廣東等四省“中醫(yī)藥強(qiáng)省”推進(jìn)政策的比較研究

黃茜茜，徐慶鋒，龐震苗

1.廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東廣州 510006；2.廣東省中醫(yī)藥局，廣東廣州 510045

中醫(yī)藥是我國獨特的衛(wèi)生資源，對于國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，健康中國的建設(shè)具有重要意義[1]。長期以來，中醫(yī)藥對中華民族的繁衍昌盛出了重要貢獻(xiàn)，也對人類健康產(chǎn)生了積極的影響。2006 年，科技部、衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局等16 部委聯(lián)合發(fā)布《中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020 年）》，明確總體目標(biāo)，提出繼承、創(chuàng)新、現(xiàn)代化、國際化四項基本任務(wù)[2]。為響應(yīng)國家號召，同時結(jié)合廣東歷史文化特點，同年，中共廣東省委、廣東省人民政府公布了《關(guān)于建設(shè)中醫(yī)藥強(qiáng)省的決定》。

中醫(yī)藥政策主要是指國家在中醫(yī)藥衛(wèi)生方面頒布的一系列法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、技術(shù)要求、指導(dǎo)原則、發(fā)展綱要等[3]。中醫(yī)藥政策的變化影響著中醫(yī)藥發(fā)展的進(jìn)程，研究中醫(yī)藥政策發(fā)展的歷程和規(guī)律，對于提高政策水平，制定科學(xué)高效的政策措施，促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展具有十分重要的意義[4]。該文通過對廣東、江蘇、四川、武漢等4 省的政策對比研究，特別是對其推進(jìn)中醫(yī)藥建設(shè)具有奠基性和創(chuàng)新性較強(qiáng)的政策進(jìn)行分析，以期能為進(jìn)一步完善廣東省中醫(yī)藥強(qiáng)省建設(shè)提供政策建議，并為其他兄弟省份推動中醫(yī)藥的發(fā)展提供參考。

1 2006 年以來廣東省中醫(yī)藥建設(shè)的相關(guān)政策回顧

在貫徹落實中央鼓勵和支持中醫(yī)藥建設(shè)政策的基礎(chǔ)上，廣東省結(jié)合自身中醫(yī)藥發(fā)展特色和現(xiàn)狀，制定了推進(jìn)中醫(yī)藥強(qiáng)省建設(shè)的相關(guān)政策，該文從《廣東衛(wèi)生年鑒》中提取出與中醫(yī)藥密切相關(guān)的部分政策，共12 條，整理見表1。

表1 2006 年以來廣東省中醫(yī)藥建設(shè)的主要相關(guān)政策文件回顧

從表1 可以看到，自2006 年2 月提出“中醫(yī)藥強(qiáng)省”建設(shè)口號以來，廣東省人民政府、省衛(wèi)健委、省中醫(yī)藥局等機(jī)關(guān)單位出臺的一系列政策文件中，不斷完善中醫(yī)藥醫(yī)療、教育、科研、文化、產(chǎn)業(yè)和保健等方面的發(fā)展保障措施。2006 年公布的《決定》是一部奠基性的政策文件，其中包含了提升中醫(yī)醫(yī)療水平、做強(qiáng)中藥制造產(chǎn)業(yè)、壯大中醫(yī)藥人才隊伍、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、挖掘嶺南中醫(yī)藥文化等目標(biāo)任務(wù)，對廣東省今后中醫(yī)藥的發(fā)展起到了指引作用。而后的文件中，不斷適應(yīng)社會的發(fā)展和人民的需求，日趨完善。如2012 年的《“十二五”規(guī)劃》中提出要完善扶持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的政策措施、加強(qiáng)中醫(yī)藥科學(xué)研究；而在2014 年發(fā)布的《行動綱要》中提出要加強(qiáng)中醫(yī)藥科技創(chuàng)新和文化交流、提高人才素質(zhì)、做大做強(qiáng)中醫(yī)藥和保健食品產(chǎn)業(yè)；2016 年《“十三五”規(guī)劃》為了適應(yīng)健康服務(wù)發(fā)展的需要，提出積極拓展健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)嶺南中藥資源的保護(hù)和合理利用，并要加快中醫(yī)藥治理體系和信息化建設(shè)；2017 年，響應(yīng)國家“一帶一路”發(fā)展的號召，出臺了《“一帶一路發(fā)展行動計劃”》，提出完善中醫(yī)藥“一帶一路”建設(shè)機(jī)制、推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展、堅持傳承創(chuàng)新加快中醫(yī)藥科技推廣、推進(jìn)貿(mào)易暢通，發(fā)展中醫(yī)藥健康服務(wù)業(yè)等發(fā)展目標(biāo)。2018 年，出臺的《試行辦法》推進(jìn)了社會辦中醫(yī)機(jī)構(gòu)的連鎖集團(tuán)化發(fā)展，響應(yīng)了國家對推動社會辦醫(yī)的發(fā)展，滿足基層群眾差異化的中醫(yī)藥服務(wù)需求；隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段，加強(qiáng)中醫(yī)藥養(yǎng)生保健政策體系建設(shè)，加快中醫(yī)藥養(yǎng)生保健服務(wù)已迫在眉睫[5]。因此，2019 年《健康廣東行動的意見》里提出進(jìn)一步要強(qiáng)化中醫(yī)藥在“治未病”中的作用，建設(shè)區(qū)域中醫(yī)“治未病”質(zhì)控中心和中醫(yī)（專科）診療中心。

2 江蘇、湖北、四川省中醫(yī)藥強(qiáng)省主要舉措的政策文件回顧

2006 年《綱要》出臺后，2007 年成立了國務(wù)院中醫(yī)藥工作部際協(xié)調(diào)小組，隨后全國有16 個省（區(qū)）相繼成立了中醫(yī)藥工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺相關(guān)推動中醫(yī)藥發(fā)展的政策文件。筆者選取了人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展同廣東相當(dāng)?shù)臇|、中、西部3 個省份進(jìn)行對比研究，從《江蘇衛(wèi)生年鑒》《湖北衛(wèi)生年鑒》和《四川衛(wèi)生年鑒》以及江蘇、湖北、四川省人民政府的官方網(wǎng)站歸納整理出主要政策文件江蘇省15 條，湖北省15 條，四川省16 條，按年度整理見表2。

2006 年10 月四川省委、省政府召開了“四川省中醫(yī)藥發(fā)展大會”，下發(fā)《中共四川省委、四川省人民政府關(guān)于加快中醫(yī)藥發(fā)展的決定》，進(jìn)行由“振興中醫(yī)”向“發(fā)展中醫(yī)藥”戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移的重大決策部署，提出四川由中醫(yī)藥大省向中醫(yī)藥強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。2008 年6 月，湖北省委、省政府出臺《關(guān)于加快中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的決定》，其目標(biāo)提出大力發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)，把湖北省建設(shè)成為全國重要的中醫(yī)藥科研教育基地、中藥生產(chǎn)基地、中醫(yī)臨床基地和中藥材交易中心，逐步建成中醫(yī)藥強(qiáng)省；2008 年11 月，江蘇省政府在下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的意見》，其主要目標(biāo)提出通過5 年左右的努力，逐步實現(xiàn)由中醫(yī)藥大省向中醫(yī)藥強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。隨后有關(guān)中醫(yī)藥發(fā)展的各方面的政策文件陸續(xù)出臺，如江蘇省的《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、湖北省的《中醫(yī)藥振興發(fā)展的若干意見》、四川省的《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》等奠基性文件，對中醫(yī)藥發(fā)展起到重要引領(lǐng)作用。從上表分析可知，陸續(xù)出臺的政策文件中，涉及中醫(yī)藥建設(shè)的方方面面，但主要內(nèi)容集中在政策環(huán)境、醫(yī)療服務(wù)、人才隊伍和預(yù)防保健的建設(shè)上。

表2 江蘇、湖北、四川“中醫(yī)藥強(qiáng)省”建設(shè)相關(guān)政策

從政策環(huán)境來看，2008 年江蘇省人民政府公布的《意見》中，特別提出了“建立扶持中醫(yī)藥發(fā)展的政策體系”，研究落實扶持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的具體政策措施。湖北省在2011 年的《實施意見》和2013 年《實施方案》中都提到要推進(jìn)政策的貫徹落實；2019 年出臺的《湖北省中醫(yī)藥條例》則是經(jīng)過了多次的修改，以適應(yīng)新時代的需求。四川省在2015 年針對全面依法治醫(yī)的要求，為推動醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法治醫(yī)長效機(jī)制建立，公布了《工作方案》，并在2016 年的《發(fā)展規(guī)劃》中再次強(qiáng)調(diào)完善中醫(yī)藥保障政策的重要性。

從醫(yī)療服務(wù)來看，江蘇省在2008 年就提出進(jìn)一步落實“名醫(yī)、名科、名院”和“進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭”工作的要求，2009 年針對經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)專門出臺了《縣級中醫(yī)院設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)補(bǔ)助項目實施方案》；2013 年編成并印發(fā)《江蘇省中醫(yī)機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃集（2011-2015）》。而湖北省在2008 年的《決定》中提到，要強(qiáng)化農(nóng)村基層和城市社區(qū)中醫(yī)藥服務(wù)能力建設(shè)、發(fā)揮中西醫(yī)結(jié)合優(yōu)勢；2009 年公布了《湖北省中醫(yī)重點?？疲▽２。╉椖拷ㄔO(shè)管理辦法》，提出以臨床醫(yī)療為主、提高臨床療效為目標(biāo)；2010 年則針對基層醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展出臺了《發(fā)展規(guī)劃》，2011 年的《實施意見》中建議參與試點推進(jìn)公立中醫(yī)醫(yī)院改革；2015 年公布了《中醫(yī)醫(yī)院巡查工作實施方案》。四川省則在2011 年的《“十二五”規(guī)劃》中，提出健全城鄉(xiāng)基層中醫(yī)藥服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、實施中醫(yī)藥防治重大疾病工程和促進(jìn)民族醫(yī)藥加快發(fā)展，2018 年的《發(fā)展規(guī)劃》主要針對醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。

從人才隊伍來看，四川省在2014 年公布的《意見》中，明確提出加強(qiáng)中醫(yī)藥隊伍建設(shè)，發(fā)揮中醫(yī)藥在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系中的作用。江蘇省在2015 年出臺《國醫(yī)名師評選管理辦法》，評選江蘇省國醫(yī)名師，完成30 名省中醫(yī)藥領(lǐng)軍人才培養(yǎng)對象、29 名第三批全國優(yōu)秀中醫(yī)臨床人才培養(yǎng)任務(wù)。

從預(yù)防保健來看，中醫(yī)藥作為我國衛(wèi)生應(yīng)急體系的重要組成部分，是突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急工作的重要力量[6]。四川省早在2008 年就出臺《中醫(yī)藥重大疾病防治中心申報指南》，2009 年公布了 《重大傳染病中醫(yī)藥防治工作規(guī)劃》，2013 年出臺《關(guān)于災(zāi)區(qū)疾病防治中應(yīng)用中醫(yī)藥方法的指導(dǎo)意見》、《常見疾病中醫(yī)藥防治技術(shù)方案》，這與四川省頻發(fā)的自然災(zāi)害有關(guān)。江蘇省在2009 年公布了《流感技術(shù)方案》，2014 年的《實施意見》中提到，大力發(fā)展中醫(yī)藥醫(yī)療保健事業(yè)、推廣中醫(yī)藥保健知識及產(chǎn)品。湖北省2011 年的《實施意見》中提出強(qiáng)化預(yù)防保健、將中醫(yī)藥納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)，這與中醫(yī)藥有效治療當(dāng)今流行病、大大增強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)能力有關(guān)。

從信息建設(shè)來看，湖北省在2013 年就提到要加強(qiáng)基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、推廣常見病多發(fā)病適宜技術(shù)。四川省在2011 年的《“十二五”規(guī)劃》中就提到要健全城鄉(xiāng)基層中醫(yī)藥服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，2017 年的《“十三五”規(guī)劃》中再次提出要提高中醫(yī)藥信息化應(yīng)用水平、發(fā)展線上線下的中醫(yī)藥特色服務(wù)，近兩年，四川省在在中藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，出臺了《中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》《中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018—2025 年）》體現(xiàn)了對中藥材資源的重視。

3 廣東省與其他省份的中醫(yī)藥政策對比分析

通過政策特點的對比可知，各省份的政策文件制定都有相應(yīng)的國家政策背景。但我國各地情況不一，中醫(yī)藥的具體情況和政策落實過程中遭遇的困難不盡相同[7]，所以需要各級政府和相關(guān)部門在國家政策允許的框架下根據(jù)本省自身中醫(yī)藥發(fā)展的環(huán)境現(xiàn)狀和特點來制定切實可行的政策文件。如廣東省2017 年公布的《一帶一路發(fā)展行動計劃》，就針對廣東省獨特的優(yōu)勢地理位置，提出中醫(yī)藥的發(fā)展要與粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展相協(xié)同；四川省2008 年出臺的《中醫(yī)藥重大疾病防治中心申報指南》以及在2009 年公布的《重大傳染病中醫(yī)藥防治工作規(guī)劃》，體現(xiàn)出中醫(yī)藥在防病治病的優(yōu)勢。

通過文件的梳理分析可以發(fā)現(xiàn)，在中醫(yī)藥“治未病”相關(guān)政策上，雖涉及面較廣，但政策的針對性、適用性、可操作性、時效性，效率與效果還有待提高[8]。在中醫(yī)藥教育體系上，目前我國中醫(yī)藥人才培養(yǎng)模式主要以院校教育和師承教育為主[9]，但目前師承教育的法律制度保障有限，在一定程度上制約了中醫(yī)藥人才的培養(yǎng)。另外，廣東省針對科研創(chuàng)新、中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化傳承創(chuàng)新的相關(guān)政策和配套實施方案仍較缺乏，而創(chuàng)新生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)換和中藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展正是未來引領(lǐng)中醫(yī)藥發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

綜上所述，廣東可在未來發(fā)展規(guī)劃中，不斷完善有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)造、中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化傳承創(chuàng)新的政策文件，并配以具體的實施方案，不斷推進(jìn)廣東省中醫(yī)藥醫(yī)療服務(wù)、科研創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化交流和預(yù)防保健的發(fā)展進(jìn)程，助力中醫(yī)藥強(qiáng)省的建設(shè)。