基于市場邏輯視角看我國政府與民辦幼兒園的關系

李毅恒　林榕　王海英

【摘要】新中國成立后，在計劃經(jīng)濟體制時期、社會主義市場經(jīng)濟體制探索建設時期和社會主義市場經(jīng)濟體制穩(wěn)健發(fā)展時期，我國政府與民辦幼兒園的關系呈現(xiàn)不同的特點?；谑袌鲞壿嬕暯菍φc民辦幼兒園關系的演變進行分析發(fā)現(xiàn)，學前教育是重要的社會公益事業(yè)，而市場機制則存在一定的副作用。因此，要構建政府與民辦幼兒園關系的新格局，應當劃清雙方邊界，跳脫“非此即彼”的二元思維;加強協(xié)調(diào)溝通，建設服務型政府，促進雙方良性互動;洞悉市場規(guī)律，善用市場邏輯，妥善處理雙方關系。

【關鍵詞】政府;民辦幼兒園;關系;市場邏輯

【中圖分類號】G617? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2020）1/2-0018-05

自《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發(fā)布以來，政府與民辦幼兒園的關系和各自的角色定位再度引發(fā)社會各界的廣泛關注。民辦幼兒園作為近代中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，在不同的歷史時期，與政府之間的關系呈現(xiàn)不同的特點。本文嘗試運用市場邏輯視角梳理政府和民辦幼兒園的關系，明確政府的責任和邊界，以期為構建政府與民辦幼兒園關系的新格局提供參考。

一、政府與民辦幼兒園關系的演變歷程

1.計劃經(jīng)濟體制時期

計劃經(jīng)濟體制指的是根據(jù)政府計劃調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的經(jīng)濟運行體制。政府按事先制定的計劃，提出國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體目標，制定合理的政策和措施，有計劃地安排重大經(jīng)濟活動，引導和調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行方向?！?〕新中國成立之初，面臨著社會經(jīng)濟落后、工業(yè)基礎薄弱、人口基數(shù)龐大且文盲率較高等問題。1951年，中央人民政府第一次全國初等和師范教育會議召開，提出了幼兒教育的工作方針，鼓勵私人開辦幼兒園并加強領導，〔2〕同時收回由外資、傳教士舉辦的幼兒園，做到主權獨立、公私兼顧辦園。之后，民辦幼兒園逐漸被教育行政部門接管改為公辦幼兒園，但是對優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園還是采取了“保護維持、加強領導、逐步改造”的方針。〔3〕政府鼓勵各工廠、企業(yè)、政府機關等集體舉辦公有性質(zhì)幼兒園，并適當開辦寄宿幼兒班。民辦幼兒園的生存和發(fā)展空間被壓縮了。

計劃經(jīng)濟體制時期的學前教育以國家和地方政府的投入為主，幼兒園由教育部門、婦聯(lián)、衛(wèi)生部門和各企事業(yè)單位舉辦并進行自我管理，具有明顯的單位內(nèi)部福利性質(zhì)?！?〕這種辦園體制在特定歷史時期發(fā)揮了作用，不過隨著我國人口不斷增長以及社會經(jīng)濟體制的改革，計劃經(jīng)濟體制下的學前教育發(fā)展模式已然無法滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。

2.社會主義市場經(jīng)濟體制探索建設時期

改革開放初期，我國政府開始對計劃經(jīng)濟體制加以反思，尤其是對計劃經(jīng)濟和市場要素的兼容性加以探討，并有意識地探索計劃與市場相結合的實踐模式。1984年，十二屆三中全會通過了

《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確指出“社會主義計劃經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟”。在經(jīng)濟領域，政府逐步把市場手段引入傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式中，包括生活資料和非核心生產(chǎn)資料的商品化等，使各類生產(chǎn)要素逐漸與市場機制結合起來?！?〕

民辦幼兒園在國家政策的支持下飛速發(fā)展。1979年召開的全國托幼工作會議提出“兩條腿走路”政策，恢復、發(fā)展、整頓、提高各類托幼組織。1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議第一次以憲法的形式明確了民間辦學的合法性?！?〕“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！边@一時期，政府開始鼓勵社會各界力量辦學，但在整個學前教育辦園體制格局中，企事業(yè)單位、政府機關、教育部門等集體辦園所占比重較大，學前教育辦園體制總體是以公辦園為主，民辦園為輔的。

20世紀90年代，隨著市場經(jīng)濟體制改革與企事業(yè)單位改革的逐步開展，我國進行了學前教育辦園體制和管理體制市場化方向的改革。 1992年，中共十四大會議提出建設社會主義市場經(jīng)濟體制。之后，大量的國有企業(yè)、集體企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制。國家積極引導學前教育辦園體制的社會化方向改革，很多企業(yè)辦幼兒園、機關辦幼兒園被推向了市場，自負盈虧，自收自支。1994年至2002年間，政府相繼頒布《面向21世紀教育行動和振興計劃》《社會力量辦學條例》《中華人民共和國民辦教育促進法》等一系列支持社會力量辦園的法規(guī)政策。在此期間，大量公辦幼兒園轉(zhuǎn)制或關閉，大量民辦幼兒園涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，2007年我國民辦幼兒教育機構共有77616所，共有在園幼兒868.75萬人，占幼兒教育機構總數(shù)的60%，占在園幼兒總數(shù)的36.8%。

在社會主義市場經(jīng)濟體制探索建設時期，民辦幼兒園數(shù)量迅速增加，所占比重不斷增大。社會力量的廣泛參與推動了學前教育的普及。不過，由于學前教育自身市場機制不完善、學前教育事業(yè)的基本屬性不明確以及缺乏合理的監(jiān)管制度和質(zhì)量評估體系等原因，民辦幼兒園處于自由無序、忽視市場發(fā)展規(guī)律的瘋狂擴張狀態(tài)，政府的政策約束和監(jiān)管措施則處于滯后和缺位狀態(tài)。

3.社會主義市場經(jīng)濟體制穩(wěn)健發(fā)展時期

改革開放40年來，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。我國開始面對經(jīng)濟結構不合理、低端產(chǎn)能過剩、資源環(huán)境約束趨緊、人口紅利減少等突出問題。市場經(jīng)濟固然調(diào)動了社會力量辦園的積極性，可是學前教育的過度市場化又造成了“入園難”“入園貴”的社會現(xiàn)狀。隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，社會大眾開始普遍意識到學前教育的重要性，我國開始著手發(fā)揮政府主導作用，改變學前教育的辦園體制，對民辦幼兒園進行規(guī)范，并大力興辦公辦幼兒園，同時加強協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理工作。

2010年，國務院發(fā)布《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，明確提出建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。2012年，教育部頒發(fā)《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，鼓勵民間資金進入學前教育領域，同時也強調(diào)各級教育行政部門的審查和監(jiān)管職責。由于供需缺口巨大，民辦幼兒園依舊處于快速擴張階段。2018年8月，司法部發(fā)布了《關于〈中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）〉公開征求意見的通知》，強調(diào)民辦學校以公益性和立德樹人為核心的宏觀導向。2018年11月，《若干意見》發(fā)布，明確提出遏制民辦幼兒園過度逐利，對各類民辦幼兒園進行分類管理，規(guī)定各類民辦幼兒園的設置標準，嚴格各項審批程序，在責任主體、財務管理、運營模式等方面進行嚴格規(guī)范，使公益普惠成為民辦幼兒園發(fā)展的基調(diào)。

在社會主義市場經(jīng)濟體制穩(wěn)健發(fā)展時期，政府引導我國學前教育事業(yè)形成以政府為主導、以公益普惠為基本原則、公辦民辦并舉的格局。在各地加大學前教育發(fā)展力度，強化學前教育公益性質(zhì)的發(fā)展進程中，幼兒園公辦化進程加快，普惠性民辦幼兒園發(fā)展迅速。然而，目前我國學前教育市場機制仍處于不夠完善的狀態(tài)。因此，為厘清學前教育市場發(fā)展的規(guī)律，應當基于市場發(fā)展的基本邏輯來明晰學前教育市場的基本特性，尋求政府干預和治理學前教育市場的理論依據(jù)，以妥善處理和發(fā)展政府與民辦幼兒園的關系。

二、政府與民辦幼兒園關系演進的市場邏輯

基于市場邏輯分析政府與民辦幼兒園在學前教育市場下的相互關系，應當明確學前教育在市場中的基本屬性，了解在當前市場機制下學前教育市場的發(fā)展狀態(tài)，分析當前市場機制下學前教育產(chǎn)品的分配和供需狀況，從而把握當前學前教育市場機制下政府與民辦幼兒園發(fā)展的基本特征和規(guī)律。

1.學前教育是重要的社會公益事業(yè)

諸多研究表明，學前教育不僅可以給個人和家庭帶來巨大的經(jīng)濟收益，而且還有廣泛的利益外溢性的特點。

我國自幼兒園辦園體制改革以來，政府將幼兒園推向市場，自負盈虧，自收自支。在低投入高收益的誘因下，社會資本大量進軍學前教育領域。民辦幼兒園的飛速增長在一定程度上推動了學前教育事業(yè)的普及。然而，社會資本的逐利本質(zhì)使得部分民辦幼兒園過分注重規(guī)模和收益，而忽視了學前教育公益普惠的屬性，出現(xiàn)了部分讓社會大眾難以負擔的“天價幼兒園”。

學前教育是重要的社會公益事業(yè)。這表明國家不能將其完全拋向市場，任其自由發(fā)展。加大政府對學前教育的投入，有利于將公、民辦學前教育機構納入政府的管理之下，從而保證學前教育機構的質(zhì)量，減少家庭支出，牢牢把握公益普惠的基本方向。

2.市場機制的副作用

市場機制實際上是一只“看不見的手”，推動著各類人群不斷追求自身利益的最大化，在此過程中促使整個社會的經(jīng)濟資源得到最合理的配置。雖然市場機制是一種有效的資源配置方式，但是由于市場本身并不完備，特別是市場的交易信息并不充分，會給社會經(jīng)濟資源的配置造成很多浪費，而不加約束的絕對自由的市場更是會給社會帶來一系列的負面影響?！?〕

《中國民辦教育促進法》出臺后，各地政府通過購買服務、減免稅收和租金、派駐教師等一系列優(yōu)惠政策鼓勵民辦幼兒園發(fā)展。然而，由于市場規(guī)范性不足，加上資本的逐利性、壟斷性、波動性以及非專業(yè)性，學前教育領域出現(xiàn)了大肆擴充園所規(guī)模、壓縮人員成本、克扣幼兒伙食費用等亂象。一些民辦幼兒園一面享受政策紅利，一面壓低幼兒園運營成本，而家長只能被迫順應畸形的學前教育市場，繼續(xù)加大教育投入，如此惡性循環(huán)已嚴重背離了市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，造成社會公共資源的極大損耗。

此外，學前教育市場還面臨著信息不對稱與不完整的問題。首先，根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論，學前教育屬于“信任品”?！靶湃纹贰笔侵冈谏a(chǎn)者與消費者之間存在嚴重的信息不對稱的產(chǎn)品。生產(chǎn)者由于對生產(chǎn)過程更加了解而擁有更多的產(chǎn)品質(zhì)量信息，而消費者即使消費了產(chǎn)品之后，也很難判斷產(chǎn)品質(zhì)量的好壞?！?〕因為各地學前教育質(zhì)量評估體系缺乏客觀評估標準，所以家長很難對園方提供的學前教育質(zhì)量進行全面評估，只能在與教師及園方互動的過程中獲得相關信息。這一屬性特點使得學前教育的供給方往往具有單方面信息輸出的優(yōu)勢。在激烈的市場競爭下，一部分民辦幼兒園過分包裝，虛假宣傳，誘導家長花費高昂價格購買教育服務。其次，由于學前教育質(zhì)量評價的相關知識比較缺乏，導致部分公眾用其他信息來替代教育質(zhì)量評價標準，如重視幼兒園的硬件建設等，致使部分民辦幼兒園迎合家長需求，更加注重對物的投資而忽視對人的投資，降低了資源配置效益。

任由市場機制分配調(diào)節(jié)，可能會加重家長的負擔，造成教育資源的浪費，還可能誘導盲目消費，帶來學前教育成本的節(jié)節(jié)攀升。因此，需要由政府提供相關信息，并承擔起建立健全學前教育市場信息披露制度的職責，確保信息發(fā)布的準確、及時和可靠，以減少信息不完全對稱對學前教育市場造成的扭曲。同時，市場機制的不完善和不確定性需要政府加大對民辦幼兒園資質(zhì)的審核力度，嚴格審批補助制度，強化關聯(lián)責任。

當前我國學前教育市場并非是一個完全競爭的市場，而是一個層級分化的市場。例如，城市流動人口、低收入人口密集的區(qū)域和中高等收入人口聚集的區(qū)域，幼兒園在師幼比、生均園舍建筑面積、生均戶外活動場地、生均圖書量等方面均有所差異?！?〕部分民辦幼兒園利用學前教育資源供給不足、政府監(jiān)管不到位的情況，以犧牲質(zhì)量為代價進行惡性價格競爭。從長遠角度來說，這在事實上阻礙了民辦幼兒園的進一步發(fā)展與資源整合，導致目前民辦幼兒園整體特點表現(xiàn)為散、亂、小、差，許多適齡幼兒因為質(zhì)量、數(shù)量、價格等因素無法入園，削弱了學前教育的公益普惠屬性。為改變這一現(xiàn)狀，政府應當強化制度建設，遏制過度逐利，規(guī)范辦園行為，合理分配教育資源，引導民辦幼兒園做到質(zhì)量與價格對等，減少二元化差異。

三、構建政府與民辦幼兒園關系的新格局

1.劃清雙方邊界，跳脫“非此即彼”的二元思維

政府和市場是兩種不同的社會資源配置運作體系。在學前教育領域，政府和市場的關系會有不同的組合方式，各自的作用邊界也是相對的、動態(tài)的?；谑袌龉┙o質(zhì)量和效率的角度，在把握政府與學前教育市場邊界適度性時，應當先考慮市場供給能力和民眾接受程度，只要市場能提供并為民眾所接受，就鼓勵市場提供;市場不能提供且民眾又急需的，則由政府來滿足。 另外，市場供給不代表政府供給的減少，提供質(zhì)優(yōu)價低的學前教育是政府的責任和義務。 此外，政府與學前教育市場的邊界要具有發(fā)展性。政府及相關職能部門應當轉(zhuǎn)變思維方式以適應新角色，不斷深化認識，還應當根據(jù)學前教育發(fā)展的不同階段，適時地改變主導的范圍、方式和措施。最后，根據(jù)當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，學前教育市場應當立足于政府與市場職能互補、有效合作的制度之上，建立良好的溝通機制，不斷完善學前教育公共服務體系，促進學前教育市場的良性競爭與合作。

2.加強協(xié)調(diào)溝通，建設服務型政府，促進雙方良性互動

從公共行政的角度來看，服務型政府是指國家及其所屬公共組織為彌補市場機制失靈，運用公共權力和公共資源向社會成員提供滿足其直接需求的服務活動。 具體到學前教育領域，公共服務體系的建立可以使學前教育事業(yè)在政府主導下，市場、社會等多元主體共同參與，基于公益普惠的核心價值，為全體社會成員提供多樣化的學前教育服務。〔10〕

薩瓦斯的民營化理論認為，在公共服務的提供中，政府可以僅僅成為安排者，而服務的具體生產(chǎn)可以交由民間機構完成?！?1〕在這種思路下，政府可以通過民辦公助、公建民營、教育券等方式與民辦幼兒園建立起“契約式”的伙伴關系。政府借由市場的力量將社會資源依據(jù)市場需求程度進行分配，家長根據(jù)自身需求對幼兒園進行選擇。

政府和學前教育市場公私合作的關系依賴于服務型政府的建立。政府需要承擔更多的責任，而不是在市場機制失靈后再“亡羊補牢”。政府與民辦幼兒園需要以公益普惠作為合作的價值基礎，應當尊重民辦幼兒園的合作伙伴地位，積極與民辦幼兒園建立平等有效的合作機制，共同對合作機制進行有效監(jiān)督，為社會大眾提供高質(zhì)量的學前教育。

3.洞悉市場規(guī)律，善用市場邏輯，妥善處理雙方關系

市場經(jīng)濟的內(nèi)在基本規(guī)律為價值規(guī)律、競爭規(guī)律、供求規(guī)律，具體到學前教育領域體現(xiàn)為價格與質(zhì)量關系密切、信息對稱和管理機制健全。

在價格與質(zhì)量關系方面，民辦幼兒園應當合理利用社會資源提升自身師資力量、內(nèi)涵建設、管理制度等，從根本上優(yōu)化質(zhì)量與價格的關系。政府應當遏制民辦幼兒園過度逐利，抑制價格虛高、以次充好的產(chǎn)品流入市場，以免造成價格與質(zhì)量關系的失衡。 在信息的完備與充分方面，一方面應當由政府來提供學前教育市場信息，并承擔起建立健全學前教育市場信息披露制度的職責，確保信息發(fā)布的準確、及時和可靠，以減少信息不對稱對市場造成的扭曲;另一方面，民辦幼兒園應當明確自身園所定位，提供對等服務，而非一味追求“高端”“暴利”。 在民辦幼兒園管理機制方面，政府應當通過明確分類管理政策，制定具體實施辦法，進一步增強制度的可操作性。例如，針對各類民辦幼兒園的具體情況，應當制定明確的資質(zhì)審核制度、協(xié)議公開制度、控制主體變更制度和責任追究制度等。另外，民辦幼兒園自身也需完善內(nèi)部管理制度，重點加強自身財務、會計和資產(chǎn)管理制度的建設。

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On the Relationship Between Government and Private Kindergartens from the Perspective of Market Logic

Li Yiheng， Lin Rong， Wang Haiying

（Preschool Education Policy Research Center， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）

【Abstract】After the founding of new China， the relationship between government and private kindergartens has different features during the period of planned economy， the period of exploration and construction of the socialist market economy， and the period of steady development of socialist market economy. Analysis of the changes in the relationship between government and private kindergartens from the perspective of market logic reveals that preschool education is an important social welfare undertaking， but the market mechanism has some side efforts. Therefore， in order to build a new pattern for private kindergarten and government relationship， it is important to draw a clear boundary between two sides and jump out of the binary thinking of “either one or the other”; It is also important to strengthen coordination and communication and promote sound interaction between two sides; Rules of market should be understood and market logic should be made good use of to properly handle the relationship between two sides.

【Keywords】government; private kindergarten; relationship; market logic