臺州：搭建基層立法民意“直通車”

如何讓立法更接“地氣”，更全面地吸收民意？臺州市人大常委會積極探索建立地方立法市民庫，使基層的立法民意搭上了“直通車”。實(shí)施兩年多來，市民庫成員積極參與臺州6部地方性法規(guī)的制定和實(shí)施工作，累計(jì)提出各類意見、建議1600余條，使制定出臺的法規(guī)更聚民智、匯民意。

立法過程中，臺州市人大常委會通過書面、網(wǎng)絡(luò)、座談等形式聽取市民庫成員的意見建議。

民主立法之“問”

當(dāng)前，公眾參與立法的機(jī)制不夠完善，參與方式和渠道沒有較好兼顧到不同類型的公眾需求、習(xí)慣和能力，公眾并不能及時、全面地獲取相關(guān)的立法信息，公眾參與的深度、廣度和熱度都不盡如人意，導(dǎo)致公眾參與立法的總體效果并不明顯。

如何解決這些問題？這是一個長期困擾立法者的難題，也是臺州市人大常委會一直在探索的課題。必須使地方立法能夠更直接、更有效、更便捷地吸納基層民意、呼應(yīng)群眾心聲。

獲得地方立法權(quán)之初，為了能給立法工作提供專業(yè)支撐和智力支持，臺州市人大常委會建立了地方立法專家?guī)?。幾年來，這些來自語言文字、歷史文化保護(hù)、法律等行業(yè)的專家，為臺州市地方立法工作提出了許多有建設(shè)性的意見建議，成為名副其實(shí)的地方立法“智庫”。

地方立法要求切實(shí)、管用、可操作，除了聽取專家?guī)斐蓡T的專業(yè)意見，基層群眾、行業(yè)一線群眾的意見也至關(guān)重要，這也引起了臺州市人大常委會副主任李志堅(jiān)的思考——為何不建立一個類似于專家?guī)欤瑢Ｓ谥苯邮占?、反映民意，為地方立法決策提供參考的“民間智囊團(tuán)”呢？循著這個思路，市人大常委會法工委開始內(nèi)部醞釀、多方求證，地方立法市民庫建設(shè)的構(gòu)想也逐漸清晰，并正式列入市人大常委會的工作日程。

搭建基層民意“直通車”

如何建立并用好地方立法市民庫？“我們重點(diǎn)考慮的是兩個問題：職責(zé)如何定位、組成人員從何而來。”臺州市人大常委會法工委主任於艷華介紹，在謀劃階段，圍繞這些問題，法工委內(nèi)部進(jìn)行了認(rèn)真思考。

首先就是“市民庫的職責(zé)定位問題”，這也直接關(guān)系到市民庫成員的履職問題。在參考其他類似組織職責(zé)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地工作實(shí)際，經(jīng)反復(fù)討論后，最終大家一致認(rèn)為，建立市民庫就是要精準(zhǔn)、快速、有效地收集社情民意，幫助立法機(jī)關(guān)找準(zhǔn)法規(guī)需要解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，平衡好社會各方利益，防止地方立法成為脫離社會實(shí)際的“紙上法”。

另一個關(guān)鍵問題是，市民庫的成員應(yīng)該從何而來呢？

“針對公眾參與立法有效性低的情況，我們認(rèn)為市民庫成員需要具有較好的組織協(xié)調(diào)、溝通能力和分析研究問題的能力，能夠?qū)⒄鎸?shí)的群眾意見較好地收集、整理并反映。”於艷華解釋道，“同時，地方立法具有一定的專業(yè)性，不同立法項(xiàng)目有不同的目的和特點(diǎn)，需要側(cè)重了解的內(nèi)容也各有差異，確定人員時需要考慮多元化的年齡結(jié)構(gòu)、差異化的行業(yè)分布。”

同時，基于市民庫的民意傳導(dǎo)作用，市民庫成員必須能直接深入到最基層，在考慮人員組成時，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于基層和行業(yè)一線人員。為此，最終確定了從有關(guān)全市性社會團(tuán)體、組織和基層社會工作者中推薦、選聘人員。

2017年8月25日，《臺州市人大常委會地方立法市民庫工作規(guī)則（草案）》提請臺州市人大常委會主任會議討論通過。該規(guī)則明確了人員組成、入選條件及工作職責(zé)，規(guī)定了選聘程序、服務(wù)保障和管理機(jī)制等，為市民庫的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度保障。

此外，為了解決當(dāng)前公眾參與立法普遍熱情不高的情況，市人大常委會決定以聘任的方式確定立法市民庫成員以增加他們的榮譽(yù)感和使命感。

2017年11月27日，經(jīng)主任會議同意，臺州市人大常委會地方立法市民庫正式建立。2018年3月14日，55名市民從臺州市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)手中接過了紅色的聘書，正式成為臺州市人大常委會地方立法市民庫成員。

這55名成員，包含青中老三個年齡結(jié)構(gòu)，分布于31個不同行業(yè)，充分兼顧了工、青、婦、殘等不同群體，山區(qū)、漁區(qū)等不同地域和本地特色重點(diǎn)行業(yè)，既有來自基層村居的社會工作者，又有奮斗在產(chǎn)業(yè)一線的技術(shù)骨干。

根據(jù)立法市民庫工作規(guī)則，這些成員應(yīng)當(dāng)履行收集、整理各團(tuán)體、組織和基層群眾對市人大常委會的立法調(diào)研項(xiàng)目庫和立法計(jì)劃的意見；對臺州市出臺的地方性法規(guī)實(shí)施情況的意見；參加立法座談會、論證會、聽證會，反映各團(tuán)體、組織和基層群眾對法規(guī)草案的起草、修改意見；義務(wù)宣傳本市制定的地方性法規(guī)等職責(zé)，積極參與法規(guī)的制定和實(shí)施全過程。

“我們建立地方立法市民庫，就是要體現(xiàn)以人民為中心的立法宗旨，通過直接收集、反映民意，將民意體現(xiàn)在立法決策之中，形成既符合地方實(shí)際而又公正合理的制度體系和權(quán)利義務(wù)機(jī)制，提高立法內(nèi)容的科學(xué)性和可操作性。”臺州市人大常委會主任元茂榮對于市民庫寄予厚望，他指出，在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的背景下，立法工作必須主動適應(yīng)社會主要矛盾變化，堅(jiān)持以人民為中心，充分尊重和維護(hù)社會公序良俗。

地方立法更接地氣聚民意

2020年3月26日，《臺州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》經(jīng)浙江省十三屆人大常委會第十九次會議批準(zhǔn)，將于2020年7月1日起施行。

看到這條消息，臺州市企業(yè)聯(lián)合會秘書長王善金十分激動。作為臺州地方立法市民庫的成員，王善金對臺州民營企業(yè)的相關(guān)問題十分關(guān)注。

2018年3月14日，55位市民被臺州市人大常委會聘請成為地方立法市民庫成員。

“臺州是民營企業(yè)發(fā)源地，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但是低小散企業(yè)多，大品牌少。為此，企業(yè)要努力，政府要作為，法治更要保障?！钡胤搅⒎ㄊ忻駧旖⒉痪?，臺州市2018年立法計(jì)劃恰好開始征集建議項(xiàng)目，王善金就針對2018年臺州市政府提請的一個二類法規(guī)項(xiàng)目《臺州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》直敘胸臆。他希望，通過立法進(jìn)一步促進(jìn)臺州企業(yè)乃至臺州整體信用形象提升，打響臺州制造這個品牌。

臺州市人大常委會法工委聽取并吸納了王善金的建議，《臺州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》被列為2019年立法一類項(xiàng)目，并制定出臺。

“市民庫的建立讓基層的意見表達(dá)有了更好的平臺和通道，能成為其中一員，倍感榮幸?！蓖跎平鸶锌?。

從“立何法”到“立何樣的法”，市民庫使立法觸角更加靈敏。

2019年3月1日起施行的《臺州市傳統(tǒng)村落保護(hù)和利用條例》是臺州極具地方特色的一部條例，也是浙江省首部傳統(tǒng)村落保護(hù)條例，其保護(hù)與利用并舉的制度設(shè)計(jì)，為臺州傳統(tǒng)村落保護(hù)和良性發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

“在條例草案制定和修改過程中，對于傳統(tǒng)村落的利用問題，我們也收到了來自市民庫成員的建議?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの晃还ぷ魅藛T介紹，在條例草案征求意見時，從事非遺保護(hù)的市民庫成員喻丹指出，傳統(tǒng)村落不能脫離利用談保護(hù)，要探索怎么樣合理利用、盤活資源。

“她的觀點(diǎn)反映了百姓的呼聲，也給法規(guī)的完善提供了有益的參考。”該名工作人員表示，參與立法的同志們認(rèn)為，對于傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)建筑，最好的保護(hù)是“活態(tài)”保護(hù)，應(yīng)當(dāng)合理利用傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)建筑資源，在保護(hù)的同時增強(qiáng)“造血”能力。

最終，條例重點(diǎn)增加了傳統(tǒng)村落利用方面的內(nèi)容，如鼓勵村民開展傳統(tǒng)民俗文化活動，鼓勵在傳統(tǒng)村落內(nèi)開展符合傳統(tǒng)村落實(shí)際的經(jīng)營活動等，使得條例更加完善充實(shí)，也填補(bǔ)了傳統(tǒng)村落利用方面法規(guī)的空白。

從“地頭”至“案頭”，民意反映更加直接，制定出臺的法規(guī)更加接地氣。為溝通便利、交流暢通，市人大常委會法工委還專門建立了微信工作群。每當(dāng)有法規(guī)草案需要征求意見時，微信群中總是熱鬧非凡。市民庫成員在拿到法規(guī)草案后，總是積極響應(yīng)，迅速行動，搜集、整理身邊群眾的意見建議，并第一時間傳遞給法工委。

“以前，總覺得立法是高大上的事情，離我們老百姓很遙遠(yuǎn)，成為市民庫成員后，參與立法的渠道更加暢通，提出的意見建議也被認(rèn)真研究處理，讓我更加愿意為臺州立法出力獻(xiàn)策?！笔忻駧斐蓡T石志明樸素的話語道出了眾多市民庫成員的心聲，他們都認(rèn)為立法市民庫是立法機(jī)關(guān)與社會公眾之間的“民意傳送帶”，讓社情民意更準(zhǔn)確、直接、有效地反饋給立法機(jī)關(guān)，使制定出臺的地方性法規(guī)更能集中民智、體現(xiàn)民意。

繼續(xù)打造市民庫“升級版”

地方立法市民庫作為臺州首創(chuàng)的一項(xiàng)立法機(jī)制，是地方立法擴(kuò)大公眾參與的全新探索，實(shí)施兩年多來，市民庫成員積極參加座談、開展調(diào)研，圍繞“立什么法”為立法調(diào)研項(xiàng)目庫的制定、調(diào)整和年度立法計(jì)劃的編制提出寶貴意見；圍繞“立什么樣的法”在法規(guī)草案的起草、修改過程中，對于草案內(nèi)容是否符合客觀實(shí)際和公序良俗等，是否具有可操作性，協(xié)助收集匯總和反饋群眾的意見建議，累計(jì)提出各類意見、建議1600余條，為地方立法提供了有力的民意支撐。

“在調(diào)研修改時，市民庫成員不辭辛勞收集基層群眾的意見建議，使基層群眾的意見能夠從‘地頭’快速走向‘案頭’，為法規(guī)能夠平衡各方利益，更具有可操作性提供了重要參考。這兩部法規(guī)的制定，離不開全體市民庫成員的支持與貢獻(xiàn)！”2019年初，每位市民庫成員都收到了一封特殊的禮物，市人大常委會特地制作了感謝信送到每位成員手中，對他們一年來為臺州立法工作作出的努力和貢獻(xiàn)表示肯定和感謝。

如何讓這一機(jī)制在推進(jìn)民主立法、擴(kuò)大公眾參與中發(fā)揮更大的作用？

“我們還需要不斷努力完善相關(guān)制度和機(jī)制，如市民庫成員意見反饋、履職考評機(jī)制等。”李志堅(jiān)表示，市人大常委會已總結(jié)市民庫存在的問題，對其下一步發(fā)展完善開展研究。

據(jù)了解，目前，市人大常委會法工委在意見征集、研究處理的基礎(chǔ)上，正探索研究制定規(guī)范化的意見反饋機(jī)制?！耙庖姷挠行Х答伳軌蜃屖忻駧斐蓡T覺得受到重視，激發(fā)參與熱情?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示，今后反饋意見時將考慮規(guī)范完善以下幾個方面，如反饋的具體內(nèi)容包括基本情況概述，意見采納與否相關(guān)情況；意見采納的附上條文修改情況；未采納的附上合理、具有說服性的理由……對于建立這樣的反饋機(jī)制，市民庫成員普遍表示歡迎，“有效反饋能較好地指導(dǎo)我們開展工作，收集民意、提出建議將更有針對性。”

履職考評機(jī)制方面，地方立法市民庫的工作規(guī)則明確市民庫實(shí)行增補(bǔ)淘汰的動態(tài)管理機(jī)制，但是對于如何增補(bǔ)淘汰未作詳細(xì)規(guī)定。下一步，還將研究完善履職考評機(jī)制，如建立市民庫成員履職檔案，并以此進(jìn)行相關(guān)考評，作為市民庫成員增補(bǔ)淘汰的重要依據(jù)。

“履職檔案中可以載明出席立法活動的時間、內(nèi)容和發(fā)表的意見及意見被采納與否等情況。”法工委相關(guān)同志說道。

立法是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，應(yīng)當(dāng)重視提高市民庫成員法律素養(yǎng)，促進(jìn)更好履職?！澳壳?，主要通過邀請市民庫成員參與常委會舉辦的年度立法工作培訓(xùn)班，組建微信群推送立法知識、立法咨詢等形式為他們提供學(xué)習(xí)機(jī)會?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，將研究為市民庫成員提供更多的學(xué)習(xí)機(jī)會和平臺，如通過安排履職培訓(xùn)、為其征訂相關(guān)的法治報(bào)刊書籍等方式，形成常態(tài)化的學(xué)習(xí)氛圍，為各位成員提高履職能力，更好服務(wù)立法工作提供保障。■

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上海：基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)揮大作用

近年來，上海市人大常委會通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作，讓基層群眾的立法建議直達(dá)立法機(jī)關(guān)，不僅有效提高立法質(zhì)量，也生動展示出中國特色社會主義政治發(fā)展道路的民主實(shí)踐。

2016年7月，首批被確認(rèn)的10家上海市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)啟動運(yùn)行。

聯(lián)系點(diǎn)成立伊始，上海市人大常委會就制定通過了《上海市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》，全面規(guī)范了聯(lián)系點(diǎn)的定位、遴選方式、工作任務(wù)、工作方式和保障機(jī)制等內(nèi)容。其中既有“明確一位領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)聯(lián)系點(diǎn)工作”這樣的硬性保障條款，也鼓勵各點(diǎn)結(jié)合自身特點(diǎn)，開展制度的細(xì)化和探索。

制度的執(zhí)行，關(guān)鍵在人?；鶎恿⒎c(diǎn)探索了由專家顧問團(tuán)、基礎(chǔ)保障隊(duì)伍和基層采集點(diǎn)組成的“1+1+1”模式。其中，每個聯(lián)系點(diǎn)有一名負(fù)責(zé)人、一名專職聯(lián)絡(luò)員，并吸納了一批退休或者在職律師、法律工作者、教師、工程師等來自各行業(yè)的熱心市民，組建起150人的“智囊團(tuán)”，拓展征求意見渠道的廣度、深度。

3年多時間里，上海市人大常委會各基層立法聯(lián)系點(diǎn)累計(jì)提交立法建議近2000條，參與法律、地方性法規(guī)制定和修改工作，以及年度立法計(jì)劃編制等30余項(xiàng)。各聯(lián)系點(diǎn)平均就每件法規(guī)草案提出了17.4項(xiàng)建議。