論農(nóng)牧民就業(yè)的法律保障

屈虹

法律法規(guī)對(duì)農(nóng)牧民就業(yè)發(fā)揮了重要的保障作用。完善農(nóng)牧民就業(yè)的法律保障，需要完善相關(guān)法律制度，促進(jìn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè);加快確權(quán)登記，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益;深化制度建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)牧民社會(huì)保障的立法完善。

農(nóng)牧民就業(yè)的法律保障既是對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民勞動(dòng)權(quán)的保障，又是對(duì)農(nóng)牧民從事具體勞動(dòng)活動(dòng)的保障。一方面，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這部分農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)是就業(yè)法律保障的主要對(duì)象;另一方面，隨著職業(yè)農(nóng)民概念的引入并逐漸被人們廣泛認(rèn)可，農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)也屬于就業(yè)。因此，農(nóng)牧民就業(yè)的法律保障包括兩個(gè)方面：對(duì)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的保障和對(duì)農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的保障。

一、農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的法律保障

《憲法》第42條明確規(guī)定公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，指出了國家對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)提供必要保障，包括為公民創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件、加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)、改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇等，為公民實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)權(quán)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)?！秳趧?dòng)法》是我國目前保障農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)最基本的法律?！秳趧?dòng)合同法》的頒布實(shí)施，對(duì)于更好地保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益具有重要意義。將農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系在《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定內(nèi)予以體現(xiàn)無疑是對(duì)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)最為切實(shí)的保障。要加大力度宣傳《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》，使廣大農(nóng)牧民學(xué)法懂法用法，懂得運(yùn)用法律保護(hù)自己的合法權(quán)益。一旦發(fā)生爭(zhēng)議糾紛，要及時(shí)尋求法律途徑解決問題。目前，促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的法律法規(guī)不斷充實(shí)、完善，在推進(jìn)接納轉(zhuǎn)移人口就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，推動(dòng)了農(nóng)牧業(yè)剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移。

（一）以《就業(yè)促進(jìn)法》為核心，促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)

《就業(yè)促進(jìn)法》是保障轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的核心法律。在《就業(yè)促進(jìn)法》的框架下，國家重視非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，增加就業(yè)崗位;全面實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)財(cái)政政策，加大相關(guān)資金的投入，不斷改善就業(yè)環(huán)境。《就業(yè)促進(jìn)法》第31條規(guī)定：“農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者平等的勞動(dòng)權(quán)利，不得對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置歧視性限制?！标P(guān)于轉(zhuǎn)移人口就業(yè)培訓(xùn)，《就業(yè)促進(jìn)法》第50條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府采取有效措施，組織和引導(dǎo)進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者參加技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者提供技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力?！薄毒蜆I(yè)促進(jìn)法》將“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”劃入就業(yè)困難群體的范圍，對(duì)其實(shí)施就業(yè)援助制度，對(duì)就業(yè)困難的相關(guān)人員優(yōu)先扶持、重點(diǎn)幫助。

（二）地方就業(yè)促進(jìn)法規(guī)，指導(dǎo)當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移人口就業(yè)工作

全國各地就業(yè)促進(jìn)法規(guī)主要包括兩個(gè)方面，即地方《就業(yè)促進(jìn)條例》和《就業(yè)促進(jìn)法》的實(shí)施辦法。內(nèi)蒙古各項(xiàng)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移人口就業(yè)法規(guī)的實(shí)施，是促進(jìn)農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民增收、解決城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的重要途徑。受到傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的影響，農(nóng)牧民對(duì)于轉(zhuǎn)移就業(yè)還有很多不適應(yīng)的因素，急需相應(yīng)配套政策措施的跟進(jìn)。結(jié)合自治區(qū)實(shí)際情況，與《就業(yè)促進(jìn)法》配套，《內(nèi)蒙古自治區(qū)就業(yè)促進(jìn)條例》將自治區(qū)此前在促進(jìn)就業(yè)工作中一些行之有效的做法和政策規(guī)定上升為地方性法規(guī)，為勞動(dòng)者提供了更多的法律保障，促進(jìn)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。《條例》針對(duì)內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問題，特別規(guī)定了有關(guān)保障就業(yè)的政策措施，包括戶籍遷移和子女入學(xué)等內(nèi)容。勞務(wù)協(xié)作和勞務(wù)對(duì)接是促進(jìn)少數(shù)民族聚居地人口就業(yè)的行之有效的措施。在轉(zhuǎn)移人口就業(yè)培訓(xùn)方面，《條例》還規(guī)定了勞動(dòng)預(yù)備制度，對(duì)城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學(xué)的初高中畢業(yè)生實(shí)行職業(yè)教育和培訓(xùn)，以提高其職業(yè)技能?？紤]到少數(shù)民族農(nóng)牧民的特點(diǎn)，對(duì)少數(shù)民族聚居地區(qū)的勞動(dòng)者，開展以本民族語言、文字授課為主的職業(yè)技能培訓(xùn)和漢語教學(xué)，提高就業(yè)能力，促進(jìn)其就業(yè)。此外，相關(guān)意見、辦法的制定解決了轉(zhuǎn)移人口就業(yè)中存在的具體問題。例如《內(nèi)蒙古自治區(qū)就業(yè)和失業(yè)登記管理辦法》規(guī)定“從農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的失業(yè)人員”也在失業(yè)登記的范圍之內(nèi)，將轉(zhuǎn)移人口就業(yè)納入公共就業(yè)服務(wù)體系之內(nèi)，使之獲得更切實(shí)的就業(yè)保障。

二、農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的法律保障

農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)不屬于《勞動(dòng)法》保護(hù)的勞動(dòng)關(guān)系的范疇，應(yīng)當(dāng)從保障生產(chǎn)的角度進(jìn)行考察，以農(nóng)村土地方面的法律保障為主。在《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)的基礎(chǔ)之上，還有《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》《土地改革法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》5部法律，《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《環(huán)境保護(hù)法》 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》7部相關(guān)法律，以及《民法通則》《行政訴訟法》中的部分相關(guān)條款。土地是人賴以生存的最基本的資源，更是農(nóng)牧民必不可少的生產(chǎn)資料和生活資料，對(duì)于農(nóng)牧民而言具有保障功能。農(nóng)牧民土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)牧民進(jìn)行農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ);同時(shí)，讓農(nóng)牧民安心地從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)離不開社會(huì)保障的作用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下對(duì)農(nóng)牧民的社會(huì)保障更是必不可少的。因此，對(duì)于農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)法律保障主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)牧民土地承包經(jīng)營權(quán)的保障，二是對(duì)農(nóng)牧民的社會(huì)保障。

（一）對(duì)農(nóng)牧民土地承包經(jīng)營權(quán)的保障

土地使用權(quán)是指民事主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法或依約定對(duì)國家或集體所有土地占有、使用、收益的權(quán)利。憲法和法律法規(guī)為農(nóng)牧民土地承包經(jīng)營權(quán)提供了強(qiáng)有力的保障，是對(duì)土地生產(chǎn)功能的首要保證，也是對(duì)農(nóng)牧民重要的社會(huì)保障?！稇椃ā返?條規(guī)定了我國實(shí)行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。《物權(quán)法》第124條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機(jī)制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度?！薄段餀?quán)法》肯定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，賦予農(nóng)牧民長期而有保障的土地使用權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第3條規(guī)定：“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度?！被谡加袡?quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)牧民作為土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法占有承包的土地，并在承包地上從事種植業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，收獲農(nóng)畜產(chǎn)品或者獲得承包地出租金等，法律保障了農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的基本權(quán)利。

（二）對(duì)農(nóng)牧民的社會(huì)保障

農(nóng)牧民的社會(huì)保障對(duì)于農(nóng)牧民安心生產(chǎn)具有重要意義。農(nóng)牧民的社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容主要包括四項(xiàng)，即社會(huì)保障權(quán)、社會(huì)救濟(jì)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)和社會(huì)優(yōu)撫權(quán)。作為公民和勞動(dòng)者，農(nóng)牧民有權(quán)獲得與其他公民一樣的各種社會(huì)保障的權(quán)利。只有獲得社會(huì)保障權(quán)，才能夠讓農(nóng)牧民平等地得到社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的制度保障。我國對(duì)勞動(dòng)權(quán)保障的法律主要包括《憲法》和《勞動(dòng)法》?！稇椃ā返?5條規(guī)定，年老、患病或喪失勞動(dòng)能力的公民有權(quán)獲得國家和社會(huì)的物質(zhì)幫助?！秳趧?dòng)法》第76條規(guī)定，國家要為勞動(dòng)者休息、休養(yǎng)和療養(yǎng)提供條件。除了立法上的保障，黨和國家政策也提供了重要保障。2012年，黨的十八大提出要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。2017年，黨的十九大提出要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。

三、完善農(nóng)牧民就業(yè)的法律保障

法律法規(guī)對(duì)農(nóng)牧民就業(yè)發(fā)揮了重要的保障作用，但迄今為止，對(duì)農(nóng)牧民就業(yè)的保障仍是以政策為主，這就需要將政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，為農(nóng)牧民就業(yè)提供長期、穩(wěn)定的保障。

（一）完善相關(guān)法律制度，促進(jìn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)

建立起一套適合農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的法律，加快戶籍、土地、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等相關(guān)制度的改革，逐步消除其在推進(jìn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)方面的負(fù)面作用，充分發(fā)揮法律在促進(jìn)農(nóng)牧民就業(yè)方面的保障作用。內(nèi)蒙古自治區(qū)可以根據(jù)國家法律，建立符合地方民族特色和區(qū)域特色的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，依法保障內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧民在轉(zhuǎn)移就業(yè)中的合法權(quán)益。此外，還要搭建農(nóng)牧民就業(yè)服務(wù)法律平臺(tái)，使廣大農(nóng)牧民學(xué)法懂法用法，懂得運(yùn)用法律保護(hù)自己的合法權(quán)益，不斷提高自身素質(zhì)，一旦發(fā)生爭(zhēng)議糾紛，要及時(shí)尋求法律途徑解決問題。

（二）加快確權(quán)登記，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益

放活經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)以穩(wěn)定承包權(quán)為前提，因此需要加快推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作，用法律的形式將土地承包關(guān)系固定下來。必須明確土地流轉(zhuǎn)的是農(nóng)牧民承包土地的使用權(quán)而不是承包權(quán)，并且流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)牧民自愿，否則就是對(duì)農(nóng)牧民承包權(quán)的侵害。土地流轉(zhuǎn)的原則是以耕地和草場(chǎng)保護(hù)為前提，流轉(zhuǎn)后不能對(duì)土地利用情況放任不管，尤其是對(duì)于沒有農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)更是如此。土地流轉(zhuǎn)必須按國家制度規(guī)定予以規(guī)范和引導(dǎo)，尤其是各級(jí)地方政府和村委會(huì)不能為了一時(shí)的招商引資而打擊農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的積極性。要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控和管理，實(shí)現(xiàn)土地合理流動(dòng)和高效利用。對(duì)違反流轉(zhuǎn)政策的做法和行為應(yīng)予以制止和嚴(yán)懲。建立嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

（三）深化制度建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)牧民社會(huì)保障的立法完善

打破二元城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)體系，從尊重法律對(duì)每個(gè)人基本權(quán)利平等保障的理念出發(fā)，盡快建立完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系。發(fā)揮法律手段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民社會(huì)保障的普遍性。在農(nóng)村牧區(qū)，要通過建立完善最低生活保障制度、農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療保障制度、農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障制度等，為農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)或進(jìn)城就業(yè)提供全方位的保障，從立法上解決根本問題。具體而言，可從4個(gè)方面加強(qiáng)農(nóng)牧民社會(huì)保障的立法完善：一是通過深化“新農(nóng)?！钡闹贫雀母铮岣弑Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌層次，建設(shè)新型的農(nóng)牧民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;二是加大農(nóng)村牧區(qū)的醫(yī)療保障力度，不斷提高“新農(nóng)合”的參保率，提高政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷比例;三是發(fā)展社會(huì)救助體系，提高對(duì)五保戶的集中供養(yǎng)、貧困戶的醫(yī)療救助以及災(zāi)害救助的水平和力度;四是加大力度投入建設(shè)農(nóng)村牧區(qū)公共福利設(shè)施等。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院）

責(zé)任編輯：張晶