我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法適用現(xiàn)狀分析

文/徐任喬，甘肅政法大學(xué)

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法二者關(guān)系是近年來(lái)環(huán)境法學(xué)界的熱點(diǎn)問(wèn)題，二者作為環(huán)境管理的主要手段，協(xié)調(diào)好二者間的關(guān)系顯得尤為重要。尤其近年來(lái)最高人民法院、最高人民檢察院、環(huán)保部以及各地方的行政部門均出臺(tái)了關(guān)于兩法銜接、案件移送、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法等相應(yīng)規(guī)定，該類規(guī)定在實(shí)踐運(yùn)行中對(duì)于環(huán)境案件的規(guī)制產(chǎn)生一定效用，但其聯(lián)動(dòng)執(zhí)法這一口號(hào)在本質(zhì)上混淆了環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法二者本就獨(dú)立的制約關(guān)系。而且在實(shí)際案件操作中仍存在很多難以攻克的問(wèn)題，例：因案件各種不適格，司法機(jī)關(guān)拒絕接收、行政機(jī)關(guān)“以罰代刑”致司法機(jī)關(guān)無(wú)案可辦等。使得環(huán)境案件被滯留在環(huán)境行政機(jī)關(guān)，環(huán)境司法機(jī)關(guān)無(wú)法正常發(fā)揮其職能效用，環(huán)境犯罪行為不能得到有效制裁。

1 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的一般認(rèn)識(shí)

1.1 環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法釋義

環(huán)境行政執(zhí)法作為我國(guó)環(huán)境管理的主要手段，大家對(duì)其理解各有千秋，蔡守秋教授認(rèn)為環(huán)境執(zhí)法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)及其工作人員依職權(quán)，按照環(huán)境法相關(guān)規(guī)定調(diào)整環(huán)境方面社會(huì)關(guān)系，并且通過(guò)環(huán)境法對(duì)相關(guān)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督管理，以及解決環(huán)境糾紛的活動(dòng)；而環(huán)境行政執(zhí)法則包括一般性的環(huán)境行政執(zhí)法（依法進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督管理的行政行為）與準(zhǔn)司法性的環(huán)境行政執(zhí)法（依法解決環(huán)境糾紛的環(huán)境行政調(diào)解、環(huán)境行政仲裁、環(huán)境行政復(fù)議等行為）。1樸光洙教授認(rèn)為環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的權(quán)限及程序?qū)h(huán)境法中的相應(yīng)規(guī)范適用于具體環(huán)境法主體的活動(dòng)。還有部分學(xué)者從狹義的視角進(jìn)行分析理解，他們認(rèn)為環(huán)境執(zhí)法即環(huán)境行政執(zhí)法，是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)中的執(zhí)法部門以環(huán)境法及其它相關(guān)法律為依據(jù)，為達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和維護(hù)公眾健康的目的而采取的監(jiān)督檢察、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政措施等一系列環(huán)境行政行為的活動(dòng)。對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法概念的界定仍是存在一定爭(zhēng)議，本文對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法的理解具體是指在法律規(guī)定范圍內(nèi)，擁有環(huán)境管理權(quán)的行政主體，依職權(quán)通過(guò)相應(yīng)環(huán)境法律規(guī)定的方式、手段對(duì)行政相對(duì)人采取的影響其權(quán)利義務(wù)的行為活動(dòng)；狹義來(lái)講，其主要包括監(jiān)督檢查與行政處罰、行政措施等。

環(huán)境刑事司法則是國(guó)家司法機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體運(yùn)用法律處理可能構(gòu)成犯罪的環(huán)境案件的專門活動(dòng)。在我國(guó)，環(huán)境刑事司法主要是公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院通過(guò)立案、偵查、起訴、審判與執(zhí)行五大程序?qū)Νh(huán)境案件進(jìn)行司法制裁；對(duì)于環(huán)境司法權(quán)則主要包括審判權(quán)、檢察權(quán)及法律監(jiān)督權(quán)，側(cè)重于對(duì)環(huán)境案件的司法制裁與刑事處罰。相對(duì)于行政執(zhí)法其主要以我國(guó)刑法與刑事訴訟法及相關(guān)解釋為依據(jù)。

1.2 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系互動(dòng)

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法是環(huán)境案件處理過(guò)程中相互獨(dú)立的兩個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)、刑事司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)，二者之間是相互獨(dú)立、相互影響、相互制衡的法律關(guān)系；環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法二者之間的有效互動(dòng)則是環(huán)境行政部門在執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件或案件線索，依法向刑事司法機(jī)關(guān)移送查處或配合工作的一種工作機(jī)制，借此以達(dá)到對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行懲治，保護(hù)環(huán)境，維持生態(tài)平衡的目的。并且二者在規(guī)制互動(dòng)中，若環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)可以合理高效的運(yùn)作則可以有效的節(jié)約司法資源、促進(jìn)刑事司法的開展；若刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境司法權(quán)可以有效實(shí)施也可以減輕行政執(zhí)法負(fù)擔(dān)、規(guī)范監(jiān)督行政執(zhí)法流程，同時(shí)，因?yàn)樾淌滤痉ǖ囊?guī)范性及權(quán)威性，一定程度上也會(huì)降低環(huán)境污染案件的產(chǎn)生。

2 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法互動(dòng)的實(shí)際樣態(tài)分析

2.1 我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法互動(dòng)的法律現(xiàn)狀

我國(guó)行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)在處理環(huán)境案件過(guò)程中，最先法律依據(jù)主要有《中華人民共和國(guó)行政處罰法》2、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《關(guān)于行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》等；其次因近些年對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的重視，我國(guó)又于2016 年末、2017 年初先后出臺(tái)了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱解釋）與《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法）等。這一系列文件規(guī)定了環(huán)境保護(hù)部門在處理環(huán)境案件過(guò)程中，對(duì)于污染重大、可能構(gòu)成環(huán)境犯罪的案件應(yīng)及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)受理的案件及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)對(duì)于法院審理環(huán)境刑事案件時(shí)遇到的“嚴(yán)重污染環(huán)境”、“后果特別嚴(yán)重”等模糊性概念進(jìn)行了規(guī)范。除卻規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境刑事司法的工作機(jī)制以及二者協(xié)同辦案打擊環(huán)境犯罪的工作辦法外，我國(guó)部分地區(qū)也根據(jù)上位法律規(guī)定，提出公安、檢察機(jī)關(guān)與工商等相應(yīng)部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期召開環(huán)境執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，提高案件辦理效率及辦理透明度等。

2.2 環(huán)境行政案件與刑事案件的比例分配

根據(jù)上述圖表的數(shù)據(jù)分析，主要可以得出以下兩個(gè)數(shù)據(jù)：1、我國(guó)對(duì)于環(huán)境污染案件的處理方式主要集中于環(huán)境行政處罰，其與通過(guò)環(huán)境刑事處理方式的案件在2011 年的比例甚至達(dá)到5000：1；2、環(huán)境刑事案件在近幾年呈逐年上升趨勢(shì)，但與行政處罰的比例還是處于極度不均衡狀態(tài)。對(duì)于環(huán)境案件的管理之所以會(huì)出現(xiàn)以上現(xiàn)象，一方面很大程度上取決于環(huán)境案件的行政屬性。即許多學(xué)者主張的“危害環(huán)境的行為是否構(gòu)成犯罪，將全部或部分地取決于該行為是否違反行政法的要求”3，對(duì)于環(huán)境案件是否違法，其介入前提取決于該案件是否違反行政部門規(guī)定；另一方面也是我國(guó)近年來(lái)采取兩法銜接工作機(jī)制的效果，側(cè)重通過(guò)刑事司法的方式解決環(huán)境刑事案件。

2.3 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的工作機(jī)制

在我國(guó)傳統(tǒng)法理規(guī)范中，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)二者主要存在以下關(guān)系結(jié)構(gòu)：1、權(quán)力配置上互為獨(dú)立、各司其職的關(guān)系結(jié)構(gòu)；2、工作協(xié)調(diào)上互為配合、有效銜接的關(guān)系結(jié)構(gòu)；3、案件辦理中相互制約、平衡分工的關(guān)系結(jié)構(gòu)；4、責(zé)任分配界限分明、各自處罰的關(guān)系結(jié)構(gòu)。即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉及犯罪行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)移交刑事司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)則發(fā)揮職能對(duì)其依法進(jìn)行查處的工作機(jī)制；目前，我國(guó)環(huán)境法治的實(shí)踐過(guò)程中，各行政執(zhí)法部門與司法部門工作機(jī)制多偏向于各自分工，相互獨(dú)立的方式。從上文圖表中環(huán)境案件的移送比例就可得出環(huán)境行政部門對(duì)于環(huán)境案件的處理多為機(jī)關(guān)內(nèi)部處罰，而非移交司法部門；同時(shí)司法部門對(duì)于此類案件可能迫于處理經(jīng)驗(yàn)少、或當(dāng)事人不適格等問(wèn)題而拒絕接受，也是引起該問(wèn)題的部分原因。

【注釋】

1.蔡守秋《：環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境行政訴訟》，武漢大學(xué)出版社，1992：2-3.

2.《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第七條第二款“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰”.

3.楊春洗、向澤榮、劉生軍： 《危害環(huán)境犯罪的理論與實(shí)務(wù)》，高等教育出版社1999 年版.