關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思考

[摘 要]隨著地方融資平臺的涌現(xiàn)，地方政府債務(wù)呈倍數(shù)增加，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷顯現(xiàn)。自2010年以來，國家出臺了一系列政策文件，旨在嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著《新預(yù)算法》的出臺，給地方政府債務(wù)“開前門、堵后門”奠定了政策基礎(chǔ)。但如何有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是將要面臨的一項(xiàng)重點(diǎn)難題。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù);財(cái)稅體制改革;政府績效

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.047

1 地方政府債務(wù)形成的主要原因

1.1 地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

自1994年實(shí)行分稅制改革制度以來，由于地方政府和中央之間不均衡的財(cái)力分配，從而出現(xiàn)了財(cái)權(quán)向上集中的情況以及事權(quán)下放地方的情況。為了使地方經(jīng)濟(jì)能夠有效持續(xù)發(fā)展，地方政府必須依靠平臺公司舉債等方式度日。而因?yàn)槿谫Y平臺舉債具有多樣化、隱蔽化的特點(diǎn)，從而導(dǎo)致了地方政府對其債務(wù)規(guī)模不能精確的統(tǒng)計(jì)出來，進(jìn)而使地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重增大。

1.2 單一的考核機(jī)制

目前，我國地方政府績效評估重點(diǎn)以實(shí)現(xiàn)的GDP作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，這使得各級政府把地方經(jīng)濟(jì)增長作為主抓的重要目標(biāo)，地方政府官員過度追求GDP和政績工程。地方政府為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定的GDP增長目標(biāo)，盲目或者重復(fù)投資各種項(xiàng)目，忽略了項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。此具有很強(qiáng)的投資目的性，不但扭曲了市場對資源的配置，浪費(fèi)了財(cái)政資金資源，更增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長被動捆綁的局限性

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)歷來已久，國家也先后出臺一系列文件予以規(guī)范。早在2010年，國務(wù)院便下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），文件要求厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的關(guān)系，對已設(shè)立的融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范，力求防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨后陸續(xù)出臺的國發(fā)〔2014〕43號、財(cái)預(yù)〔2017〕50號、財(cái)預(yù)〔2017〕87號等政府債務(wù)規(guī)范文件都是對國發(fā)〔2010〕19號的強(qiáng)調(diào)和延伸。從2010—2018年，政府都在致力研究化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是效果差強(qiáng)人意。最主要的原因在于，在世界經(jīng)濟(jì)下滑的大環(huán)境趨勢下，出口、消費(fèi)兩大經(jīng)濟(jì)馬車的拉動作用越來越弱。國外需求疲軟，而與美國的貿(mào)易戰(zhàn)更是對出口造成了嚴(yán)重的影響。同時(shí)，在國內(nèi)住房、醫(yī)療和教育三座大山的重壓下，尤其是自2016年下半年以來，全國各地城市房價(jià)的普遍大幅上漲，極大地抑制了國內(nèi)居民的消費(fèi)需求。在沒找到經(jīng)濟(jì)增長的替代因素前，政府投資成為了拉動經(jīng)濟(jì)增長最為有效的方式。政府難以在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長和控制地方政府債務(wù)上找到平衡點(diǎn)，只能通過政策不斷調(diào)整完善，導(dǎo)致政策的連貫性較低，政府債務(wù)控制的效果不明顯。

2 地方政府債務(wù)的特點(diǎn)

一是舉債規(guī)模較大。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2018年年末，全國地方政府債務(wù)余額18.39萬億元。其中，一般債務(wù)10.99萬億元，專項(xiàng)債務(wù)7.39萬億元。當(dāng)前我國地方政府債務(wù)規(guī)模處于限額以內(nèi)，總體風(fēng)險(xiǎn)可控。但是根據(jù)清華大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)調(diào)研結(jié)果顯示，截至2017年6月底，發(fā)行過城投債的企業(yè)債務(wù)余額大約為47萬億元。此類地方政府隱性債務(wù)的存在，導(dǎo)致地方政府實(shí)際的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。

二是舉債主體多樣化，融資形式多元化。一些地方政府有過多的融資平臺，其中，一部分公司結(jié)構(gòu)不健全、制度不完善、管理相對較混亂，出現(xiàn)違規(guī)擔(dān)保、隨意拆借資金等嚴(yán)重現(xiàn)象，導(dǎo)致一大部分債務(wù)處在了財(cái)政部門監(jiān)管之外;同時(shí)多種融資方式相互交織，也增加了監(jiān)管難度。一些地方政府通過政府購買服務(wù)、政府投資基金變相舉債的行為，使得地方政府融資結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，進(jìn)一步增加了政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3 防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策建議

3.1 推進(jìn)我國財(cái)稅體制改革

我國應(yīng)持續(xù)推進(jìn)財(cái)政體制改革，科學(xué)界定和合理劃分地方政府事權(quán)和支出責(zé)任，使地方政府具備相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力保障。逐步加大地方政府主體稅種，提高地方政府自有財(cái)力，合理增強(qiáng)地方政府公共基礎(chǔ)建設(shè)等方面的財(cái)政能力，從而改善地方政府使用貸款或者舉債等資金大量投資政府性投資項(xiàng)目的局面。

3.2 強(qiáng)化地方政府績效考核機(jī)制改革

以GDP作為地方政府績效主要評估指標(biāo)，缺乏科學(xué)性和可持續(xù)性。地方政府績效考核機(jī)制應(yīng)更加全面、多樣化，要建立合理、可持續(xù)的評價(jià)機(jī)制和考核指標(biāo)。在設(shè)置考核指標(biāo)方面應(yīng)該淡化GDP的考評，加大對地區(qū)就業(yè)、人均可支配收入、環(huán)境衛(wèi)生、食品安全、民眾幸福指數(shù)等指標(biāo)的考核，防范地方政府盲目、不合理投資。

3.3 規(guī)范地方政府債務(wù)及管理

一是嚴(yán)格管理地方政府債務(wù)。正確落實(shí)國務(wù)院43號文件規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，制止地方政府違法、違規(guī)融資行為。與此同時(shí)，逐步地將政府融資平臺債務(wù)盤清和剝離，摸清各地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)。加大地方政府直接發(fā)行債券力度，逐步化解和消除地方隱性債務(wù)，推動低利率政府債務(wù)替代高利率隱性債務(wù)。合理化解存量債務(wù)，嚴(yán)格控制增量債務(wù)，采取務(wù)實(shí)舉措，掌握主動權(quán)。

二是增強(qiáng)地方政府債務(wù)的公開和透明度。自2019年1月1日起，《政府會計(jì)制度》全面實(shí)行，《行政單位會計(jì)制度》《事業(yè)單位會計(jì)制度》等13項(xiàng)會計(jì)制度同時(shí)廢止。但《政府會計(jì)制度》的全面實(shí)行，也面臨巨大的挑戰(zhàn)，如有的地方政府交通市政設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施等資產(chǎn)未納入單位資產(chǎn)核算、部分政府資產(chǎn)底數(shù)不清等情況，可能導(dǎo)致行政事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳。而由于編制過程比較復(fù)雜，且需手工補(bǔ)充完善相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，難以確保財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性。

三是地方政府要積極推進(jìn)有關(guān)整改工作。首先，政府融資平臺的整改。要積極推進(jìn)政府融資平臺改革轉(zhuǎn)型。其次，在債務(wù)高難以化解的情況下，積極探索政府部門的整改。適當(dāng)合并鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣，整合同一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，加強(qiáng)地方債務(wù)的統(tǒng)籌管理，并削減行政費(fèi)用支出。

四是建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估機(jī)制。加強(qiáng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評估和預(yù)警，逐步建立地方政府債務(wù)合理空間的評估指標(biāo)體系，并設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系，建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警系統(tǒng)。建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，堅(jiān)持法治原則分類處置風(fēng)險(xiǎn)事件，探索中央、地方政府、地方融資平臺以及銀行等債權(quán)人合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑。

4 結(jié)論

綜上所述，應(yīng)該在推進(jìn)我國財(cái)稅體制改革和地方政府績效考核機(jī)制改革基礎(chǔ)上，規(guī)范地方政府債務(wù)及管理，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估機(jī)制，從而有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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[作者簡介]彭敏（1988—），女，漢族，湖南婁底人，本科，經(jīng)濟(jì)師，會計(jì)師，研究方向：財(cái)務(wù)管理、地方政府融資等。