我國城市供水績效指標體系演變與發(fā)展

李 爽 韓 偉 鐘敬康 王俊嶺 吳 賓

中國供水行業(yè)發(fā)展已歷經(jīng)百余年，經(jīng)過幾代人的不懈努力，不僅形成了適應供水企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的統(tǒng)計指標，而且建立了一套較完整的城市供水績效指標體系。通過供水績效評價能夠促使企業(yè)提高運營效率、保障服務質(zhì)量、保證供水安全和公共服務。

城市供水績效評價的發(fā)展經(jīng)歷了一個從無到有、從有到優(yōu)的漸進式發(fā)展過程。20世紀80年代末，城市供水績效評價最先在英國出現(xiàn)。同時，城市供水行業(yè)開始嘗試將績效管理指標發(fā)展并應用于績效管理當中，逐步凸顯其水務領(lǐng)域的競爭力。上世紀九十年代中期開始，國外許多供水行業(yè)已經(jīng)相繼開始使用績效管理手段進行水務績效管理。截止到目前，在國際上已經(jīng)有超過100個國家和相關(guān)城市地區(qū)應用城市水務績效管理手段來進行城市水務領(lǐng)域的管理，其包含的指標數(shù)量眾多，且應用范圍相對比較廣泛。如世界銀行WBG和國際水協(xié)IWA等相關(guān)國際組織對水務績效管理也越來越重視，完善了城市供水績效指標體系，通過對水務績效的管理提高了企業(yè)供水績效管理水平。目前使用最廣泛的城市供水績效管理評估系統(tǒng)主要有世界銀行（WBG）、國際水協(xié)（IWA）、英國水務辦公室（OFWAT）、荷蘭水協(xié)會、美國聯(lián)合水務協(xié)會（AWWA）、澳大利亞（WSAA）等國際組織和各國協(xié)會。我國上世紀八十年代對城市供水績效評估進行了初步探索，以中國水協(xié)為代表，基于城市供水企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營和服務各方面指標進行數(shù)據(jù)采集，2001年通過補充數(shù)據(jù)和全面調(diào)整，重新修訂了《城市供水統(tǒng)計年鑒》，實現(xiàn)將績效指標系統(tǒng)化和標準化。同時，供水企業(yè)自身也在企業(yè)內(nèi)部開展了關(guān)于員工的績效考核評估工作。目前我國尚無成熟的可在全國推廣的供水績效評估體系，城市供水績效評估方面與西方發(fā)達國家相比還有較大差距。

近年來，我國高度重視城市水務行業(yè)的發(fā)展，特別對城市供水績效評估方面尤為重視。“十一五”到“十三五”期間，住建部多次將供水績效列為重要課題并委托多所高校和科研院所進行課題研究，構(gòu)建了城市供水行業(yè)績效指標體系，這對我國城市水務行業(yè)的發(fā)展具有重要推動作用。為了充分確保所選擇的指標體系既完整、合理又具有很強的實用性，研究者不斷地對績效指標體系進行優(yōu)化和完善，使其更好地為企業(yè)和行業(yè)服務。

我國城市供水績效指標體系演變與發(fā)展，是在中國城市供水市場化、產(chǎn)業(yè)化改革背景下逐漸對自身優(yōu)化完善的過程。幾十年來，隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化速度大大加快，外部環(huán)境的改變直接影響了我國城市供水績效指標體系的演變與發(fā)展。文章梳理了張現(xiàn)國、孫宛、徐怡、吳賓等人構(gòu)建的城市績效指標體系以及我國城市供水績效指標體系的最新發(fā)展，深入分析了我國城市供水績效指標體系演變與發(fā)展過程中呈現(xiàn)的特點與趨勢，以期對我國城市供水績效評估工作有所啟示，促進我國水務行業(yè)乃至城市持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國城市供水績效指標體系的發(fā)展歷程

隨著中國供水處理行業(yè)的快速發(fā)展，如何有效提升供水企業(yè)的績效管理水平、提高城市供水系統(tǒng)的運行效率已成為保障城市運行安全和水環(huán)境安全的重大問題，同時也受到了社會和企業(yè)的廣泛關(guān)注。

（一）我國城市供水績效指標體系的初步構(gòu)建

張現(xiàn)國等人2011年結(jié)合我國城市供水行業(yè)現(xiàn)狀和供水行業(yè)2020年遠景規(guī)劃目標，根據(jù)績效評價體系框架搭建方法和績效指標選取原則，兼顧先進性和可行性，綜合運用績效指標使用頻度分析、專家咨詢、問卷調(diào)查和統(tǒng)計學檢驗方法，經(jīng)過體系初步構(gòu)建與體系優(yōu)化兩個階段和示范供水企業(yè)真實數(shù)據(jù)的檢驗，創(chuàng)造性地初步構(gòu)建了適合我國國情的績效指標體系，如圖1所示。

圖1 城市供水績效指標初步構(gòu)建體系

該體系涵蓋了城市供水6個主要評價領(lǐng)域，即服務、環(huán)境、資產(chǎn)、運營、財經(jīng)和人事，同時突出了服務績效和環(huán)境績效的評價；該體系分總目標層、目標層、要素層、指標層和次指標層，共包括53個定義相對統(tǒng)一的績效指標；該體系具有層次清晰、覆蓋全面、用途廣泛等優(yōu)點。通過分析整理中國水協(xié)供水年鑒數(shù)據(jù)和調(diào)研供水企業(yè)數(shù)據(jù)，進行了獨立性、可比性和可測性“三個檢驗”，并運用變異系數(shù)、相關(guān)系數(shù)等方法進行了績效指標的優(yōu)化和體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最后確定了評價目標明確、體系結(jié)構(gòu)層次清晰和可滿足政府、行業(yè)監(jiān)管的城市供水績效指標體系（6大領(lǐng)域、53個績效指標），并對績效指標進行了詳細定義和解釋。

（二）供水績效指標體系的進一步完善

1.供水績效指標體系優(yōu)化

張現(xiàn)國初步構(gòu)建的績效指標體系中的指標在經(jīng)過頻度統(tǒng)計法、專家分析法篩選之后，雖然進行了獨立性、可比性和可測性檢驗，但在實際應用過程中仍有很多不足之處。如體系反映目標內(nèi)容是否完整全面，未考慮體系中指標的設置是否重復累贅等。因此孫宛在此前研究的基礎上，進行了績效指標體系整體性檢驗和績效指標體系單項指標檢驗。整體性檢驗包括績效指標體系的整體全面性檢驗和整體必要性檢驗。單項指標檢驗具體分為指標的運用可行性檢驗和邏輯關(guān)聯(lián)性檢驗，有利于確保每一個指標的實用性和指標公式的正確性。

為了確保所選擇的指標體系既完整、合理又具有很強的實用性，孫宛等2013年針對我國供水行業(yè)管理特點，結(jié)合已有研究基礎，進一步對績效指標體系進行優(yōu)化完善，從績效指標的整體和單項兩方面進行檢驗研究，形成了一套更加簡練、可操作性強的城市供水績效指標體系，如圖2所示。該套城市供水績效指標體系由24個指標，49個變量組成，增加了適應行業(yè)發(fā)展的居民家庭用水量按戶抄表比率、新國標106項水質(zhì)達標率、產(chǎn)銷差水量成本損失率、資產(chǎn)負債率、運行崗位持證上崗率等指標，刪除了用水人口普及率、客戶投訴率、單位取水電耗、員工工傷事故率等重復性高、統(tǒng)計難度大的指標，并且對一些指標的名稱進行優(yōu)化完善。與之前的體系相比，在指標的選取上更加精煉有代表性，大大降低了體系的重復度；在反映的內(nèi)容上也更加完整全面，重點突出；單項指標之間相比，其運用可行性大大提高，且每一個指標的定義、公式也更加準確完善。此體系經(jīng)上海、成都等地的示范供水企業(yè)試用，反映效果良好，更加適用于在全國范圍內(nèi)的推廣。

2.社會環(huán)境變革下的城市供水績效指標體系

圖2 系統(tǒng)化檢驗優(yōu)化完善的城市供水績效指標體系

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，越來越多因素對指標體系產(chǎn)生影響，如城鄉(xiāng)一體化的影響、“水十條”的提出、供水行業(yè)市場化進程的加快與現(xiàn)實情況可操作性等一系列因素。指標體系的調(diào)整優(yōu)化勢在必行。徐怡等于2017年根據(jù)我國供水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，綜合考慮多種因素的影響，將城市供水績效指標進行了完善，建立了更為科學實用的新的績效指標體系，如圖3所示。

該套城市供水績效指標體系考慮到諸多因素的影響，增加了對行業(yè)和企業(yè)較為重要的管網(wǎng)水濁度平均值、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌抄表到戶率、資產(chǎn)回報率、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水普及率、單位經(jīng)營成本和單位供水成本等指標，刪除了小口徑管道的長度、產(chǎn)銷差水量成本損失率和運行崗位持證上崗率等適用性弱的指標，建立了更為科學實用的包含6大類27項指標的績效指標體系，涵蓋了服務、運營、資源、資產(chǎn)、財經(jīng)和人事各個方面，能更好地反映我國供水行業(yè)目前的現(xiàn)狀和趨勢。

3.我國城市供水績效指標體系的最新發(fā)展

近年來，各級政府監(jiān)管部門更加重視供水運行過程績效的管理，吳賓等2019年通過分析影響我國城市供水管網(wǎng)運行的各種因素以及供水水廠運行特點，結(jié)合績效指標選取原則、指標選取方法等條件，選取能夠反映供水管網(wǎng)和供水廠運行各方面情況的績效評估指標，分別構(gòu)建了“城市供水運行管網(wǎng)績效指標體系”和“城市供水運行水廠績效指標體系”兩套指標體系，如圖4和圖5所示。

此前構(gòu)建的中國城市供水績效指標體系均是指國家層面針對供水行業(yè)所制定的績效指標管理體系，主要適用于國家對于各供水行業(yè)的績效管理，稱之為“結(jié)果績效”。吳賓對績效指標體系的完善是主要是企業(yè)自身針對城市供水運行的過程進行績效評估管理，可以說是一種更深更分化的研究，即對于供水企業(yè)自身，著重強調(diào)供水企業(yè)的運行過程，著重圍繞“供水運行管網(wǎng)績效評估”和“供水運行水廠績效評估”兩部分內(nèi)容來進行指標構(gòu)建和績效管理評估。

圖3 社會環(huán)境變革下的城市供水績效指標體系

圖4 城市供水運行管網(wǎng)績效指標體系

圖5 城市供水運行水廠績效指標體系

隨著供水行業(yè)市場化改革的深入，各級政府監(jiān)管部門更加重視供水運行過程績效的管理。政府希望通過供水運行過程績效評估督促企業(yè)提高運行效率、改善服務質(zhì)量，保證供水安全和公共利益。另外可以通過運行過程績效評估評判企業(yè)自身的綜合能力、進步幅度和服務效果，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新進取，從而使公眾在水質(zhì)、服務水平和價格上受益。對于供水企業(yè)自身，也特別希望能在掌握企業(yè)真實績效的基礎上，采取切實可行的措施來提高效率與服務質(zhì)量，既能最大限度地滿足公眾的要求，又能降低成本擴大盈利空間，實現(xiàn)長期穩(wěn)定地公共服務的供給。所以，對供水企業(yè)進行過程績效評估管理既是國際趨勢，也是形勢所需。

另外，該套指標體系對于有些很難定量的指標運用定性評估來彌補定量無法描述的缺陷，將評估指標定性和定量結(jié)合，二者相互滲透轉(zhuǎn)化，從而得出一個較為理想的評估體系。管網(wǎng)定性評估主要從水質(zhì)管理、漏損管理、運行管理和服務管理四個方面開展，水廠定性評估主要從水質(zhì)管理、凈水工藝管理、運行管理和信息安全四個方面開展，每個問題回答“是”與“否”，并提供相應的支撐性文件。定性評估主要采取專家現(xiàn)場填寫評估表格的方式，通過分析整理填寫完整的評估表格，并基于信息來源，將定性評估轉(zhuǎn)化為可計量分數(shù)。

二、我國城市供水績效指標體系演變的特點

（一）績效指標更加合理、全面、可行

績效指標體系在各水司使用的過程中發(fā)現(xiàn)有的指標設置的不夠合理，有的指標不能全面反映所要評估的內(nèi)容，有的指標在實際使用的時候存在數(shù)據(jù)收集困難、計算繁瑣等問題，可操作性不強。這一系列的問題說明績效指標的選擇和設置需要更加深入地研究，選取的指標更加注重合理性、全面性、可行性，從而使我國的城市供水績效指標體系更加科學、實用。

孫宛在之前研究的基礎上進一步對績效指標體系進行了優(yōu)化完善，對績效指標體系進行了整體檢驗研究和單項完善研究。整體檢驗研究包括整體必要性檢驗和整體全面性檢驗。通過必要性檢驗和全面性檢驗可以檢驗績效指標體系中的所有指標是否必不可少，是否重復多余，是否能全面完整地反映出最初所定的評價目的和任務。單項完善研究包括單項指標運用可行性檢驗和單項指標邏輯關(guān)聯(lián)性檢驗?？尚行詸z驗可以檢驗每個指標使用過程中時間、技術(shù)、經(jīng)濟、和推廣等方面是否具有可行性，邏輯關(guān)聯(lián)性檢驗是對指標的計算內(nèi)容進行檢驗研究，分析參與計算的指標變量的完整性和相關(guān)性。以上檢驗使選取的績效指標更加合理、全面、可行，充分確保所構(gòu)建的指標體系既完整、合理又具有很強的實用性，對我國城市供水績效評估具有重要意義。

圖6 城市供水績效解析圖

（二）績效指標設置緊密結(jié)合實際，適應社會發(fā)展

績效指標的最終目的是能真實、準確地反映企業(yè)績效情況及管理水平，為企業(yè)的發(fā)展提供指導。但隨著社會的發(fā)展，外部環(huán)境發(fā)生較大的變化，更多的因素對績效指標的設置產(chǎn)生影響。為了科學有效地進行績效評估工作，績效指標的設置必須緊密結(jié)合實際情況，適應社會發(fā)展變化。徐怡根據(jù)我國供水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，考慮到城鄉(xiāng)一體化的影響、“水十條”的提出和供水行業(yè)市場化進程的加快等因素的影響，將城市供水績效指標進行了完善，建立了更為科學實用的績效指標體系。

城鄉(xiāng)一體化是我國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的產(chǎn)物，伴隨城鄉(xiāng)一體化進程的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水發(fā)展嚴重不平衡。因此，城市供水績效評估體系要突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水的發(fā)展趨勢，設置一些反映城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況的指標，增加了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水抄表到戶率、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水普及率兩個反映城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水的指標，這兩個指標可反映出戶表改造比率和城鄉(xiāng)供水的普及程度，一定程度上可促使城市帶動村鎮(zhèn)發(fā)展?！八畻l”的提出增加了反映供水安全的水質(zhì)特征指標管網(wǎng)水濁度平均值，該指標是反映原水處理優(yōu)劣的關(guān)鍵要素，具有一定的代表性和典型性。隨著我國供水行業(yè)市場化進程的加快，經(jīng)濟效益成為供水企業(yè)除服務質(zhì)量外的又一關(guān)注點。因此，增加了資產(chǎn)回報率、單位供水成本及單位經(jīng)營成本三個指標，很好地反映了供水企業(yè)成本控制及收益水平。這些指標根據(jù)社會發(fā)展情況靈活設置，與實際緊密結(jié)合，很好地反映了水務企業(yè)的發(fā)展狀況。

（三）更加注重分化體系指標的研究

隨著我國水務行業(yè)的快速發(fā)展和市場需要，績效評估指標體系的發(fā)展出現(xiàn)了分化現(xiàn)象。為了適應這種變化，吳賓等學者更加注重分化體系指標的研究，以期建立新的、適應發(fā)展的城市供水績效指標體系。城市供水績效評估往上走是為國家各行業(yè)提高運營效率，往下走是為供水企業(yè)運行提高運行效率，兩者相輔相成，促進行業(yè)進步，為公眾提供更好的服務。具體解析如圖6所示。

此前構(gòu)建的中國城市供水績效指標體系均是指國家層面針對供水行業(yè)所制定的績效指標管理體系，主要適用于國家對于各供水行業(yè)的績效管理，稱之為“結(jié)果績效”。在“十三五”期間，各級政府監(jiān)管部門更加重視供水運行過程績效的管理，希望通過供水運行過程績效評估督促企業(yè)提高運行效率，改善服務質(zhì)量，保證供水安全和公共利益。因此，吳賓等更加注重分化體系指標的研究，以城市供水管網(wǎng)和城市供水廠為主體分別構(gòu)建了一套指標體系，更加注重供水運行過程評估，對提高我國供水運行績效的總體水平和服務水平具有重要促進作用。

（四）定性評估與定量評估相結(jié)合

指標定量評估相對來說比較科學合理，能使指標通過運算進行量化，從而避免評估中的主觀隨意性。但是，對于供水績效評估這一復雜的系統(tǒng)，有些指標很難定量。所以，同時運用定性評估來彌補定量無法描述的指標，將評估指標定性和定量結(jié)合，二者相互滲透轉(zhuǎn)化，有助于得出一個較為理想的評估體系。吳賓構(gòu)建的供水績效指標體系管網(wǎng)定性評估從水質(zhì)管理、漏損管理、運行管理和服務管理四個方面開展，水廠定性評估從水質(zhì)管理、凈水工藝管理、運行管理和信息安全四個方面開展，在進行績效評估時主要采取專家現(xiàn)場填寫評估表格的方式，通過分析整理填寫完整的評估表格，并基于信息來源，將定性評估轉(zhuǎn)化為可計量分數(shù)。

定性評估與定量評估相結(jié)合，既解決了有些績效指標難以量化的問題，又能夠?qū)υu估對象進行客觀評價，避免評估中的主觀隨意性。這樣建立起來的指標體系更加科學合理，為我國城市供水績效評估提供了一種新的思路和方法，有力地促進了我國水務行業(yè)的發(fā)展。

三、結(jié)論與建議

城市供水績效評估作為政府、公眾監(jiān)督水務企業(yè)的有效手段，為城市供水的健康合理運行提供了可靠保證。

展望未來，針對很多績效指標無法實現(xiàn)定量化評估，未來我國城市供水績效體系的完善發(fā)展應該更加重視定量評估的重要性，不斷完善績效評估機制；信息工具可以大大提高績效評估的效率，注重信息化管理，實現(xiàn)供水運行過程績效評估管理智能化，有利于績效指標體系高效利用；選取典型水司作試點，將新的指標體系在實際應用中不斷優(yōu)化，為績效指標體系的全面推廣打下堅實基礎。