新中國治安治理結(jié)構(gòu)演進路徑解析

伏佩宣

(南京森林警察學院治安學院，江蘇 南京 200023)

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略部署，對于我國社會主義現(xiàn)代化建設具有深遠的歷史意義。作為國家治理的重要組成部分，治安治理的本意是一種治安秩序的維護活動，即國家通過對社會的治理使其達到一種有條理、不紊亂、無危險的狀態(tài)。如何建立中國特色的治安秩序一直以來是理論界探索的課題，然而現(xiàn)有的研究仍囿于從治安治理的表面來探討治安秩序的維護活動，如何從結(jié)構(gòu)的角度對治安治理的演進過程進行解析已成為治安學理論界所迫切解決的問題?；诖耍疚臄M對新中國成立以來治安治理演進變化的結(jié)構(gòu)進行解析，(1)陳天祥認為，中國國家治理結(jié)構(gòu)的演進路徑大致分為磁斥治理結(jié)構(gòu)、磁吸治理結(jié)構(gòu)和耦合治理結(jié)構(gòu)三階段的動態(tài)演進路徑。筆者認為治安治理結(jié)構(gòu)與國家治理結(jié)構(gòu)在本義上相契合，故借鑒此分析框架對治安治理的演進模式進行分析。參見陳天祥.基層治理中的國家與社會：角色、動力與行為[M].廣東：中山大學出版社，2015.71.旨在從中觀層面上探索治安秩序維護結(jié)構(gòu)的演進規(guī)律及未來圖景。

一、磁斥治理結(jié)構(gòu)：國家高度統(tǒng)合社會

治安治理結(jié)構(gòu)的演進有其過程性，新中國成立至改革開放初期的治安治理是一種國家主導下的治安秩序維護活動，其并非嚴格意義上的治安治理，但是為了論述方便，我們可以將其看作是治安治理的初級階段，其治理結(jié)構(gòu)類似于物理學中的“磁斥結(jié)構(gòu)”，其基本含義是指在治安治理結(jié)構(gòu)中國家對公共安全事務的大包大攬，而獨自維護治安秩序的治理模式，其基本形態(tài)如圖1所示。在磁斥治理結(jié)構(gòu)中，治安秩序維護主要依靠強大的、等級森嚴的國家權力系統(tǒng)來完成，在這種情況下，國家與社會是相互分離的，國家對社會進行嚴格而又全面的控制。

圖1磁斥治理結(jié)構(gòu)

(一)歷史背景：近代中國“總體性危機”的式微

近代中國走向現(xiàn)代化的進程中，其所面臨的“總體性危機”幾乎是無法回避的理論問題。所謂“總體性危機”指的是晚清以后，中國傳統(tǒng)社會的政治架構(gòu)、文化認同、社會整合等方面顯示出的困境，并且這類危機相互關聯(lián)，具有整體性的特征。[2]這種總體性的危機，使得近代中國沒有能力以整體性的姿態(tài)向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，而是需要通過與傳統(tǒng)的決裂，完成總體性的社會再造?！翱傮w性危機”的重要表現(xiàn)就是國家與社會互動的失序，在此背景下，中國傳統(tǒng)社會變得散漫而又無力。誠如杜贊奇所言，改變中國傳統(tǒng)社會一盤散沙的局面，需要大規(guī)模的國家建設運動，其核心便是國家借助官僚體系的擴展，將其控制能力盡可能的向基層滲透。[3]于是，作為“總體性危機”的解決方案，一種具有超強社會整合能力的新的社會聯(lián)結(jié)模式——“單位中國”應運而生，自此便宣告近代中國“總體性危機”的終結(jié)。新中國在經(jīng)歷了社會主義三大改造、合作社運動等一系列調(diào)整之后，分別在城市和農(nóng)村建立了“單位體制”和“人民公社化”這種“準單位體制”的社會整合管道。在“總體性社會”的制度安排下，國家的觸角滲透到社會的每個角落中，其社會整合能力、動員能力、滲透能力和國家自主性都得到了空前的強化，在此基礎上，中國傳統(tǒng)的政治心理結(jié)構(gòu)和社會行為邏輯在單位組織中找到了間隙，得以延續(xù)下來?？梢哉f，“單位中國”制度的確立正是國家能力建設、社會秩序再造總體性訴求的結(jié)果。

(二)治理邏輯：總體性控制

治安治理的本質(zhì)是國家對社會的統(tǒng)治、治理和控制。在磁斥治理結(jié)構(gòu)模式中，國家和社會高度統(tǒng)合，國家力量觸及到社會的每一個角落，并實現(xiàn)對社會的總體性控制，對治安秩序內(nèi)在的統(tǒng)治秩序幾乎壟斷。具體來說就是指國家依靠單位制與戶籍制度兩套運行機制，實現(xiàn)對治安秩序的總體性控制，進而保障治安秩序的有條理、不紊亂。

單位制是新中國為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政權鞏固等目的而實行的一種特殊的組織形式，是計劃經(jīng)濟條件下國家實現(xiàn)社會控制的主要工具。單位制的形成，從根本上改變了人們的社會關系，單位人生于斯，長于斯，形成了具有極強同質(zhì)性的地域生活共同體。為確保地域共同體內(nèi)治安秩序的有條理、不紊亂，我國在單位內(nèi)部建立了相應的治安保衛(wèi)工作體制和機制，各單位保衛(wèi)機關隸屬于本單位，是其所在單位的重要組成部分，其主要負責單位內(nèi)部治安秩序的維護，落實單位內(nèi)部治安防范基礎設施的建設和維護。就組織結(jié)構(gòu)而言，單位制的實行，造就了一套自上而下的“國家—單位—個人”的社會聯(lián)結(jié)模式，其不僅實現(xiàn)了對社會成員的有效組織，同時也為其設定了基本的行動邊界。國家把所有單位納入了國家行政序列，上下級單位之間具有嚴格的行政隸屬關系，各單位均是國家的衍生機構(gòu)，必須無條件的服從國家的管理與指揮。這樣，國家通過對單位全方位的物質(zhì)資源保障，“單位人”基于自身生存和發(fā)展的需要，無論從政治上還是經(jīng)濟上均強烈地依附于單位組織，渴望獲得國家的認可和保障。可以說，國家通過實現(xiàn)對單位的控制，將一元化的政治權威觸角延伸到社會的每個角落，進而控制單位中的每一個人，通過對其生產(chǎn)和生活方式的規(guī)訓，實現(xiàn)國家對社會的全面整合，從而保障治安秩序的穩(wěn)定。

與此同時，戶籍制度也同單位制一道，共同發(fā)揮著社會秩序的維護功能。戶籍制度即戶籍管理制度，指以戶籍為中心的一整套管理規(guī)范的總和。[4]新中國成立后，百廢待興，面對日益復雜的國內(nèi)外社會治安環(huán)境，戶籍制度的社會治安功能得到充分彰顯。1951年7月，新中國第一部戶籍法《城市戶口暫行管理條例》將實現(xiàn)“維護社會治安，保障人民之安全”定為立法宗旨，可以說，其實質(zhì)是一部治安戶籍法。此后，1958年《戶口登記條例》的出臺標志著國家戶籍制度的確立，該條例以維持社會秩序為首要目的，其本質(zhì)是治安戶籍制度。新中國戶籍制度的有效推行，對于打擊各類違法犯罪活動，維護社會治安秩序的穩(wěn)定，保衛(wèi)新生國家政權發(fā)揮了不可替代的重要作用。

通過上述分析，筆者認為無論是單位制還是戶籍制度，其核心均是通過嚴格的秩序建構(gòu)使社會趨于穩(wěn)定。西方政治哲學代表人物哈耶克依據(jù)“建構(gòu)論的唯理主義”框架，將通過結(jié)社、制度約定或其他社會型構(gòu)等方式建立起來的社會秩序分為兩種類型，即“生成的”社會秩序和“建構(gòu)的”社會秩序，前者稱之為“自生自發(fā)的秩序”，后者稱之為“人造秩序”。[5]單位制及戶籍制度的有效建構(gòu)，是國家為實現(xiàn)社會秩序的有條理、不紊亂而經(jīng)由審慎思考設計并創(chuàng)造出來的，其通過確立秩序本身所內(nèi)涵的結(jié)構(gòu)性要素，即社會主體所認可的一元化意識形態(tài)、普遍遵守的行為規(guī)則以及共同信仰的國家權威，來保障多元利益主體的均衡，實現(xiàn)治安秩序的有條理、不紊亂、無危險。因此，其本意與治安治理的理念相契合。

(三)基本特征：國家治安權的全面滲透

所謂國家治安權是指享有國家治安權的國家機關及其工作人員，通過各種手段依法對危害社會治安秩序的行為進行控制、防范、干預和處理的一種能力。在磁斥治理結(jié)構(gòu)中全體社會成員被高度整合進一個“總體性社會”(2)總體性社會(totalist society)的概念是美國芝加哥大學政治學教授鄒讜用來指稱中國改革開放前國家與社會的關系。它是指以國家對社會資源全面控制和壟斷為基礎，也可以稱為“全能主義”。中。這種“總體性社會”的基本特征即國家對社會成員的社會生活進行全面地滲透和干預。在“總體性社會”中，所有的治安秩序維護活動均呈現(xiàn)出典型的“行政主導性”，國家實現(xiàn)了社會資源的全部壟斷，個人基本的生存條件的獲得只能通過單位制度、戶籍制度等國家的制度性安排來進行，國家利用全國性嚴密的組織網(wǎng)絡實現(xiàn)對民眾的參與式動員和總體性控制，整個治安秩序的維護完全依賴于國家的社會控制。在磁斥治理結(jié)構(gòu)中，強大的國家治安權幾乎淹沒了全部社會治安權，社會治安權十分微弱，基本上是國家治安權的社會延伸。雖然磁斥治理結(jié)構(gòu)所形成的國家和社會高度統(tǒng)合的關系在很大程度上與新中國成立初期國家社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展要求相吻合，并為國家迅速整合社會，鞏固政權提供了保證，但是國家治安權在向社會全面滲透的同時也在無形之中擠壓了社會的自主發(fā)展空間，治安秩序的維護完全依賴于國家的控制力度，社會自治和自組織參與治安秩序維護的能力差，全部治安秩序的維護活動呈現(xiàn)出政治化、行政化的趨向，社會各子系統(tǒng)缺乏獨立進行治安秩序維護的條件，并且從意識形態(tài)的角度來看，它并沒有為治安意識的培育提供有益的觀念和傳統(tǒng)，相反它加深了人們的依賴心理，弱化了社會自主發(fā)展的活力，妨礙了社會功能的正常發(fā)揮。

二、磁吸治理結(jié)構(gòu)：社會依附于國家

改革開放后，治安治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化，國家權力對社會進行全面控制的治安治理模式出現(xiàn)松動，社會力量參與治安秩序維護的機會增多，逐漸形成了與磁斥結(jié)構(gòu)不同的治理結(jié)構(gòu)，即磁吸結(jié)構(gòu)，其基本形態(tài)如圖2所示。在這一治理結(jié)構(gòu)中，社會力量象征性地納入政府主導的治理體系中，共同維護治安秩序。然而，在磁吸治理結(jié)構(gòu)中，社會治安主體具有強依附性，國家仍在治安秩序維護中居于主導地位。

圖2 磁吸治理結(jié)構(gòu)

(一)現(xiàn)實場域：市場經(jīng)濟的發(fā)展

改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟的逐漸繁榮，對傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)造成了極大的沖擊。一方面，國家許可非公有制經(jīng)濟發(fā)展，使得非公有制經(jīng)濟資源加速膨脹，產(chǎn)生了自由流動的社會資源。社會成員也逐漸從原有的單位體制中脫離出來，加入了諸如外企、民營企業(yè)等一些非傳統(tǒng)單位組織；另一方面，戶籍制度的逐漸開放，使得人員的流動性增強，大量外來人口涌入城市，社會的流動性空間增加。傳統(tǒng)單位體制受多重因素的影響逐漸被打破，個體與單位之間的聯(lián)系紐帶日益松弛，資源不再局限于單位之中，社會的流動性大幅增加。社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷導致公眾安全需求的整體性、同質(zhì)性的瓦解并越來越趨向于多元化、個體化與異質(zhì)化，而市場經(jīng)濟的發(fā)展為社會力量參與治安秩序的維護提供了便利條件，為社會治安權力的產(chǎn)生和運行提供了合理的空間。市場經(jīng)濟面向安全防范領域的滲透，促使治安資源要素突破原有體制壁壘的自由流動，并且通過價格機制與供求模型發(fā)生作用，使治安治理主體開始趨向于多元化。

(二)治理邏輯：體制吸納

所謂體制吸納，即國家引導多方力量介入公共安全事務的治理，并利用政策引導社會各界力量參與治安秩序的維護活動。(3)體制吸納是借鑒了金耀基著名的“行政吸納政治”的觀點。這一觀點是金耀基在總結(jié)港英政府治理模式時歸納出來的理念，通過“行政吸納政治”的過程，把社會中的力量吸收進行政決策機構(gòu)，并在這一過程中賦予統(tǒng)治權力合法性，提高行政管理效能。參見徐克恩.香港：獨特的政制架構(gòu)[M].北京：中國人民大學出版社，1994.5-6.體制吸納意味著治安治理模式的重構(gòu)，在“總體性社會”日益式微，社會結(jié)構(gòu)分化明顯的時代背景下，傳統(tǒng)的治安治理模式囿于組織性質(zhì)、機制、職責權限等多方面因素的限制已無法有效解決安全防范需求多樣性與防范組織提供的單一性的矛盾?；诖?，以保安服務公司為代表的市場化的治安防范組織應運而生，并且成為治安秩序維護過程中的一支重要的市場化力量。保安服務公司的成立，是改革開放以后產(chǎn)生的一項新生事物，它不同于傳統(tǒng)的群防群治管治治理模式，而是完全市場化、社會化治理結(jié)構(gòu)的組成部分，受到市場經(jīng)濟改革過程中產(chǎn)生的安全需要以及由此產(chǎn)生的商業(yè)激勵的雙重驅(qū)動，在公安機關的監(jiān)督管理下 通過契約化的組織形式負責治安秩序的維護。與此同時，在我國部分市場經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)了新的安全防范機制，如治安承包責任制，其主要遵循按勞分配的原則，對所管轄范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的重點企事業(yè)單位的治安保衛(wèi)工作實行安全承包，通過與承包人簽訂安全防范合同，規(guī)定承包人維護治安秩序的職責。通過上述分析可以看出，市場經(jīng)濟背景下，無論是以保安服務公司為典型代表的企業(yè)型社會治安防范組織的創(chuàng)建，還是以治安承包責任制為基礎的契約化治安防范組織的新發(fā)展，雖然在形式上類似于傳統(tǒng)的群防群治網(wǎng)絡，但是從價值規(guī)范與激勵機制來看，卻又存在著較為本質(zhì)的區(qū)別。從本質(zhì)上來講，其性質(zhì)越來越多的區(qū)別于以前的安全防范舉措，而是具有市場化色彩的安全防范舉措。一方面，其具有經(jīng)濟上的合理性，通過競爭機制的引入在提高安全防范供給效率的同時使得相關受益人獲得較高的安全防范收益；另一方面，其能夠使得相關受益人獲得政府所無法提供的、高于社會平均水平的公共安全防范服務，滿足其較高質(zhì)量的安全需要?？傊陨细黝惿鐣缘闹伟卜婪督M織均是國家引導社會力量參與治安秩序維護的體現(xiàn)。

(三)基本特征：社會治安權依附于國家治安權

福山認為，現(xiàn)代市場經(jīng)濟所要求的流動性和開放途徑，使原有的社會結(jié)構(gòu)開始解體，很多傳統(tǒng)形式的社會權威被打破，社會資源的組合模式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。[6]市場經(jīng)濟的發(fā)展，使得國家有限的公共安全產(chǎn)品供給與公眾日益增長的安全需求矛盾日益增加，與此同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展使得公民自治的意愿和能力越來越強，社會自組織的能力增強，對治安秩序的維護起到了重要的作用。因此，治安權便分化為國家治安權與社會治安權。國家治安權是國家權力的重要組成部分，是指負責國家治安事務的各級國家機關及其工作人員依法運用各種手段維護社會治安秩序的能力。而社會治安權，則是指社會主體通過其所占有的各種社會資源，綜合運用多種手段對危害社會治安秩序的行為進行控制、防范、干預和處理的一種能力。[7]在磁吸治理結(jié)構(gòu)中，雖然有社會力量的介入，但此時的治安治理仍然會在“國家本位”慣性的驅(qū)使下過度依賴行政手段實施對公共安全事務的管理，進而忽視了各類社會組織與公眾在治安治理中的主體地位和主力作用，將社會治安實體視為治安治理的對象而非合作的伙伴，其結(jié)果導致社會治安權始終依附于國家治安權。

三、耦合治理結(jié)構(gòu)：國家與社會良性互動

黨的十八大以來，隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化總體戰(zhàn)略部署的出臺，治安治理的基本理念也較之以往發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，在這一時期的治安治理中，國家治安主體與社會治安主體相互協(xié)同，其治理結(jié)構(gòu)如同一個個齒輪一樣緊密吻合的耦合結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，其基本形態(tài)如圖3所示。在耦合治理結(jié)構(gòu)中，公安機關和社會組織等各類社會力量一道，通過協(xié)商合作型伙伴關系的建立，依法進行社會治安秩序的維護活動，共同實現(xiàn)治安效益的最大化。

圖3 耦合治理結(jié)構(gòu)

(一)時代背景：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體性戰(zhàn)略部署。該政治理念的出臺，代表著執(zhí)政黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認識，其對經(jīng)濟社會發(fā)展影響意義深遠。作為國家治理的重要組成部分的治安治理本質(zhì)是一個自上而下與自下而上的互動過程，強調(diào)國家與社會通過合作、協(xié)商等方式建立新型伙伴關系、確立共同目標的方式實施對公共安全事務的治理，從而尋求國家與社會對治安秩序的共同維護和實現(xiàn)治安效益的最大化。換言之，各類社會組織和公眾正在同國家一道承擔起一些以往由國家獨自承擔的治安責任。在耦合治理結(jié)構(gòu)下，治安秩序的維護者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡，它們在特定的公共安全領域與公安機關進行合作，分擔公安機關的治安管理責任。

(二)治理邏輯：共同治理

共同治理主要是強調(diào)治安治理主體的多元性、治理機制的非對抗性與利益取向的可調(diào)和性。[8]共同治理主要是指公安機關、社會組織和公民等合作供給公共安全服務，實現(xiàn)治安秩序有條理、不紊亂、無危險的過程。耦合治理結(jié)構(gòu)的最終目標是通過“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”，協(xié)調(diào)各方的治理積極性，綜合解決各類社會治安問題，維護治安秩序。其典型特征是實現(xiàn)了治安治理主體的多元化和治理方式的多樣性。治安治理主體的多元化和治理方式的多樣性決定了治安客體同時也可以成為治安主體，它們具有了一定的能動性。耦合治理結(jié)構(gòu)中的治安治理建立在公共安全事務合理分工的基礎上，不再是公安機關大包大攬的一手管理，而是公安機關、社會組織和公民等在合理分工基礎上以共同治理的方式對公共安全事務進行治理。多方主體的調(diào)動有效促進了治安治理的進行，使之成為更加高效的治安治理活動。

(三)基本特征：國家治安權和社會治安權的良性互動

當前我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)變遷的關鍵時期，治安秩序在現(xiàn)代性本身和轉(zhuǎn)型所帶來的雙重風險下顯現(xiàn)出復雜性、動態(tài)性和信息化等特征，秩序維護面臨前所未有的復雜局面。[9]治安治理的價值在于為社會的和諧有序運行建立良好的治安秩序，這種秩序的建構(gòu)既可通過國家權力強制實現(xiàn)，也可通過社會組織、公眾自我管理和服從實現(xiàn)。在耦合治理結(jié)構(gòu)中，國家同社會治安組織進行良性互動，國家賦予了社會行動者更大的力量，即所謂的“社會增權”，并非削弱國家治安權，在某些情況下，運作良好的社會治安權可以構(gòu)成所謂的“社會性基礎設施”(4)社會性基礎設施的概念同經(jīng)濟學中常見的物質(zhì)性的“基礎設施”概念相對應，現(xiàn)在已經(jīng)成為社會政策研究中所謂“社會投資”理論的基石。的一部分，故治安治理的過程應當是一種“上下互動”的過程，其主要通過建立合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實現(xiàn)對公共安全事務的治理。在耦合治理結(jié)構(gòu)下，民間社會及其社會治安權力從國家和國家治安權力的統(tǒng)治下分離出來，轉(zhuǎn)化成相對獨立的主體和力量，其逐漸從只被視為“應變項”的地位轉(zhuǎn)變?yōu)椤白宰冺棥钡闹鲗Яα?。在人們安全利益訴求極其多樣化和復雜化的大背景下，國家治安權力鞭長莫及，在公共安全事務維護的領域中留下諸多空白。社會治安組織就可以充分運用它們的治安資源和社會治安權力，特別是在小共同體的范圍里，既便利又無微不至地關懷著每一名共同體成員的利益。由此可以看出，在耦合治理結(jié)構(gòu)中，國家治安權通過法律對社會治安秩序進行原則性控制，而社會治安權通過自治契約對社會治安秩序進行精細化治理，社會治安權的有效行使需要國家治安權的強制力，國家治安權的實施需要社會治安權的精細化操控。因此，兩者相互協(xié)作，形成合力。

四、三種治理結(jié)構(gòu)的比較分析

從上述分析中可以看到，鑒于不同時期治理背景的差異，三種不同的治理結(jié)構(gòu)模式也呈現(xiàn)出不同的階段性特點。治安治理是一個逐漸演進的過程，就目前的治安治理實踐而言，目前我國的治安治理模式可能還處于磁吸治理結(jié)構(gòu)階段，只有少部分地區(qū)在治安治理實踐中進行了耦合治理結(jié)構(gòu)模式的有效探索。但從總體上來看，未來治安秩序的維護只有激發(fā)出社會對于治安秩序維護的深層次需求，實現(xiàn)國家與社會在治安秩序維護過程中的高度耦合，才更有利于歷史交匯期下社會的長治久安。下面筆者將從認同性、社會自主性、公共性、參與性四個方面對三種治理結(jié)構(gòu)進行比較分析。

(一)認同性比較

認同不僅僅局限于簡單的意識形態(tài)灌輸，社會公眾在認同方面表現(xiàn)出強烈的能動性和建構(gòu)權力，可依據(jù)各類內(nèi)外因素的影響作出相應接受(即內(nèi)化)或拒絕的選擇，其是行動者自我反思能力與行動的反身性監(jiān)控能力提升的結(jié)果和表征。認同是雙向的并且具有互動意義，是不同主體在相互間溝通、交流過程中建構(gòu)結(jié)果。在磁斥治理結(jié)構(gòu)中，國家在治安秩序維護的過程中充當了“指揮棒”和“主力軍”作用，其通過強有力的政治權威和空前強大的參與式動員能力使得公眾有為同一目標而努力的價值觀念基礎，公共安全利益實現(xiàn)了高度整合，治安治理的認同性較高。磁吸治理結(jié)構(gòu)處于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的初始階段，市場面向公共安全服務領域的拓展，促使治安治理資源要素突破原有體制壁壘的束縛，并依據(jù)價格機制與供求模型，進而加快了傳統(tǒng)整體性、同質(zhì)性治理結(jié)構(gòu)的瓦解，使治安治理主體開始趨向于多元化和個體化。在競爭性與營利性的市場機制下，治安治理更可能是出于一種短期的安全利益維護的需要而出現(xiàn)暫時或短期的聯(lián)合或聯(lián)盟，其目的只是為了解決某個治安問題，其本質(zhì)只是形式上的合作。磁吸治理結(jié)構(gòu)中的治安秩序維護更多的依賴于治安治理實體的自愿遵從行為，會引發(fā)搭便車現(xiàn)象，導致公共安全物品供給不足或無供給的現(xiàn)象，進而引發(fā)認同危機。耦合治理結(jié)構(gòu)中的治安治理可實現(xiàn)有效的價值整合，它跨越了治安治理主體碎片化的現(xiàn)狀 ，超越了治安治理實體的心理鴻溝，為治安實體有序參與治安秩序維護提供了一個有機鏈條，從而使治安治理實體擁有了共同參與治安秩序維護的責任和權能。在耦合治理結(jié)構(gòu)中，治安治理主體與治安治理實體間形成一個具有一致性的治安秩序維護的行為系統(tǒng)，內(nèi)化完成的這一整套行為系統(tǒng)，最終引導和規(guī)范治理主體間的合作行為，各治理主體在合作的過程中，相互支持、印證彼此，在相互信任的行為氛圍下，形成整體性的治安認同，實現(xiàn)治安治理的預期目標。

(二)社會自主性比較

社會自主性是一個現(xiàn)代性概念，社會自主性的發(fā)育意味著在“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)下，社會從國家權力無所不在的控制中擺脫出來，成為具有獨立地位的主體。在磁斥治理結(jié)構(gòu)中，“總體性社會”控制機制滲透到治安治理的全過程，治安治理主體單一，治安秩序的維護以服從動員為主，社會成員亦很快適應這種動員性體制，并表現(xiàn)出極大的參與熱情和高度的服從性，但由于這樣的參與帶有較大的“盲從”特征使其治理模式板結(jié)化現(xiàn)象明顯，社會自主性程度微乎其微。磁吸治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢在于其在治安秩序維護中的精確性和可靠性，但其往往會形成一種社會強制結(jié)構(gòu)，無論是其運作結(jié)構(gòu)，還是其運行方式，均帶有明顯的科層化特征?？茖踊倪壿嬙谟冢ㄟ^自上而下的行政力量使治安治理呈現(xiàn)出一種剛性的操作秩序，其過于濃厚的行政色彩對社會自主性的阻滯效應是不言而喻的。耦合治理結(jié)構(gòu)中的治安治理側(cè)重于營造良好的制度環(huán)境以及培育治安實體維護治安秩序的理性自覺。這種理性自覺的培育實則構(gòu)筑了一種“社會性能量輸入機制”(5)社會性能量輸入是指當前社會政治中參與的各種力量及參與的結(jié)構(gòu)模式。這些力量屬于政治過程的輸入端因素。參見[美]彼得·埃文斯.找回國家.[M].方力維，等譯.北京：三聯(lián)書店，2009.424.，一方面通過社會建構(gòu)，實現(xiàn)治安治理資源的有效整合；另一方面通過多元治理主體的協(xié)同聯(lián)動，有效嵌入治安治理結(jié)構(gòu)，從而消解治安治理主體單一性的局限。耦合治理結(jié)構(gòu)使得治安治理資源配置更趨合理，從某種意義上實現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”(6)“帕累托最優(yōu)”也稱為“帕累托效率”。帕累托最優(yōu)狀態(tài)是由意大利經(jīng)濟學家帕累托提出來的一種經(jīng)濟狀態(tài)，是指具有這樣一種性質(zhì)的資源配置狀態(tài)，即任何形式的資源重新配置，都不可能使至少有一個人受益而又不使其他任何人受到損害?！芭晾弁懈倪M”是指一種變化，在沒有使任何人情況變壞的情況下，使得至少一個人變得更好。參見錢海梅.行動與結(jié)構(gòu)：社會資本與城郊村級治理研究[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2013.105.。治安治理實體通過持續(xù)性的民主參與，養(yǎng)成通過制度化參與來維護治安秩序的習慣，進而更有利于社會自主性的充分發(fā)揮。

(三)公共性比較

所謂公共性，是指行政主體堅持社會公共利益至上的價值理念，并將維護和實現(xiàn)公共利益作為其實施行政行為的根本出發(fā)點和最終歸宿，這種公共性的實質(zhì)內(nèi)涵需要通過行政主體、行政體制、行政方式、行政理念等多種方式加以呈現(xiàn)。[10]在磁斥治理結(jié)構(gòu)中，治安治理在總體上呈現(xiàn)出一種“單位共同體”的特征。在此類治理結(jié)構(gòu)中，治安實體實質(zhì)上是一種隸屬關系。在單位共同體的地域性熟人社會中，國家通過單位整合各類社會關系進而確保治安秩序的良性穩(wěn)定?！皢挝还餐w”中的治安秩序僅僅是一種普遍性而不具有公共性。在磁吸治理結(jié)構(gòu)中，隨著單位制的解體，單位的治安控制功能式微，商品經(jīng)濟的發(fā)展使得人們的安全與秩序需求呈現(xiàn)出多元化和復雜化的趨勢，以保安公司為代表的領域化、專業(yè)化的治安組織逐漸形成，此階段的治安治理在總體上呈現(xiàn)出一種“族閾共同體”的特征?！白彘摴餐w”的特征表現(xiàn)有別于“單位共同體”，就存在形態(tài)而言，“族閾共同體”中的成員有別于“單位共同體”中的依附型人格，并在治安秩序維護中獲得了主體性，這種主體性主要以社會公眾的主動性和能動性為主要表現(xiàn)形式；就治理方式而言，相較磁斥治理結(jié)構(gòu)，磁吸治理結(jié)構(gòu)是基于契約精神所開展的治安秩序維護活動；就社會整合機制而言，與磁斥治理結(jié)構(gòu)不同，磁吸治理結(jié)構(gòu)的治安治理所擁有的是以法律、制度為標識的創(chuàng)制性治安秩序。正因為它是人為所創(chuàng)制的，所以其共同性日漸式微，就需要公共性來加以彌補。表面上看，磁吸治理結(jié)構(gòu)的治安治理中因為出現(xiàn)了創(chuàng)制性治安秩序而體現(xiàn)了公共性，但磁吸治理結(jié)構(gòu)中的治安治理還僅僅流于表面。這是因為磁吸治理機構(gòu)中的治安治理在對創(chuàng)制性治安秩序的追求中所造就的治安規(guī)范體系仍從屬于工具理性，雖然磁吸治理結(jié)構(gòu)中的治安治理已經(jīng)脫離了磁斥治理結(jié)構(gòu)中對單位的強烈的人格依附，但仍會陷入社會整合危機和社會原子化困境，其治理方式僅僅是形式上的公共性，其未能實現(xiàn)治安資源的有效整合?；诖?，從共同體的關系屬性而言，我們可以將這種聯(lián)合體稱為“合作共同體”。從總體上看，耦合治理結(jié)構(gòu)中的治安治理同“合作共同體”的本義相契合，它將充分體現(xiàn)治安治理實體的主體性，治安治理將合作作為一切治安秩序維護行動的基本導向，在這一過程中治安治理的公共性將加以詮釋并付諸于實現(xiàn)。馬克思·韋伯認為，人類的社會行為分為理性行動和非理性行動，其中理性行動包括目的合理性行動和價值合理性行動，并將支配前者的理性稱為“工具理性”，支配后者的理性稱為“價值理性”。[11]耦合治理結(jié)構(gòu)中治安治理公共性的內(nèi)涵，實質(zhì)上是實現(xiàn)了工具理性和價值理性的統(tǒng)一整合，進而實現(xiàn)治安秩序維護的理性自覺。

(四)參與性比較

美國學者謝爾·R·阿斯汀基于對公民參與基本形態(tài)的考察，提出了“公民參與階梯”理論，并將公民參與形式分為自上而下的8個階梯(7)美國學者謝爾·R·阿斯汀將公民參與形式論證為漸進而連續(xù)的上升過程，呈現(xiàn)參與度自低到高的走向，其對公民參與后續(xù)的研究產(chǎn)生了重要的影響。他根據(jù)公民參與中權力分享的結(jié)構(gòu)與程度及其在參與中的主導性和自主性狀況，將公民參與形式分為自上而下的8個階梯，即政府操縱、宣傳教育、公民知情、向公民咨詢、安撫民眾、合作伙伴、委托授予權力和公民控制。參見Sherry R.Arnstein.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，(4)：216-244.，具體如圖4所示。

圖4謝爾·R·阿斯汀的公民參與階梯

這8個階梯又可劃分為3個重要的發(fā)展階段：一是政府操縱和宣傳教育屬于第一階段，即無參與性公民參與階段。在這個階段，存在著一定形式的公民參與，但政府是參與過程的主導、拉動與選擇的主角，公民在決策過程中難以施展真正的影響力。二是公民知情、向公民咨詢和安撫公民屬于第二階段，即象征主義的公民參與階段。在這個階段，公民進入了合法性參與階段，但參與形式仍呈現(xiàn)出政府主導的單向性特征，權力處于不斷的磨合與調(diào)整之中。三是合作伙伴、委托授予權力和公民控制屬于第三階段，即公民權力的公民參與階段。在這個階段，通過權力分配的協(xié)商，公民在公共事務的管理中逐漸發(fā)揮積極的作用，具有伙伴關系的能力。參與階梯中的每個階段都反映著參與過程自身的特征，表現(xiàn)著政府與公民的參與動機與特有的行為方式。同時，也反映著內(nèi)外部變量因素交互影響與作用的復雜結(jié)構(gòu)。

在磁斥治理結(jié)構(gòu)中，國家作為治安治理的主導者和直接參與者，采取了一些關鍵手段，對治安秩序形成了有效的控制，社會力量在治安秩序的維護中缺少有效、有力的參與技能與策略支持，其參與過程及其決策取向基本上在國家的掌控之中?？梢姡懦庵卫斫Y(jié)構(gòu)中，國家無疑在治安秩序維護中發(fā)揮絕對的主導作用，社會力量并沒有經(jīng)由參與分享到相應的權力或影響力，表現(xiàn)為被動的角色。因此，磁吸治理結(jié)構(gòu)下的社會參與處于阿斯汀參與階梯的第一階段，社會力量的參與性微乎其微。在磁吸治理結(jié)構(gòu)中，市場化的治安組織參與治安秩序維護的合法性逐步得到了明確的保障，同時社會力量開始在不同層面上逐步從國家分享到相應的治安權力。但磁吸治理結(jié)構(gòu)中治安秩序維護活動則更加偏重于一種“象征性”參與，治安治理實體在治安秩序的維護中缺乏國家治安治理主體所具有的那種權威基礎，國家治安治理主體居于主導地位，治安治理實體居于依附地位。因此，磁吸治理結(jié)構(gòu)下的社會參與處于阿斯汀參與階梯的第二階段，即象征主義的公民參與階段。在耦合治理結(jié)構(gòu)中，治安治理已從管制性的國家單一中心形態(tài)轉(zhuǎn)移到多中心治安治理主體合作維護治安秩序的新形態(tài)，國家在提供公共安全服務中是一個主導的力量，但不是唯一的力量。在公共安全需求多元化的新環(huán)境下，國家與社會之間建立起合作伙伴關系，共同承擔治安秩序的維護已經(jīng)成為一種功能性的需要。因此，耦合治理結(jié)構(gòu)下的社會參與處于阿斯汀參與階梯的第三階段，其社會參與性最高。

五、余論

通過上述分析可以看出，新中國成立以來，治安治理結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從“磁斥結(jié)構(gòu)—磁吸結(jié)構(gòu)—耦合結(jié)構(gòu)”的內(nèi)在演進過程，其演進的實質(zhì)表現(xiàn)為治安秩序維護過程中國家與社會間相互關系的變化。從認同性、社會自主性、公共性、參與性四個方面對三種治理結(jié)構(gòu)進行比較分析來看，建立在國家與社會間良性互動的耦合治理結(jié)構(gòu)更符合未來治安治理的發(fā)展規(guī)律。在歷史交匯期下，治安治理已經(jīng)發(fā)生了從“全景監(jiān)獄”到“共景監(jiān)獄”的根本性轉(zhuǎn)換。(8)“全景監(jiān)獄”是法國哲學家?？聦θ祟惿鐣刂品绞降囊粋€比喻。福柯發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)社會，社會管理者主要是通過信息不對稱的方式來實現(xiàn)成本更低、效率更高的社會治理。而“共景監(jiān)獄”與“全景監(jiān)獄”相對應，“共景監(jiān)獄”是一種圍觀結(jié)構(gòu)，在共景監(jiān)獄下，管理者身處于一種環(huán)形的類似羅馬角斗場的中心位置，他不得不接受四周所有人的關注和監(jiān)督。從“全景監(jiān)獄”到“共景監(jiān)獄”模式的轉(zhuǎn)換，帶來的是傳統(tǒng)社會管理的危機，以及新的社會治理方式的探尋。參見[法]米歇爾·福柯.規(guī)訓與懲罰[M].劉兆威，楊遠纓，譯.北京：生活.讀書，新知三聯(lián)書店，2013.112.目前在治安實踐中不乏對耦合治理結(jié)構(gòu)模式的有效探索，但其仍處于耦合治理結(jié)構(gòu)的雛形階段，國家與社會的強耦合不僅需要治理理論的本土化成長，更需要接受更多治安實踐的檢驗。