《檢察官法》實施中的若干問題

王志坤

摘 要：修訂后的《檢察官法》鞏固了司法體制改革成果，為檢察隊伍建設和組織體系建設確立了法治基礎。為促進其有效實施，有必要深入辨析檢察官、檢察員的概念，準確理解不同檢察官的職權范圍，進一步凸顯檢察官的主體地位。針對涉及檢察人員切身利益的初任檢察官、遴選檢察官機制，有必要從現(xiàn)實出發(fā)，關照上級院檢察官助理的初任，為檢察人員上下左右流動拓展空間。恪守客觀公正的立場，重點在于強化職業(yè)倫理，防止檢察官在刑事訴訟中的當事人化。應慎重對待《檢察官法》與《檢察院組織法》關于職責表述的不統(tǒng)一問題，避免產生新的理解分歧。

關鍵詞：檢察官法 檢察官 初任 遴選 權力清單

檢察官法屬于檢察官的身份法、職業(yè)法，是檢察官制度的法治基礎。2019年4月23日，修訂后的《檢察官法》經(jīng)全國人大常委會審議通過，自2019年10月1日正式施行。檢察官法消除了改革過程中遇到的制度障礙，固化了員額制、單獨職務序列等重大舉措，但是，在實施過程中，對于規(guī)范文本和制度設計仍然存在一些認識分歧，有待進一步分析檢討。筆者擬聚焦容易混淆及存有疑義的幾個問題進行分析，提出初步意見，以求促進爭鳴，促進本法的實施。

一、檢察官的組成及稱謂

根據(jù)《檢察官法》第2條，檢察官包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員。檢察官是一個屬概念，檢察長屬于種概念，檢察官包括了檢察長。但第9條第1句中又規(guī)定，“檢察官在檢察長領導下開展工作”“重大辦案事項由檢察長決定”。檢察長領導制與檢察官辦案責任制如何區(qū)分？流行的觀點從檢察長領導本院檢察工作片面地演繹出，凡屬法律法規(guī)明確由檢察院行使的權力都屬于檢察長，檢察長可以將其中的部分職權委托給檢察官行使;所謂檢察官相對獨立地對案件決定的職權均源自檢察長，檢察官從屬于檢察長，委托授權是對檢察長終級責任的分攤。筆者認為，這種檢察官權力來源的“授權說”[1]實質否定了檢察官的辦案主體地位，不但導致權力下放不足、明放實收等問題，也必將使司法責任制流于虛空。結合《檢察院組織法》第36條關于“人民檢察院檢察長領導本院檢察工作，管理本院行政事務”的規(guī)定，可以從行政管理的角度理解檢察一體的原則，即在檢察機關內部以檢察長為頂點組成一個科層制的、金字塔式的管理體制;但就司法辦案來說，檢察長對于重大辦案事項有專屬決定權，與副檢察長、檢察委員會委員、檢察員一樣都依法律法規(guī)（或司法解釋）行使特定職權，各自承擔不同的辦案責任。以上二者分屬于不同維度，并行不悖。《檢察官法》第9條第2句中“檢察長可以將部分職權委托檢察官行使，可以授權檢察官簽發(fā)法律文書”應當理解為：檢察長可以將其本人的部分職權委托檢察官行使，對委托事項承擔領導責任（行政責任），而不能理解為檢察機關的所有權力由檢察長行使，檢察長可以將這些職權分別授予副檢察長、檢察委員會委員和檢察員行使。否則，由于職權法定，如果所有權力都由檢察長行使，那么，《檢察院組織法》第34條所說的“檢察官對其職權范圍內就案件作出決定負責”完全就是一句空話，根本不存在普通檢察官的職權范圍?？梢姡覈跈z察長與檢察官的權限關系上采取了以分權為基礎、以授權為補充的原則。

《檢察官法》第2條中的“檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員”的列舉式規(guī)定，更像是立足于人大常委會的任命程序，因為檢察官助理由檢察長任命，所以，在本法中排除了檢察官助理（以前稱“助理檢察員”）。其中，檢察員的稱謂與《憲法》第67條第13項相一致。在《檢察官法》修訂以前，檢察員是一個具體的法律職務，可以以檢察員的身份辦理案件、出席法庭;在《檢察官法》修訂以后，檢察員僅僅是一個任命程序上的身份，并不是一個履職的身份，由此，便產生了任命與履職上的不統(tǒng)一問題。筆者認為，因上位法的約束，《檢察官法》不能直接廢除“檢察員”的身份，用以指稱普通檢察官亦不失為一個好的選擇。而且從語義上說，它在屬概念之外為普通檢察官提供了種概念，避免了種屬關系混亂。至少從當下來說，“檢察官”這一術語面臨著指向不清的問題，因為，自司法體制改革以來，檢察官既指員額身份，又指普通檢察官，不加說明的話，便不知實指為何。一個值得努力的方向是，將任命的員額身份與法律上的履職身份統(tǒng)一起來，把檢察員作為正式身份使用起來，比如，出席各類庭審時，普通檢察官統(tǒng)一使用“檢察員”的名簽，而不用諸如“公訴人”“公益訴訟人”等稱謂。

對副檢察長的任職條件作了限定被視為此次修法的一個重大變化。根據(jù)《檢察官法》第14條第2款第2句，副檢察長、檢察委員會委員應當從檢察官、法官或者其他具備檢察官條件的人員中產生。權威的釋義指出，如果其他具備檢察官條件的人員“是初次擔任檢察官，在本法施行后，需要滿足通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格的條件”[2]。該立法目的的實現(xiàn)并非直接對本條予以修訂，而是通過升高初任檢察官的條件，即通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試、并嚴格解釋“其他具備檢察官條件的人員”來實現(xiàn)的，既維持了文本的穩(wěn)定，又達到了提升司法專業(yè)化的立法目的，堪稱典范。此條在一定程度上將副檢察長以下的檢察官納入一個相對封閉的體系，在檢察官職業(yè)群體與系統(tǒng)外之間樹起了交流屏障。從干部培養(yǎng)來說，過于狹窄的任職經(jīng)歷可能成為成長道路上的軟肋，檢察官們不應沾沾自喜于這種封閉性。上級人事管理部門有必要從基層檢察長入手就保持開放性，一方面促進交流任職，另一方面提升檢察官自身素養(yǎng)。

二、檢察官的初任及遴選

檢察官的選任及上升是檢察官管理制度的核心內容。承繼前文表述，修訂后《檢察官法》使用了“初任檢察官”這個表述，指稱司法體制改革以來的“入額”（計入員額）。由此意味著，員額檢察官就是檢察官，不再有獨立的意義。根據(jù)權威釋義，這里的初任檢察官指初次擔任檢察官的情況，司法體制改革之前經(jīng)由人大常委會任命的檢察員，不屬于初任檢察官的范疇。[3]所以，之前未能入額的檢察員（檢察官）即使沒有通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格，也可以具備擔任檢察官的條件。這是通過將初任檢察官從單獨的條文納入擔任檢察官的條件所隱含的補充，“老人老辦法”符合實際。但從立法技術上說，仍然存在種屬關系混亂的問題。因為初任檢察官是一種描述性的說法，并不是一類獨立的檢察官，轉換成日常用語，就是“首次被任命為檢察官的人員”，其核心稱謂是“檢察官”。但是這里的“檢察官”并不是第12條“擔任檢察官必須具備下列條件”中的“檢察官”，而是指“檢察員”，包括了司法體制改革以前被任命為檢察員、但沒有通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格的人員。如果嚴格對第12條“擔任檢察官必須具備下列條件”中的“檢察官”作文義解釋，應僅指普通檢察官，不包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員。后面這一群體的任命依據(jù)是第14條第2款，而非本條。

《檢察官法》第17條規(guī)定：“初任檢察官一般到基層人民檢察院任職。上級人民檢察院檢察官一般逐級遴選……”。該條通過初任下沉和逐級遴選構建起了一幅人員上下左右流動的圖景。要實現(xiàn)這個圖景還面臨很多實際困難，一是上級院的檢察官助理到基層院初任檢察官，與目前的入額評價體系不兼容。目前仍以各院自行綜合評價為主。二是省級財物統(tǒng)管沒有完全落實，基層工資福利與地方經(jīng)濟實力密切相關，地區(qū)之間存在差異、有時甚至差距較大，配套的住房、家屬隨遷、子女入學等方面難以一步到位，實際阻力很大。三是僅設計了上級檢察官助理到基層初任檢察官的通道，沒有反向設計上級院檢察官助理的補充、儲備問題，長此以往會導致上級院助理匱乏，[4]進而使分類管理、三類人員各自特定比例無法維系。四是“上級人民檢察院檢察官一般逐級遴選……”中的“一般”指向不明，現(xiàn)有上級院檢察官助理缺乏制度預期，心理上出現(xiàn)波動。五是雖然本條第2句明確了最高人民檢察院和省級人民檢察院可以從下兩級院遴選檢察官，但如果所有檢察官都從縣級院初任，考慮到任職年限和相關工作經(jīng)歷，將可能導致省級院和最高人民檢察院檢察官人員過度老化、缺乏活力。在實際操作中，應充分考慮以上現(xiàn)實問題，對“一般”作出界定，將檢察官的初任與檢察官助理的遴選結合起來，明確經(jīng)遴選到上級院的檢察官助理可以在上級院直接初任檢察官，不必再回到（不確定的）基層院初任;檢察官法實施以前已經(jīng)在上級院擔任檢察官助理、且符合擔任檢察官條件的，也可以在上級院直接初任。

檢察官逐級遴選制度是一個較有特色的制度，它不同于檢察官的等級晉升，更像是一個檢察官的再任程序。在基層院初任的檢察官，經(jīng)過遴選可能成為上級院的檢察官，也可能成為助理，關鍵看遴選的條件和遴選的崗位。由此，檢察官身份的適用空間與人大常委會的代議區(qū)域相一致，被任命為檢察官并非獲得了一個“一勞永逸”的資格。但是，從比較視野看，檢察官的初任與到上級院履職是兩個不同概念，在基層院初任檢察官之后，到上級院履職完全可以只經(jīng)確認，而不再重新考試、答辯、任命，檢察官的身份更像是一種能力資質認證。域外經(jīng)驗顯示，檢察官根據(jù)條件和意愿在上下級院之間相對自由的流動，能使檢察隊伍更具有開放包容的氣象，僅僅向上流動、向上供血不但會弱化基層基礎，而且會滋生上級院的官僚習氣。容易忽略的是，不同于別的國家和地區(qū)，我國實行的是自行培養(yǎng)制，表現(xiàn)為各級院自行招錄新人、逐步培養(yǎng)，新招錄人員一步步從書記員或助理，到檢察官、以至成長為中層以上領導，通過招錄、選拔，培養(yǎng)人才、發(fā)現(xiàn)人才，推動其在本單位階梯式發(fā)展。[5]這種傳統(tǒng)的上升通道在分類管理面前碰壁了，內部自行培養(yǎng)機制演變?yōu)榛鶎映跞巍⒅鸺夊噙x，哪一個基層院出現(xiàn)了缺額，各級院符合條件的均可以參加初任競爭，達致這種圖景的更需要超然于各院之上的人事管理機關，而不是當下形式上的省級人事統(tǒng)管。長遠來看，有必要在檢察官法的制度框架下，深入反思傳統(tǒng)機制與理想機制之間的齟齬，在更大區(qū)域內打通助理初任檢察官的渠道，重新界定遴選的功能，完善遴選的實施機制;同時，應在上級院轄區(qū)內建立檢察官助理統(tǒng)籌使用制度，通過交流任職、雙向選擇，方便助理們考察不同院情，獲得全方位歷練，避免自我設限、自我歸屬。

三、檢察官的客觀公正立場

《檢察官法》第5條第1款規(guī)定：“檢察官履行職責，應當以事實為根據(jù)，以法律為準繩，秉持客觀公正的立場?！睂⒋饲跋抻诠V環(huán)節(jié)的客觀公正原則提升為總則性要求。《法官法》第6條也有近乎相同的表述。所謂客觀公正立場在理論上又稱為客觀義務、客觀公正義務。從語義上說，客觀公正的立場中的“公正”是效果或目的，而“客觀”是達致公正的途徑。從比較法看，更常見的說法是客觀義務或客觀性。由于域外檢察機關履職基本限于刑事檢察領域，所以，多以刑事檢察考慮入罪與出罪兩個方面的內容來詮釋客觀義務。如果深入歷史隧道，考察術語的變遷，可以追尋到“法律守護人”“最客觀的機關”之類的表述，這些都是對檢察機關履職的期許，也逐漸內化為檢察官履職的職業(yè)倫理。對此，最高人民檢察院張軍檢察長指出，作為國家法律監(jiān)督機關的人民檢察院，捍衛(wèi)的是法律不折不扣的正確實施，實事求是、依法準確、客觀公正才是根本的價值追求。[6]從這個意義說，《檢察官法》第4條“檢察官應當勤勉盡責，清正廉明，恪守職業(yè)道德。”就可以歸屬到客觀公正的立場之下。第3條、第4條、第5條更像是圍繞客觀義務的復調敘事，更像是對法律監(jiān)督憲法定位的反復強調。綜上，從術語的簡潔明快、便于比較來說，用客觀義務指稱“客觀公正的立場”似乎更為妥當。

既然《法官法》中也有對法官“客觀公正的立場”的要求，那么，與檢察官法對檢察官的相關要求有什么不同？筆者認為，法官的客觀公正立場是審判權不言自明的內在要求，如果不能“公正對待當事人和其他訴訟參與人”，那么，法官就不成其為法官，審判權就沒有存在的必要。但是檢察機關和檢察官卻不然，在社會認知當中經(jīng)常被看作追訴犯罪、打擊犯罪的一方，看作刑事訴訟當中的當事人，旨在追求追訴最大化。但是，這種認知不但與法律監(jiān)督的角色相沖突，也難以解釋檢察官對于不批捕、不起訴等職權的行使，無法回答檢察官在審前程序中裁量權的擴大。實際上，客觀公正的立場就是這些裁量權的理論根基。[7]一定程度上可以說，《法官法》與《檢察官法》同時提到客觀公正的立場，暗喻了檢察官要像法官一樣，以憲法和法律為依歸，公平公正地履行職責，既不能當事人化，[8]也不能變異為追訴獵手。沒有客觀公正的立場作為倫理約束，廣為流傳的檢察官作為“法官之前的法官”就沒有正當性。

“客觀公正的立場”不能局限于抽象的號召，必須落實到具體的義務性要求上來。有學者提煉出客觀取證義務、中立審查責任、公正判決追求、定罪救濟責任、訴訟關照義務、程序維護使命等六個方面的內容。[9]也有學者試圖區(qū)分中立性與客觀性，以中立性指稱諸如審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等具有司法審查性質的場合。[10]筆者認為，在客觀公正的立場之外，不存在什么獨立的中立性，有關中立的要求都屬于客觀性的題中之義，因為檢察審查所依托的就是客觀公正的立場，而不僅僅體現(xiàn)在具有司法審查性質的履職。原則上，“客觀義務更多是一項訓示性、宣示性的規(guī)范要求，是對檢察官辦案態(tài)度的一種立法期許，而非具體的行為規(guī)則?！盵11]在規(guī)范層面上，它是在《憲法》定位之下、職權之上的職業(yè)倫理要求。簡言之就是實事求是、不枉不縱。更為直接的要求，如《刑事訴訟法》第2條“正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究”，第52條“收集能夠證實犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)”，以及發(fā)現(xiàn)判決確有錯誤，即使對被告人有利，也應提起抗訴。從刑事訴訟領域推及民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟檢察，均可同此理解，即不以追訴為基本導向，全面收集證據(jù)、查清案件事實，依法作出處理，切實發(fā)揮檢察環(huán)節(jié)的審查功能、過濾功能。

四、檢察官的職責

修訂后《檢察官法》第7條第1款刪除了“法律監(jiān)督”的泛稱，具體列舉了各項職權，即偵查權、審查逮捕權、審查起訴權、出庭支持公訴權、公益訴訟檢察權、訴訟監(jiān)督權。但對比《檢察院組織法》第20條仍然存在一些不一致之處，如將“代表國家進行公訴”這一大概念與“審查起訴”并稱，實際指稱的是“代表國家出庭支持公訴”;對組織法中規(guī)定的審查職能[12]視而不見，簡單地表述為審查逮捕、審查起訴;“開展公益訴訟工作”過于籠統(tǒng)，實際卻是“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”（當中也包括了以公益訴訟人的身份出庭）;最為重大的莫過于忽略了對傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督的重新劃分?！稒z察院組織法》第20條第5、6、7項改變了傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督對于“刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督”的提法，從總體上提出了“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”這個概念，凸顯了訴訟監(jiān)督職能，還將對法院執(zhí)行工作的法律監(jiān)督、對刑事執(zhí)行活動的法律監(jiān)督獨立出來，確認了后面二者不同于訴訟監(jiān)督的特殊性質，該思路在修訂后《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中得以貫徹落實。但作為稍后修訂的法案，漠視既有立法創(chuàng)新不能不說是一種欠缺，而且表述上的不統(tǒng)一也為理解分歧埋下了隱患。

《檢察官法》第7條第2款新增了“檢察官對其職權范圍內就案件作出的決定負責”。明確了誰辦案誰負責、誰決定誰負責的原則。在執(zhí)行層面上，最關鍵的不是追責機制（負責），而是權限的邊界在哪里，畢竟“職權范圍”作為前提條件，直接決定了能否負責、能否追責。該條第1款所述的權力類型毋寧是可能行使的權力，并非實際賦予的權力。實際權限要按不同的檢察官類型，具體劃定權力邊界，一個權力經(jīng)由多個層級檢察官分別行使的，還要進一步縱向劃分負責的范圍?！稒z察官法》第9條明確了檢察長領導制，重大辦案事項由檢察長決定。至于具體檢察官、業(yè)務機構負責人、副檢察長、檢察委員會的權限，將由《刑事訴訟規(guī)則》以及《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》《公益訴訟辦案規(guī)則》具體劃定，在刑事訴訟規(guī)則賦權的框架下，各省級院制定的權限清單或履職清單也獲得了效力。相比而言，根據(jù)《檢察院組織法》第34條，案件決定主體還有檢察委員會，當然責任最終要落在作出表決的檢察委員會委員頭上。此外，《檢察官法》沒有采用《檢察院組織法》中的辦案組織的概念，對辦案組織中其他人員的追責沒有涉及。實際上，檢察官助理在檢察官指導下負責審查案件材料、草擬法律文書、協(xié)助檢察官出庭等檢察輔助事務，同樣也有一個責任追究問題。

五、結語

此次檢察官法是這部法律實施20多年來最大規(guī)模的一次修訂，[13]也是最為實質的一次修訂。以前的檢察官法沒有實行分類管理，更像是一部“檢察人員法”，但此次修訂將目光集中于檢察官這個群體，真正凸顯了檢察官的主體地位，為將檢察機關打造成為“檢察官的檢察院”奠定了制度基礎。尤其是關于檢察官初任、遴選及客觀公正的立場等方面的修訂將對既有檢察隊伍結構、檢察人員成長及履職產生重大影響，而且隨著時間的流逝，將日益顯著。因此，要高度重視檢察官法的實施，放眼長遠，深入解析文本，關照檢察工作實際，以實施好這部法律為契機，謀劃妥善的落實機制，為推動新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展提供組織保障、制度保障。

注釋：

[1]關于授權說的相關反思，參見龍宗智、符爾加：《檢察機關權力清單及其實施問題研究》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

[2]王愛立：《〈中華人民共和國檢察官法〉理解與適用》，中國民主法制出版社2019年版，第116頁。

[3]同前注[2]，第99頁。

[4]因初任預期不明，一些地方遴選檢察官助理工作已經(jīng)停滯。

[5]在自行培養(yǎng)制中，助理是承上啟下的關鍵一環(huán)，也是初任檢察官的蓄水池。但在缺額遴選制中，助理更像是聘任制輔助人員，不會預期在本單位初任檢察官。

[6]參見張軍：《關于檢察工作的若干問題》，《國家檢察官學院學報》2019年第5期。

[7]參見童建明：《論不起訴權的合理適用》，《中國刑事法雜志》2019年第4期。

[8]“客觀義務是檢察官超越當事人立場客觀公正履行職責的義務?！饼堊谥牵骸缎淌略V訟中檢察官客觀義務的內容及展開》，《人民檢察》2016年第12-13期。

[9]同前注[8]。

[10]參見朱孝清：《對檢察官中立性幾個問題的看法》，《人民檢察》2016年第2期。

[11]萬毅：《檢察官客觀義務的解釋與適用》，《國家檢察官學院學報》2015年第6期。

[12]《檢察院組織法》第20條第2項、第3項：“對刑事案件進行審查……”

[13]參見彭東昱：《依法保障法官檢察官隊伍正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設》，《中國人大》2019年第5期。