農(nóng)村宅基地制度改革路徑研究

任琴

摘 要：農(nóng)村宅基地制度作為我國(guó)農(nóng)村土地制度的核心，在穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展等方面有著重大的現(xiàn)實(shí)意義，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其發(fā)展也面臨著新的挑戰(zhàn)，改革農(nóng)村宅基地制度迫在眉睫。澤州縣于2015年成為全國(guó)人大選取的33個(gè)試點(diǎn)縣之一，開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度三項(xiàng)改革，該縣是依賴煤鐵礦石資源發(fā)展又保留有大量古宅建筑和歷史文化名村的特色試點(diǎn)縣。因此，其宅基地制度改革的經(jīng)驗(yàn)一定能夠?yàn)槠渌h域情況相似的地區(qū)提供可靠的改革經(jīng)驗(yàn)?；趯?duì)澤州縣農(nóng)村宅基地制度改革情況的考察，對(duì)其改革路徑進(jìn)行探析，以期為深化宅基地制度改革提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地制度;改革;路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）03-0018-02

一、宅基地取得制度改革

實(shí)現(xiàn)戶有所居是農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容，但實(shí)際中，受區(qū)位、經(jīng)濟(jì)狀況等因素影響，“一戶多宅”與“一宅難求”往往會(huì)同時(shí)出現(xiàn)。以澤州縣為例，南部山區(qū)村內(nèi)閑置廢棄宅基地較多;但是北部產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的村莊集體經(jīng)濟(jì)組織的新成員申請(qǐng)新的宅基地卻較為困難。

1.科學(xué)界定無(wú)償取得資格權(quán)。在宅基地制度改革中強(qiáng)化成員資格權(quán)的認(rèn)定，對(duì)資格的獲取及喪失均制定相應(yīng)規(guī)定，可有效加強(qiáng)成員資格權(quán)的管理，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。澤州縣本著“實(shí)事求是、尊重歷史沿革、權(quán)利和義務(wù)對(duì)等”的原則，制定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地資格權(quán)的認(rèn)定規(guī)則，主要將資格權(quán)的獲取明確為以下六種：集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)設(shè)取得、出生取得、婚姻取得、收養(yǎng)關(guān)系取得、協(xié)商加入取得以及特殊情形下取得，同時(shí)設(shè)定資格權(quán)喪失的幾大情形。以南村鎮(zhèn)夥窯河村為例，宅基地資格權(quán)的界定以是否擁有夥窯河村戶籍為原則，以戶為單位;原為夥窯河集體經(jīng)濟(jì)組織成員的大中專院校學(xué)生及畢業(yè)生，未被國(guó)家機(jī)關(guān)錄用為公務(wù)員或事業(yè)編制人員，未被國(guó)有企業(yè)錄用為長(zhǎng)期合同制工人，可認(rèn)定宅基地資格權(quán);戶口已外遷但原為夥窯河集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)已修建使用的宅基地，可認(rèn)定宅基地資格權(quán)。通過(guò)資格權(quán)的認(rèn)定，更好地完善了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地權(quán)益保障。

2.局部推行有償取得方式和宅基地限制審批。部分人口流入地集體建設(shè)性用地緊張，甚至難以保證“一戶一宅”。為了保障這些地區(qū)農(nóng)村居民的住房權(quán)益，試點(diǎn)縣出臺(tái)以下政策：一方面，針對(duì)新分配的宅基地，如果地理位置優(yōu)越，村民踴躍爭(zhēng)取的，可采用擇位競(jìng)價(jià)的方式分配，有償使用收入和擇位競(jìng)價(jià)收入歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;另一方面，局部限制宅基地審批，城區(qū)建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊原則上不再審批單獨(dú)院落的宅基地，人均建設(shè)用地不足150平方米的村莊，可使用鄉(xiāng)村批次農(nóng)用地指標(biāo)進(jìn)行住宅樓建設(shè)，古村落、文物保護(hù)村莊、風(fēng)景名勝區(qū)的村莊，原則上不審批住宅樓項(xiàng)目。

二、宅基地退出制度改革

隨著城鄉(xiāng)融合的深化，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，致使農(nóng)村宅基地大批閑置，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，影響鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理布局，亟待退出。在此筆者通過(guò)對(duì)澤州縣宅基地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組的訪談，得知該縣主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行宅基地退出制度改革。

1.因地制宜確定退出方式。澤州縣根據(jù)地方實(shí)際，征求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及農(nóng)民等多方意見(jiàn)之后，確定了宅基地退出的五條途徑：一是對(duì)上地面無(wú)建筑物或地面建筑筑物已廢棄的宅基地?zé)o償退出;二是根據(jù)村莊的實(shí)際情況對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)面積的宅基地、一戶多宅的宅基地以及閑置凋敝宅基地等，實(shí)行有償退出;三是對(duì)于地質(zhì)災(zāi)害治理區(qū)和采煤深陷區(qū)實(shí)行搬遷退出;四是對(duì)于易地搬遷的貧困戶原有宅基地進(jìn)行復(fù)墾退出;五是鼓勵(lì)原為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，通過(guò)繼承、分家析產(chǎn)取得房屋所有權(quán)的國(guó)家公職人員自愿退出。

2.退出復(fù)墾后做指標(biāo)交易。經(jīng)過(guò)走訪地調(diào)查，得知試點(diǎn)縣可整體退出的宅基地中，適宜復(fù)墾為耕地的有749.16畝，適宜復(fù)墾為林地的有751.47畝，可通過(guò)整治作為養(yǎng)殖業(yè)用地和旅游用地的有123.77畝。退出后的宅基地由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織復(fù)墾，經(jīng)驗(yàn)收合格后可進(jìn)行交易。該項(xiàng)工作開(kāi)展以來(lái)，試點(diǎn)縣共開(kāi)展7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17個(gè)村騰退復(fù)墾宅基地工作，共退出宅基地496宗，整治復(fù)墾土地503畝，另有51個(gè)村1 002畝宅基地正在整治復(fù)墾中。

三、宅基地有償使用制度改革

農(nóng)村宅基地使用中出現(xiàn)的“一戶多宅”“面積超標(biāo)”以及宅基地閑置等問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)土地集約利用有著很大的負(fù)面影響。2015年國(guó)家確定了 15 個(gè)縣市作為農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)先行區(qū)，其中明確提到：“對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用?！惫P者基于山西省澤州縣的實(shí)地情況，對(duì)其宅基地有償使用制度改革的主要方向做出以下提煉。

1.妥善解決歷史遺留問(wèn)題。目前，農(nóng)村超標(biāo)準(zhǔn)面積占用宅基地、未批先占以及“一戶多宅”等宅基地歷史遺留問(wèn)題較多，解決這些問(wèn)題也較為棘手。因此，澤州縣出臺(tái)了以下針對(duì)歷史遺留問(wèn)題宅基地的有償使用對(duì)策：一是要遵循循序漸進(jìn)原則，在改革初期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低，隨著農(nóng)民認(rèn)知水平的提高和對(duì)政策的支持程度提高，再逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);二是明晰三種超標(biāo)情況主要是超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的超標(biāo)部分、一戶多宅（除一宅以外）的超標(biāo)部分，以及非本集體成員通過(guò)繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地;三是將收費(fèi)作為辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證書(shū)的前提條件。

2.有償使用費(fèi)收取注重漸近性。該試點(diǎn)縣在探索中充分重視各村自主性的發(fā)揮，通過(guò)宅基地有償使用方式升基層財(cái)力和工作動(dòng)力，將宅基地有償使用費(fèi)的收取指導(dǎo)價(jià)格確定在510元/平方米范圍內(nèi)，并可根據(jù)超標(biāo)使用的宅基地面積情況分檔提高收取標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人可選擇按年交納、按時(shí)間段交納和一次性交納等方式進(jìn)行繳納。宅基地有償使用費(fèi)用最終歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，主要用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性支出和宅基地有償退出的補(bǔ)償，既改善了農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)普遍滯后的狀況，又為宅基地制度改革的繼續(xù)推進(jìn)提供了資金支持，實(shí)現(xiàn)了改革內(nèi)部的良性互動(dòng)。

四、宅基地退出制度改革

考察當(dāng)前城鄉(xiāng)用地情況，城市住房形勢(shì)日趨緊張和農(nóng)村宅基地大量閑置成為土地利用方面一大矛盾，因此，想辦法在土地上打通城鄉(xiāng)交易通道，緩解城市用地緊張成為該項(xiàng)改革內(nèi)容的一大突破點(diǎn)。澤州縣主要從以下兩方面進(jìn)行改革。

1.宅基地整治入市。澤州縣依據(jù)空心村、無(wú)人村較多的特點(diǎn)，將宅基地改革與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革深度融合，探索了村莊整治入市模式。通過(guò)對(duì)有房有籍、有房無(wú)籍、繼承轉(zhuǎn)讓等多種形式進(jìn)行分類(lèi)認(rèn)定，以集中安置、產(chǎn)權(quán)置換、混合安置、入股分紅等多種形式進(jìn)行安置嘗試。試點(diǎn)村通過(guò)規(guī)劃整治，優(yōu)先農(nóng)民住房集中安置用地，建立農(nóng)民住宅小區(qū)和公寓樓;把經(jīng)過(guò)整治騰退出的閑置宅基地，按村莊規(guī)劃和土地用途管制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，騰退的土地以股份合作的方式用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三產(chǎn)項(xiàng)目（如文旅康養(yǎng)等）開(kāi)發(fā);一方面盤(pán)活了閑置的土地資源，實(shí)現(xiàn)了資源高效利用，另一方面喚醒了農(nóng)民手中沉睡的資產(chǎn)，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

2.宅基地調(diào)整入市。調(diào)整入市（增減掛鉤）是將退出土地變更為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后進(jìn)行入市，將零星分散的宅基地置換成一定建設(shè)用地指標(biāo)，再引入優(yōu)質(zhì)用地項(xiàng)目。首先，從村莊整體規(guī)劃上，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目附有嚴(yán)格的規(guī)劃設(shè)計(jì)，必須對(duì)入市的宅基地有科學(xué)合理的布局;其次，從村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，部分引入項(xiàng)目土地出讓金以建成住宅區(qū)部分固定面積的商業(yè)房作為交換，保證了村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的可持續(xù)性;如澤州縣的四分街村，通過(guò)整治入市給山西大陽(yáng)古鎮(zhèn)旅游開(kāi)發(fā)有限公司作為景區(qū)貫利巷項(xiàng)目用地計(jì)36.93畝，共獲得550萬(wàn)元入市收入，村民人均收益1 300多元。

五、宅基地管理制度改革

在全面建設(shè)小康社會(huì)的現(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地管理本就是一大重點(diǎn)，但由于缺乏具體的管理制度，管理過(guò)程中農(nóng)民所表現(xiàn)出來(lái)的態(tài)度也相對(duì)較差，出現(xiàn)了宅基地管理上的無(wú)序性。為了能夠充分滿足農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展需要，必須加強(qiáng)宅基地管理制度的改革。

1.下放宅基地審批權(quán)限。為加快推進(jìn)宅基地制度改革進(jìn)程，探索宅基地的規(guī)劃、審批、建設(shè)、監(jiān)督管理，提升審批效率，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宅基地管理的職責(zé)權(quán)能，發(fā)揮村民自治組織對(duì)宅基地分配、管理的積極性。澤州縣出臺(tái)相關(guān)文件將宅基地審批權(quán)下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，占用存量建設(shè)用地的由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府直接審批報(bào)縣國(guó)土局備案;占用農(nóng)用地的，由縣人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，報(bào)縣國(guó)土局備案。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要堅(jiān)持農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的原則，優(yōu)先利用存量建設(shè)用地，少占或不占耕地。這樣一來(lái)，可極大縮短審批時(shí)限，并提高群眾滿意度。

2.充分發(fā)揮村民自治組織的作用。在整體改革推進(jìn)過(guò)程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)轄區(qū)范圍內(nèi)宅基地各項(xiàng)事務(wù)，具體工作由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施。在宅基地資格權(quán)的認(rèn)定過(guò)程中，具體認(rèn)定規(guī)則由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合實(shí)際情況制定“一村一策”，自行開(kāi)展認(rèn)定。此外，在各項(xiàng)政策的制定以及優(yōu)化過(guò)程中，均堅(jiān)持民主公開(kāi)原則，由村民自治組織開(kāi)展四議兩公開(kāi)討論、公示討論審核結(jié)果、上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批。通過(guò)開(kāi)展宅基地改革中的各項(xiàng)事務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位更為突出，有效地提高了民主管理水平，也在民主氛圍中充分調(diào)動(dòng)了改革積極性，極大地推動(dòng)了宅基地制度改革進(jìn)程。

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