山西省大氣污染防治法律變遷與改革新路徑

摘 要：山西省大氣污染防治條例屬于地方性法規(guī)，從其兩次修訂和三例文本來考察山西省大氣污染防治法律的變遷過程，可以看出山西省大氣污染防治立法中體現(xiàn)出的治理新路徑。由《山西省大氣污染防治條例（2018年）》所推動(dòng)形成的大氣污染治理改革路徑有：一是增強(qiáng)地方立法的主動(dòng)性，二是使用多元化的政策工具推進(jìn)法律實(shí)施，三是加強(qiáng)區(qū)域合作，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

關(guān)鍵詞：大氣污染防治條例;山西省;改革新路徑

中圖分類號(hào)：X823??????? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）07-0196-02

一、問題的提出

山西省最早制定的大氣污染防治法律文件是1996年出臺(tái)的《山西省大氣污染防治條例》。自關(guān)于大氣污染法規(guī)出臺(tái)之后，二十多年來，山西省在大氣污染防治的問題上一直在探索與創(chuàng)新。山西省人大常委會(huì)于2007年對(duì)《山西省大氣污染防治條例》進(jìn)行了第一次修訂，2018年，山西省委出臺(tái)了山西省有史以來最為嚴(yán)格的措施，以此應(yīng)對(duì)大氣污染的問題。1996—2018年，從山西省大氣污染防治條例的兩次修訂和三例文本來考察山西省大氣污染防治的法律變遷過程，可以從中發(fā)現(xiàn)其立法理念和推進(jìn)邏輯，大氣污染防治思路在隨時(shí)代變遷，法律的變遷來源于實(shí)踐，同時(shí)也為大氣污染治理的下一步實(shí)踐探索新路徑。

二、山西省大氣污染防治法律變遷歷程及演進(jìn)規(guī)律

法律在構(gòu)建和諧社會(huì)秩序中起著重要作用。山西省對(duì)于大氣污染防治法律法規(guī)的演變，既是立法思維不斷更新的體現(xiàn)，也是環(huán)境治理理念轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新的體現(xiàn)。

2000年以前，我國(guó)對(duì)于大氣污染問題尚未重點(diǎn)關(guān)注，當(dāng)時(shí)只是探索性地立法和實(shí)踐從中央到地方逐步進(jìn)行著，1987年，我國(guó)制定了第一部系統(tǒng)而權(quán)威的《大氣污染防治法》。這一時(shí)期的大氣污染特點(diǎn)主要表現(xiàn)在煤煙污染方面，因此大氣污染的防治也集中體現(xiàn)在防治煤煙造成的污染。1996年，山西省第八屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了《山西省大氣污染防治條例》，主要針對(duì)燃煤產(chǎn)生的大氣污染防治做了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)服務(wù)業(yè)、洗煤廠、煉焦項(xiàng)目、火電廠以及大中型企業(yè)等排污進(jìn)行了規(guī)定。從《山西省大氣污染防治條例（1996）》可見當(dāng)時(shí)大氣污染防治的特點(diǎn)：第一，主要以控制煤煙型污染為主;第二，以先污染后治理的事后補(bǔ)救型措施為主;第三，各主體的污染責(zé)任不明確;第四，大氣污染法律責(zé)任的處罰力度較小且具體處罰措施規(guī)定不明確。

2000—2010年，山西省有關(guān)大氣污染防治的政策文件出臺(tái)數(shù)量增多，2007年達(dá)到了這一時(shí)期相關(guān)政策文件出臺(tái)的高峰。2008年，《山西省大氣污染防治條例》進(jìn)行了第一次修訂，強(qiáng)調(diào)了污染物的凈化處理和違法舉報(bào)、大氣污染科學(xué)研究和人才引進(jìn)、大氣環(huán)境保護(hù)宣傳和教育等內(nèi)容。此外，修訂后的28條對(duì)有毒氣體和惡臭氣體的排放嚴(yán)令禁止，要求更加嚴(yán)格，將排污收費(fèi)的污染源由二氧化硫擴(kuò)大至所有污染物。此次修訂內(nèi)容也體現(xiàn)出了這一時(shí)期大氣污染防治方面的新理念：第一，人文主義理念凸顯，關(guān)注排污區(qū)周圍居民的生活和健康;第二，對(duì)特殊污染物的排放嚴(yán)令禁止，沒有特殊情況;第三，注重運(yùn)用社會(huì)化的手段，進(jìn)行大氣污染防治理念的宣傳教育。

2010年至今，山西省有關(guān)大氣污染防治呈現(xiàn)均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)，從各級(jí)政府的應(yīng)對(duì)措施能夠發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期對(duì)大氣污染防治的關(guān)注持續(xù)并呈強(qiáng)化趨勢(shì)，在法律法規(guī)上的修訂和內(nèi)容上體現(xiàn)的更加全面而嚴(yán)格。第一，強(qiáng)化政府對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，明確“大氣污染防治實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，由省入民政府制定考核力法，并對(duì)法律責(zé)任的承擔(dān)和追究做出了更為詳細(xì)的規(guī)定;第二，強(qiáng)化對(duì)燃煤污染的防治;第三，強(qiáng)化重污染天氣應(yīng)急措施，完善大氣重污染應(yīng)急管理體系;第四，倡導(dǎo)低碳環(huán)保公共交通，鼓勵(lì)清潔能源和節(jié)能環(huán)保材料的使用;第五，加強(qiáng)各部門間的合作與信息共享，強(qiáng)化聯(lián)控與綜合防治。

三、山西省大氣污染防治法律的現(xiàn)行不足與改進(jìn)路徑

（一）《山西省大氣污染防治條例（2018）》存在的不足

1.立法具有滯后性且立法自主性較差。山西省大氣污染防治的立法存在不及時(shí)性。實(shí)際上，在20世紀(jì)末，山西省的大氣污染已經(jīng)進(jìn)入持續(xù)增強(qiáng)時(shí)期，王詠梅等人發(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)80年代開始，山西省遭受大氣污染的影響就持續(xù)增強(qiáng)，在1997年尤為嚴(yán)重，且污染峰值出現(xiàn)在每年的年末。而山西省對(duì)大氣污染的防治從2010年才開始受到重視，有關(guān)大氣污染防治的政策也是在這一時(shí)期才連續(xù)出臺(tái)并強(qiáng)化貫徹實(shí)施。21世紀(jì)以來，在媒體持續(xù)報(bào)道和對(duì)大氣污染的關(guān)注度累加提升之前，政府并未采取相關(guān)措施加以整治，待時(shí)間持續(xù)發(fā)酵，山西省政府才著手解決這個(gè)難題。另外，從各項(xiàng)政策和立法來看，山西省大氣污染防治各條例和政策的制定大多是在參照中央法律法規(guī)和政策的基本內(nèi)容而規(guī)定，在大氣污染預(yù)防、處罰措施及監(jiān)督管理方面沒能看出山西特色的體現(xiàn)。

2.以管控型政策工具為主推進(jìn)條例實(shí)施。其一，管制型政策工具是政府干預(yù)大氣污染治理特征最為顯著的政策工具，如禁令、排污許可、督查問責(zé)等。其二，混合型政策工具主要包括補(bǔ)貼、信息和勸誡、可交易排污權(quán)等。其三，自愿型政策工具則是社會(huì)參與區(qū)域環(huán)境治理的工具，包含公眾監(jiān)督、自愿協(xié)議、公眾參與等。從山西省大氣污染防治政策文本來看，山西省在使用環(huán)境政策工具時(shí)以管制型政策工具為主，混合性政策工具和自愿型政策工具使用較少。也就是說，在大氣污染防治方面，多以政府的行動(dòng)為主導(dǎo)進(jìn)行指令性防控，缺少社會(huì)和市場(chǎng)主體的參與，因此也導(dǎo)致在環(huán)境治理方面社會(huì)整體呈現(xiàn)的被動(dòng)狀態(tài)。

3.聯(lián)防聯(lián)控立法欠缺。大氣污染的流動(dòng)性使得其不可能只在固定的區(qū)域存在，傳統(tǒng)的自區(qū)域環(huán)境治理已經(jīng)不能解決大氣污染產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，改革勢(shì)在必行。政府間建立大氣污染聯(lián)防協(xié)作機(jī)制，將會(huì)有效打破當(dāng)前大氣污染治理的困境。京津冀，黑龍江省、河南省等已出臺(tái)了相應(yīng)的政策，明確下一步的目標(biāo)是加強(qiáng)區(qū)域間合作治理。而山西省至今沒有明確的政策，也未提出在大氣污染防治合作方面與周圍省份建立聯(lián)控機(jī)制的具體舉措。

（二）《山西省大氣污染防治條例（2018）》修訂導(dǎo)向和思路

1.增強(qiáng)立法的主動(dòng)性?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！?015年修改后的《立法法》第104條首次提出了“地方立法權(quán)”的概念，權(quán)力下放地方，是應(yīng)對(duì)面臨環(huán)境治理不同情況省市的較優(yōu)解。山西省大氣污染防治條例及其相關(guān)政策存在主動(dòng)性發(fā)揮不足的問題，為此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，完善政策措施，加強(qiáng)科技支撐，提升政策應(yīng)急能力;組織科研攻關(guān)，理清當(dāng)前山西大氣污染的源頭、成因與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，繼而有針對(duì)性地開展政策引導(dǎo)，推動(dòng)治理手段創(chuàng)新，提升治理成效;借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，與發(fā)達(dá)地區(qū)積極溝通信息、建立合作。借鑒英美國(guó)家的“清潔空氣法”立法模式，注重對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的全面認(rèn)識(shí)和全盤考量。

2.使用多元的政策工具推進(jìn)法律實(shí)施。法律的生命在于有效實(shí)施，而政策工具的使用就是在更好地推進(jìn)相應(yīng)政策的落實(shí)。從山西省大氣污染防治條例的政策工具使用來看，以管制型政策工具的使用和加強(qiáng)為主，強(qiáng)制性程度較高，混合型政策工具和自愿型政策工具使用不足，僅僅起輔助作用。不可否認(rèn)，管制型政策工具以其動(dòng)員迅速、見效快等特點(diǎn)在大氣污染防治和環(huán)境治理中確實(shí)取得了一定的顯著性成果，但長(zhǎng)期依賴這種強(qiáng)制性的治理模式不具有發(fā)展的可持續(xù)性。大氣質(zhì)量的改善需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的角度考量，因此必須要強(qiáng)化對(duì)混合型和自愿型等政策工具的探索和使用，促進(jìn)政策工具協(xié)調(diào)互補(bǔ)，探索形成大氣污染防治政策工具優(yōu)化組合模式。在混合型政策工具的探索和使用方面，既應(yīng)加強(qiáng)補(bǔ)貼或補(bǔ)助以引導(dǎo)企業(yè)與公眾參與到環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)中，又要使用負(fù)面警告等措施對(duì)企業(yè)和公民的不環(huán)保行為進(jìn)行懲罰。在自愿型政策工具的探索和使用方面，應(yīng)在政府的帶頭下聯(lián)合各部門、各企業(yè)、社會(huì)組織和公眾自愿簽署大氣環(huán)保協(xié)議，在大氣污染防治信息公開、公眾參與和宣傳教育等方面積極探索新形式和新方法，充分利用各種傳播媒介進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的普及，引導(dǎo)社會(huì)形成良好的環(huán)保風(fēng)尚。

3.加強(qiáng)區(qū)域合作，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。大氣污染在空間上的可擴(kuò)散性使任何地區(qū)都不具備獨(dú)善其身的條件，對(duì)山西來說，大氣質(zhì)量保護(hù)任務(wù)更為艱巨，其粗放的發(fā)展方式以及以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)使其煤煙型污染成為大氣污染的主要來源，一些重要指標(biāo)如二氧化硫、PM10等仍在全國(guó)大氣污染監(jiān)控中排名居高，這也成為制約山西省推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的短板。山西省走過“先污染后治理”的路子，付出的代價(jià)也十分慘重。山西省在大氣污染治理方面面臨的特殊問題急需形成一種聯(lián)動(dòng)的合作機(jī)制，借鑒京津冀等區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)，由政府間規(guī)劃和開展具體的大氣污染防治項(xiàng)目，建立信息共享機(jī)制，提升大氣污染共治水平，建立大氣污染治理的聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制。要建立省內(nèi)大氣污染治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各地市、各部門要積極響應(yīng)，將其作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)攻克，如強(qiáng)化山西省與周邊省份的府際間合作，在共商共建的基礎(chǔ)上利用大數(shù)據(jù)建立跨省聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)府際信息共享;有計(jì)劃地開展清潔空氣合作項(xiàng)目，對(duì)大氣污染治理重大事項(xiàng)進(jìn)行定期協(xié)商;建立一支大氣污染治理方面的專家團(tuán)隊(duì)，為區(qū)域空氣質(zhì)量改善提供技術(shù)支持。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2019-09-19

作者簡(jiǎn)介：郭俊杰（1992-），女，山西太原人，碩士研究生，從事社會(huì)政策研究。