利益化的思想;引進(jìn)高素質(zhì)專業(yè)化法學(xué)人才;民主立法，擴(kuò)大公眾參與度。使設(shè)區(qū)的市的地方立法問題逐漸納入法治化的道路，進(jìn)而保障地方立法問題得以合法、科學(xué)、高效的解決。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;立法權(quán);地方立法;問題

中圖分類號(hào)：D927 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）02-0123-03

一、問題的提出

我國在2011年宣布已經(jīng)形成了中國特色社會(huì)主義法律體系。但在實(shí)踐中，我國的法治化道路依然艱難。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)就是一個(gè)值得關(guān)注的重要問題。在新修后的《立法法》中，“較大的市”已經(jīng)被“設(shè)區(qū)的市”所取代。所以除了省、自治區(qū)和直轄市，我國以前較大的市才享有的地方立法的權(quán)限已經(jīng)被新的法律法規(guī)所設(shè)定的權(quán)力所取代。目前，我國能夠制定地方性法規(guī)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)迅速擴(kuò)大至284個(gè)設(shè)區(qū)的市、4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。隨著我國撤地建市進(jìn)程的不斷加快，獲得地方立法權(quán)的市一級(jí)主體可能還會(huì)不斷增加。隨著我國省、自治區(qū)人大常委會(huì)立法部署工作的全面開展，在實(shí)踐中，我國越來越多的設(shè)區(qū)的市開始擁有立法權(quán)。

在我國改革不斷深化的進(jìn)程中，地方立法的重要性正在逐步發(fā)揮出它的作用，雖然《立法法》規(guī)定了設(shè)區(qū)的市擁有地方性立法權(quán)，并且將其主要限定在了特別的領(lǐng)域內(nèi)，然而這卻有地方先行試法的作用，對(duì)于推動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)立法的引領(lǐng)作用有著積極的影響。然而在具體的實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市的地方性立法存在著許多現(xiàn)實(shí)性的問題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，因而對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方立法問題的研究顯得極為重要。在此背景下，我們可以在進(jìn)行地方性立法時(shí)注重發(fā)揮立法的主導(dǎo)作用，貫徹好科學(xué)立法、民主立法、依法立法，要注重提高立法的質(zhì)量，控制立法的數(shù)量，使立法數(shù)量與立法質(zhì)量能成正比。

二、設(shè)區(qū)的市的地方立法的理論分析

設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)是從行政的視角來進(jìn)行厘清這一概念的，是地方立法權(quán)中一個(gè)重要的組成部分，是有立法權(quán)的地方的國家機(jī)關(guān)，根據(jù)本地區(qū)的具體實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需要，在不違背上位法的前提下，進(jìn)行的制定、修改、廢止地方性法規(guī)或者地方規(guī)章的活動(dòng)。

在我國統(tǒng)一而分層次的立法體制下，地方立法發(fā)揮著重要作用。1979年的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》，把立法權(quán)下放到省級(jí)人大;1982年通過的《中華人民共和國憲法》對(duì)國家的正式立法結(jié)構(gòu)做了徹底地改動(dòng);1986年，全國人大對(duì)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》進(jìn)行修改，立法權(quán)限延伸到省級(jí)人民政府及其特定的地方人民代表大會(huì)和地方政府。在本次《立法法》修改之前，地方立法主體包括省級(jí)行政區(qū)的人大及其常委會(huì)、經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)、民族自治地方人大、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)。這次新的《立法法》修改，將立法權(quán)向設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容，將較大的市改為設(shè)區(qū)的市。

三、我國設(shè)區(qū)的市的地方立法的阻礙

我國設(shè)區(qū)的市的地方立法在具體的實(shí)踐操作中很大程度上促進(jìn)了中國的法治化的進(jìn)程，但不可否認(rèn)的是在此期間也產(chǎn)生了許多現(xiàn)實(shí)性的問題。有些設(shè)區(qū)的市的地方立法過于追求形式，為避免與上位法的法律規(guī)范相沖突，在立法時(shí)生搬硬套上位法規(guī)定，缺乏自主性，會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一個(gè)問題進(jìn)行重復(fù)立法的現(xiàn)象。如此設(shè)置設(shè)區(qū)的市的地方立法的目的不易實(shí)現(xiàn)，也不利于有效地處理地方事務(wù)，同時(shí)耗費(fèi)大量的立法資源與成本。上述情形只是我國設(shè)區(qū)的市的地方立法的阻礙之一，當(dāng)前我國設(shè)區(qū)的市的地方立法出現(xiàn)問題的原因主要是（1）有些設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法觀念依舊比較傳統(tǒng)，與時(shí)代出現(xiàn)脫節(jié)，無法把握最新的立法動(dòng)向;（2）由于設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法者的能力的問題，導(dǎo)致立法的質(zhì)量比較低，無法應(yīng)對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題;（3）對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)運(yùn)行的保障不夠完善。我國設(shè)區(qū)的市的地方立法主要的障礙具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）立法者的立法觀念出現(xiàn)偏差

目前我國大多數(shù)的設(shè)區(qū)的市的地方立法是第一次被《立法法》賦予了立法權(quán)限，但設(shè)區(qū)的市的立法者的立法觀念較為傳統(tǒng)，立法方式受傳統(tǒng)立法觀念的影響，使其制定的法律具有滯后性，脫離實(shí)際情況。這樣就會(huì)導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市的立法會(huì)不切實(shí)際，成為一紙空文。立法者立法觀念出現(xiàn)偏差主要是為了保護(hù)部門利益和地方本土利益。

設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)之后，設(shè)區(qū)的市的立法很大程度上是某些部門利益不斷驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。在立法實(shí)踐中，行政部門常常牽頭進(jìn)行一些立法工作，在立法工程中，對(duì)于其立法的程序，立項(xiàng)、起草、審議通過等都會(huì)在無形之中將部門利益滲入其中。這無疑使設(shè)區(qū)的市的地方立法帶有了部門化的傾向，嚴(yán)重違背了立法權(quán)下放的初衷。在此意義上，我們不排除有這樣的可能性：這些行政機(jī)關(guān)盤算著將本部門利益利用地方性法規(guī)之形式長期固化下來，以地方性法規(guī)之渠道來充分認(rèn)可和保證它們的部門利益。[1]上述做法常常只為增加本部門的利益，與此同時(shí)會(huì)不顧或者損害其他部門的合法利益。然而在實(shí)踐中，當(dāng)兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政部門都享受權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任時(shí)，他們之間常常會(huì)出現(xiàn)互相爭搶權(quán)利但卻推卸責(zé)任的情況，這樣的做法無疑會(huì)導(dǎo)致地方立法資源出現(xiàn)大量浪費(fèi)，地方財(cái)政入不敷出，影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)立法質(zhì)量也因此降低，使立法的實(shí)施效果不盡其然。在設(shè)區(qū)的市的地方立法中大量充斥著部門利益化，將滋生一系列的亂象，不利于社會(huì)的可持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，也不利于本地區(qū)的廣大公民的合法權(quán)益。

（二）立法者的立法能力較為有限

設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法者的立法能力比較有限，在立法時(shí)有可能采取粗放式立法。同時(shí)，設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法者大多是聘請(qǐng)來的法學(xué)專家，如大學(xué)教授，相關(guān)立法工作者等，他們常常只會(huì)根據(jù)理論知識(shí)來制定相關(guān)條款，卻脫離地方現(xiàn)實(shí)，實(shí)施性不強(qiáng)。除《立法法》修改前的49個(gè)較大的市具有立法經(jīng)驗(yàn)外，其余都是第一次獲得立法權(quán)，由于缺乏地方立法的經(jīng)驗(yàn)，會(huì)出現(xiàn)大量法律條款過于書面化，無法施行，變成“死法”。根據(jù)秦前紅教授的介紹，“在我國具有地方立法權(quán)的地方人大常委會(huì)委員中，具有法律知識(shí)背景和法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不超過10%。在專門從事立法工作的法制委員會(huì)以及為立法服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)中，這個(gè)比例也罕有超過25%的”[2];對(duì)于我國立法工作的相關(guān)立法者，我們現(xiàn)行的體制機(jī)制對(duì)立法者的專業(yè)素質(zhì)及教育背景等沒有特別高的要求，只要求其工作與相關(guān)領(lǐng)域，即對(duì)立法者的法律素養(yǎng)沒有要求。進(jìn)一步地講，設(shè)區(qū)的市的立法者隊(duì)伍中缺乏法學(xué)背景的人才，有些人對(duì)于法律知識(shí)的技能掌握更是一知半解，不能滿足對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方立法的現(xiàn)實(shí)需要。除此之外，設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法者在立法前并沒有經(jīng)過專業(yè)化的精準(zhǔn)的相關(guān)立法的培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)于本地區(qū)的立法的實(shí)踐中的出現(xiàn)的問題拿不出應(yīng)對(duì)之策，更無法制定出行之有效的法律條文。由此，立法者更注重立法的形式的合法性，立法的內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)性，可行性，立法技術(shù)的科學(xué)性，以及立法的民主性等問題。否則，立法的能力無法提升，所立法律法規(guī)在實(shí)施中的效果也不會(huì)盡如人意。

（三）立法趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，大量重復(fù)性立法

我們國家賦予設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的主要目的就是為了使其發(fā)揮主觀能動(dòng)性，充分地應(yīng)用當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，促進(jìn)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而帶動(dòng)整個(gè)國家的快速發(fā)展。然而實(shí)踐中，我們的做法卻與之大相徑庭。很多設(shè)區(qū)的市的地方立法中并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡胤教厣贫ㄟm合本區(qū)域的地方立法，更多地是照搬照抄上位法的規(guī)定或者是借鑒與之相關(guān)的同位法的規(guī)定，出現(xiàn)了大量的“后法抄前法，小法抄大法”的現(xiàn)象。立法趨同現(xiàn)象嚴(yán)重浪費(fèi)立法資源，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威性。當(dāng)前我國的立法現(xiàn)狀是當(dāng)國家層面新立一部新法，國務(wù)院通常會(huì)制定實(shí)施細(xì)則，除此之外，地方各級(jí)人大會(huì)制定更為詳盡的，明確的地方性法規(guī)，這在我國是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。因而我國在各地區(qū)頒布的地方性法規(guī)由于相互抄襲，出現(xiàn)了大量的立法趨同現(xiàn)象，并不符合其所在區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況，最終導(dǎo)致所立之法不能有效實(shí)施的局面。

四、我國設(shè)區(qū)的市的地方立法的應(yīng)對(duì)之策

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化?！盵3]從這個(gè)角度來講，只有提出能夠?qū)嵭械木唧w的解決上述問題的辦法，才能進(jìn)一步有效地解決各種問題。筆者認(rèn)為具體的應(yīng)對(duì)之策有以下幾點(diǎn)：

（一）提高更新立法者的立法觀念

立法者要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，同時(shí)還必須堅(jiān)持依法立法，更重要的是依照憲法立法，我國強(qiáng)調(diào)依法治國，更重要的是依憲治國。因而必須轉(zhuǎn)變立法者的立法觀念，立法者必須摒棄部門利益化和本土利益化的思想，強(qiáng)化以民為本的立法理念，廣泛吸納民意。同時(shí)，立法者應(yīng)該將立法重點(diǎn)放在立法的質(zhì)量上，而不是過分追求立法的數(shù)量。在立法工作的各個(gè)階段，如立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審議等方面，做到有法可依，將不必要的因素排除在外。

（二）培養(yǎng)和引進(jìn)立法人才

十九大報(bào)告指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治”。新的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，因而對(duì)立法的人才產(chǎn)生了巨大的需求。為此，要補(bǔ)足地方立法者的短缺，設(shè)區(qū)的市進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)立法人才進(jìn)行專項(xiàng)培養(yǎng)。具體可以通過建立人才交流機(jī)制，充分的加強(qiáng)與法律服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的交流，比如邀請(qǐng)律師事務(wù)所的律師進(jìn)行實(shí)務(wù)的訓(xùn)練，或者邀請(qǐng)大學(xué)法學(xué)教授進(jìn)行專家講座來進(jìn)行普法宣傳，進(jìn)行法律專業(yè)技能教育。讓設(shè)區(qū)的市的立法者主動(dòng)了解立法的最前沿動(dòng)態(tài)，并且逐漸提高他們的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能，同時(shí)要培養(yǎng)其法律思維。另外立法者需要加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方立法范圍的學(xué)習(xí)，即需要從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三個(gè)方面重點(diǎn)進(jìn)行學(xué)習(xí)，通過對(duì)這三個(gè)方面的專業(yè)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)專業(yè)性的立法人才，對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方的發(fā)展具有非常重要的作用。另一方面，設(shè)區(qū)的市的要引進(jìn)高素質(zhì)的專業(yè)化的法學(xué)人才，為設(shè)區(qū)的市的立法工作的建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。

（三）民主立法，擴(kuò)大公眾參與

在立法的過程中，公眾參與立法是一項(xiàng)重要的制度，公眾參與立法對(duì)我國法治道路的建設(shè)有著極為重要的意義，代表著我們立法為民，實(shí)行民主立法。對(duì)于我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建具有重要的意義。地方立法不能僅靠起草部門和各級(jí)人大要閉門造法，更重要的是在充分了解民意的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)地方立法的相關(guān)部門的積極性，讓廣大民眾參與到本地區(qū)的立法工作中，是立法具體體現(xiàn)為具有服務(wù)意識(shí)，為此，設(shè)區(qū)的市的地方立法就需要建立一整套的立法機(jī)制來進(jìn)行地方性立法。首先要確保公民對(duì)立法工作的知情權(quán)，要讓公眾充分了解立法的各種信息，同時(shí)也可以建立一個(gè)網(wǎng)上的信息平臺(tái)交流。二是各級(jí)地方政府要將公眾的立法意見進(jìn)行梳理，將有效的意見在立法時(shí)進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)要對(duì)公民參與立法的情況進(jìn)行反饋，是公民了解到自己在立法過程中的充當(dāng)著重要的作用，加強(qiáng)公眾參與立法的積極性。三是要積極有效的擴(kuò)大公眾參與地方立法的方式，對(duì)于公眾提供的相關(guān)信息，可以通過及時(shí)交流的方式盡快的實(shí)現(xiàn)其功能，以最有效的、最簡單直接的方式獲取到公眾的信息，為立法者進(jìn)行立法時(shí)提供可靠的資料。最后是建立一個(gè)立法的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)一般分為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，在具體情況中具體選擇。

結(jié)語

2015年新的《立法法》的出臺(tái)將我國的法治化進(jìn)程向前推進(jìn)了一大步，它主要進(jìn)行地方立法權(quán)擴(kuò)容，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，進(jìn)一步明確了我國的地方立法權(quán)限和范圍，使我國的地方立法出現(xiàn)一個(gè)嶄新的局面。但是，在賦權(quán)的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列的問題。其主要集中在立法趨同現(xiàn)象嚴(yán)重、立法者的立法觀念出現(xiàn)偏差、公眾參與度不足、立法能力和立法質(zhì)量又往往不能很好地滿足實(shí)際的立法需求等。為此，我們可以通過采取一些措施來解決設(shè)區(qū)的市出現(xiàn)的問題，比如轉(zhuǎn)變立法者的觀念，加強(qiáng)公眾參與，通過結(jié)合地方特色減少重復(fù)性立法，避免立法趨同，提高立法的質(zhì)量。

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作者簡介：郭玉潔（1994—），女，漢族，山西省臨汾市人，單位為山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向?yàn)榉▽W(xué)基礎(chǔ)理論。

（責(zé)任編輯：董惠安）