地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制分析

岳俊杰

[摘 要]融資平臺(tái)雖然拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)，但是在發(fā)展中也面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，并且風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自多方面。因此需要對(duì)融資平臺(tái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)加以識(shí)別，并采取有效措施強(qiáng)化融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)控制，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]地方政府;融資平臺(tái);風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別;風(fēng)險(xiǎn)控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.043

地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)資金的支持。為了有效解決地方發(fā)展中資金緊張問(wèn)題，許多地方借助融資平臺(tái)來(lái)吸取社會(huì)資金，為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供資金支持。融資平臺(tái)，地方政府投融資有很多好處，一方面幫助地方政府獲取了很多資金，在某種程度上拉動(dòng)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更提升了地方政府獲取發(fā)展資金的能力。另一方面融資平臺(tái)也面臨著多方面的風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)并加以控制，有利于為地方式的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。

1 地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的背景

由于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)對(duì)于公共產(chǎn)品的需求也越來(lái)越多，已經(jīng)不再滿足于現(xiàn)在的這種基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求，地方政府在完善基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和投資商的投資需求不匹配，建設(shè)資金越來(lái)越少，地方政府財(cái)力是無(wú)法滿足當(dāng)今的條件的，所以為了進(jìn)一步完善當(dāng)前遇到的問(wèn)題，地方政府首先需要結(jié)合自己的實(shí)際情況為廣大投資商提供一個(gè)融資平臺(tái)，來(lái)解決基礎(chǔ)設(shè)施融資困難的問(wèn)題。龐大的資金需求是地方融資平臺(tái)誕生的主要原因。其次，我國(guó)財(cái)稅制度的改革在某種程度上也促進(jìn)了地方融資平臺(tái)的誕生，由于我國(guó)法律為了維護(hù)融資的公平性，要求地方政府不可以發(fā)行地方證券，地方政府為了能夠獲得基礎(chǔ)資金而衍生出投資平臺(tái)。最后，政府官員GDP考核制度和金融危機(jī)不斷深化的前提下，借助融資平臺(tái)可以在一定程度上解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面資金缺乏的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2 地方政府融資平臺(tái)的主要渠道

2.1 銀行貸款

地方融資的主要渠道是銀行貸款。相關(guān)調(diào)查表明，當(dāng)前地方融資平臺(tái)與區(qū)域銀行保持著緊密聯(lián)系，從資金流向來(lái)看，融資平臺(tái)的貸款也主要投向了地方政府。融資平臺(tái)下拔的貸款項(xiàng)目依據(jù)還款性質(zhì)來(lái)看可以分為三類(lèi) ：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的還款模式主要是依賴經(jīng)營(yíng)性還款項(xiàng)目，差不多25%;準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在某種程度上一部分會(huì)依賴財(cái)政還款;在地域分布主要集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū);在抵押方面，信用貸款的比例較低，因此融資平臺(tái)的貸款還款有一定的保障。地方政府借助銀行信貸融資，解決了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金問(wèn)題，項(xiàng)目有了充足的資金。地方政府可以從銀行以較低的成本、簡(jiǎn)化的程序來(lái)獲得銀行資金的支持。政府借助信用獲得融資后成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的有效方式。

2.2 債權(quán)融資

債券融資的主要方式有地方政府債券與城投債。地方政府債券政府名稱冠名，利息和利率都是按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，可在債券市場(chǎng)或證券市場(chǎng)交易。城投債的類(lèi)型包括企業(yè)債、短期融資、中期票據(jù)等。城投債是地方政府融資規(guī)模主要渠道之一。城投債發(fā)行過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，比如存在“過(guò)分包裝”，評(píng)級(jí)被人為高估。部分地方政府為了提升城投債信用等級(jí)，會(huì)采取一些非法的手段，也就是會(huì)披露虛假信息、高估持有資產(chǎn)或偽造財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等，這些做法都在某種程度上增加了城投債的信用風(fēng)險(xiǎn)。另外，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出于維穩(wěn)的角度，為了維護(hù)和銀行地方政府之間的關(guān)系，在某種程度上會(huì)對(duì)信用評(píng)級(jí)采用人為放大的方式，會(huì)積累風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 信托融資

銀信合作常用的方式是銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品，或是在地方融資平臺(tái)入股，將有限的資金投入政府指定的項(xiàng)目，這樣做的主要目的是看準(zhǔn)了政府支持性項(xiàng)目的利潤(rùn)，一旦持股期滿時(shí)，由政府制定，按照約定的價(jià)格溢價(jià)重新收回股權(quán)。信托模式同城投債與“打捆貸款”等這類(lèi)貸款類(lèi)型相比是沒(méi)有業(yè)績(jī)的硬性要求的，利用這種途徑政府不需要經(jīng)過(guò)行政審批就可以直接貸款，尤其是一些地方政府沒(méi)有辦法申請(qǐng)城投債時(shí)，利用這種方式可以幫助政府退款融資渠道，解決資金問(wèn)題。 政府基建類(lèi)項(xiàng)目同銀政信產(chǎn)品相比，避險(xiǎn)效果更好，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較穩(wěn)定的時(shí)期還是在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，政府基建類(lèi)項(xiàng)目都可以穩(wěn)定進(jìn)行。信托產(chǎn)品的融資成本最高，并且政府所能夠使用的融資期限也是比較短的，無(wú)法進(jìn)行長(zhǎng)期持有，籌集規(guī)模也相對(duì)固定。

2.4 股權(quán)融資

就目前來(lái)說(shuō)，很多大型企業(yè)已有了上市融資的資格，而上市公司在股利分配問(wèn)題上還沒(méi)有嚴(yán)格的市場(chǎng)和政策限制，因此上市公司采用股權(quán)融資是成本最低的類(lèi)型之一，那么此時(shí)城投公司就可以不需要過(guò)多考慮市場(chǎng)和政策因素，直接按照自身盈利情況將股利進(jìn)行分配，這樣就減少了股利負(fù)擔(dān)。但是股權(quán)融資這種方式也具有一定的弊端，比如說(shuō)我國(guó)市場(chǎng)設(shè)定的企業(yè)上市門(mén)檻比較高，只有達(dá)到嚴(yán)苛要求的企業(yè)才能上市，上市之前需要經(jīng)過(guò)諸多審核過(guò)程，有很多經(jīng)營(yíng)及發(fā)展情況都比較好但是沒(méi)有通過(guò)上市審核的企業(yè)就無(wú)法上市，更不能利用股權(quán)融資滿足企業(yè)的資金需求。股權(quán)融資會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)出讓的問(wèn)題，導(dǎo)致政府控制城投公司的力度減少。

3 地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析

3.1 債務(wù)規(guī)模大

從平臺(tái)的發(fā)展來(lái)看，數(shù)量在不斷增多。依據(jù)銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)，當(dāng)前地方政府建立的融資平臺(tái)數(shù)量已超過(guò)了萬(wàn)家。截至2017年年底，我國(guó)政府所負(fù)擔(dān)的債務(wù)中，融資平臺(tái)公司債務(wù)所占比重為37.44%，但是實(shí)際上出現(xiàn)了兩個(gè)不同的問(wèn)題：一是債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍中未將融資平臺(tái)全部納入進(jìn)來(lái);二是即使是一些融資平臺(tái)列入了債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，但是一些融資平臺(tái)的部分債務(wù)卻未能在統(tǒng)計(jì)內(nèi)。因此當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)的總體債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于實(shí)際上統(tǒng)計(jì)出來(lái)的債務(wù)。

3.2 融資平臺(tái)隱藏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

相關(guān)調(diào)查表明，一些融資平臺(tái)存在違規(guī)發(fā)行債券行為。部分地方政府將市政道路公園等具有公益性質(zhì)的資產(chǎn)以及儲(chǔ)備土地等違規(guī)方式注入融資平臺(tái)，并以政府名義進(jìn)行擔(dān)保，在操作中借助財(cái)政資金償還發(fā)生的債務(wù)。情況嚴(yán)重的地方政府與金融機(jī)構(gòu)相互勾結(jié)，借助虛假材料實(shí)現(xiàn)貸款。有些融資平臺(tái)的流動(dòng)資金已現(xiàn)枯竭，存在較高的負(fù)債率，產(chǎn)生了潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 融資平臺(tái)缺乏造血功能

地方融資平臺(tái)承擔(dān)了幫助政府吸收建設(shè)資金的職能，但是一些項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流。比如道路綠化、廣場(chǎng)景觀為非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投資，不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，也不能交易變現(xiàn)。融資平臺(tái)的償債多借助于土地出讓金或財(cái)政預(yù)算，許多平臺(tái)采用借新還舊的方式，償債能力不足。而隨著拆遷安置成本的提高，土地出讓凈收入會(huì)減少，借助土地出讓償債增加了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 融資平臺(tái)治理機(jī)制問(wèn)題

融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)雖然沿用了公司制，但是主要成員由地方政府任命，有行政級(jí)別。行政化色彩非常濃厚。平臺(tái)采用的政府性質(zhì)考核機(jī)制難以適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)激勵(lì)機(jī)制。融資平臺(tái)的管理多注重政績(jī)，而非效益。融資平臺(tái)的決策失誤是由地方政府來(lái)最后埋單，治理機(jī)制蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn)。

4 政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制建議

4.1 借助PPP實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)投資

PPP模式采用了政府與社會(huì)合作的方式共同實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，借助社會(huì)資本完成基礎(chǔ)建設(shè)的融資與運(yùn)營(yíng)。在平臺(tái)對(duì)存量債務(wù)加以償還后，可以轉(zhuǎn)為公益性質(zhì)的實(shí)體企業(yè)，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)的管理運(yùn)營(yíng)。此類(lèi)性質(zhì)的公益事業(yè)可以采用使用者付費(fèi)的方式獲得資金上的補(bǔ)償，還可以采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)面向社會(huì)使用方收費(fèi)，這樣平臺(tái)公司可以獲得部分“造血”能力，平臺(tái)公司可以繼續(xù)實(shí)現(xiàn)基建的社會(huì)功能。此外，還要實(shí)現(xiàn)公司制的運(yùn)營(yíng)方式，為社會(huì)提供高質(zhì)量專業(yè)技術(shù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自身業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，還可以引入專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)以提供精細(xì)化服務(wù)，以提高當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)服務(wù)質(zhì)量與品質(zhì)。

4.2 通過(guò)兼并重組成為控股平臺(tái)管理企業(yè)

部分政府區(qū)域內(nèi)有較多的融資平臺(tái)，可以采用政府牽頭的方式實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的重組，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)間的兼并，業(yè)務(wù)相同或可以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)的平臺(tái)在合并后可以組建為新的平臺(tái)，變?yōu)榫C合性平臺(tái)，平臺(tái)整合后有利于實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，互補(bǔ)短板，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，降低運(yùn)營(yíng)成本。特別是對(duì)于供水、供熱固定成本高的民生行業(yè)，相同業(yè)務(wù)的企業(yè)加以合并可以實(shí)現(xiàn)減耗增效，還有助于主管部門(mén)的管理，對(duì)口監(jiān)管能提高監(jiān)管效率。在平臺(tái)間整合的同時(shí)可以考慮引入社會(huì)資本方進(jìn)行國(guó)有企業(yè)混改，但需要注意的是平臺(tái)企業(yè)間的股權(quán)并購(gòu)涉及國(guó)有股權(quán)劃撥等國(guó)有資產(chǎn)處置，應(yīng)按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，履行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓、信息披露的相關(guān)合規(guī)要求。

4.3 借助股權(quán)投資轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)孵化平臺(tái)

當(dāng)前，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展有助于改變傳統(tǒng)條件下的基建融資方式，可以實(shí)現(xiàn)地方的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府已對(duì)平臺(tái)公司加以轉(zhuǎn)型，變?yōu)閷ｉT(mén)的基礎(chǔ)建設(shè)公司，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與資本管理。平臺(tái)借助政府注資后可以繼續(xù)進(jìn)行融資投資，還可以與政府、銀行、企業(yè)組成產(chǎn)業(yè)投資基金，借助股權(quán)投資來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將政府機(jī)構(gòu)引入投資平臺(tái)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)型的投資平臺(tái)在投資中風(fēng)險(xiǎn)控制作用，借助政府參與來(lái)保證投資平臺(tái)管理的規(guī)范性，合理引導(dǎo)企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，保證投資機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本可以推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)給予資金支持，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用。通過(guò)信托融資、債權(quán)融資或者是股權(quán)融資可以幫助政府項(xiàng)目撬動(dòng)更多的銀行貸款。

5 結(jié)論

隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和投資商的投資需求不匹配，地方政府財(cái)力是無(wú)法滿足當(dāng)今條件的。為了解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資金問(wèn)題，融資平臺(tái)得以出現(xiàn)。融資平臺(tái)的建立具有特定的背景，在發(fā)展中潛在著一些風(fēng)險(xiǎn)，為了保證融資平臺(tái)可以持久發(fā)揮作用，需要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制。地方政府要意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)控制的重要性，采取有效控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)降低到最低水平，以利于地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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