論公海海洋環(huán)境污染的治理與保護(hù)

王玫黎，武俊松

（西南政法大學(xué) a.國(guó)際法學(xué)院；b.海外利益保護(hù)研究中心，重慶 401120）

當(dāng)前，海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，人口激增、工業(yè)發(fā)展、自然災(zāi)害都在一定程度上對(duì)海洋環(huán)境造成損害。海洋環(huán)境污染源已經(jīng)由傳統(tǒng)的船舶油污泄漏向海底勘探油氣資源井噴、海上油氣平臺(tái)溢露、海洋垃圾傾倒以及海上危險(xiǎn)化學(xué)劑品爆炸等來(lái)源途徑轉(zhuǎn)變，給海洋環(huán)境帶來(lái)巨大的威脅?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》將“公海”定義為不包括在國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)水或群島國(guó)的群島水域內(nèi)的全部海域，這也就意味著公海是國(guó)家管轄范圍以外的所有海洋和海洋空間[1]?！皣?guó)際法之父”荷蘭學(xué)者格勞秀斯在其著作《論海上自由》一書中，提出了著名的公海自由理論，并演化為現(xiàn)今的一項(xiàng)國(guó)際法原則，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中深有體現(xiàn)。而正是基于此原則，公海海洋環(huán)境不斷遭受著來(lái)自各方勢(shì)力的破壞，各國(guó)紛紛爭(zhēng)取海洋權(quán)益、獲取海洋利益，使該原則面臨巨大的挑戰(zhàn)[2]。相比國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋環(huán)境保護(hù)，公海的海洋環(huán)境保護(hù)顯得更為無(wú)力、脆弱，因此，如何更好地保護(hù)公海海洋環(huán)境是全球亟須解決的問(wèn)題，公海區(qū)域作為海洋環(huán)境的重要組成部分，其保護(hù)的效果和程度對(duì)整個(gè)海洋的生態(tài)系統(tǒng)具有深遠(yuǎn)的意義。

一、公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)的國(guó)際法體系

（一）《國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其議定書

1973年11月2日，各國(guó)代表齊聚英國(guó)倫敦簽訂了世界上第一個(gè)全面控制船舶污染海洋的國(guó)際公約——《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（簡(jiǎn)稱《73防污公約》，即MARPOL73公約），但由于MARPOL73公約的條款規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛，導(dǎo)致締約國(guó)的船舶需要進(jìn)行升級(jí)改造，而無(wú)論是從技術(shù)方面還是整改的資金投入方面，締約國(guó)都面臨著巨大困難，因此MARPOL73公約在1978年之前仍未達(dá)到條約規(guī)定生效的條件[3]。由于在1976年到1978年間發(fā)生了多起油船污染海洋事故，1978年國(guó)際海事組織（IMO）在倫敦召開會(huì)議并通過(guò)了《73/78防污公約》（MARPOL73/78公約），雖然MARPOL73/78公約并不專門針對(duì)公海海洋油污事故的發(fā)生而設(shè)立，但世界八大航線尤其是洲際遠(yuǎn)途運(yùn)輸航線的船舶勢(shì)必途徑公海區(qū)域，無(wú)論是船舶的排放性污染還是事故性污染均應(yīng)受到MARPOL73/78公約的約束。因此，該公約為公海海洋環(huán)境保護(hù)提供了一定的法律依據(jù)。

（二）《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

1982年12月10日，在聯(lián)合國(guó)第三次海洋會(huì)議上正式通過(guò)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，該公約首次將公海生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理作為單獨(dú)一節(jié)加以規(guī)定，充分表明了締約國(guó)對(duì)公海環(huán)境保護(hù)的特別重視，對(duì)于公約第十二部分——海洋環(huán)境的保護(hù)和保全的規(guī)定也自然地適用于公海區(qū)域。更重要的是，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以條款的形式將采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的措施作為法定義務(wù)賦予各締約國(guó)，同時(shí)還規(guī)定在養(yǎng)護(hù)公海生物資源的過(guò)程中要加強(qiáng)國(guó)際合作，捕撈生物資源要在科學(xué)證據(jù)的前提下制定相應(yīng)的國(guó)際最低捕撈標(biāo)準(zhǔn)，并做好科學(xué)情報(bào)交換、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方面的工作，為公海的環(huán)境保護(hù)筑起一道牢固的法律屏障。與其他有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際公約或協(xié)定相比，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)公海海洋環(huán)境的保護(hù)與治理更具有強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力以及可操作性，對(duì)如何落實(shí)相關(guān)條款作出了一系列的規(guī)定。正如海洋法理事會(huì)創(chuàng)始人Ms.Kimball所言，任何類型的環(huán)境爭(zhēng)端都必須經(jīng)過(guò)強(qiáng)制性的具有約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制解決，對(duì)于其他所有問(wèn)題，情況不一定如此，但對(duì)于每一個(gè)環(huán)境爭(zhēng)端都是如此[4]。

（三）《21世紀(jì)議程》

1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，該會(huì)議審核通過(guò)了《21世紀(jì)議程》[5]。該議程是一項(xiàng)龐大的、包羅萬(wàn)象的行動(dòng)綱領(lǐng)性文件，吸引了大量的國(guó)家、國(guó)際組織、政治實(shí)體的參與，為各國(guó)的環(huán)境保護(hù)和發(fā)展戰(zhàn)略提供法律依據(jù)[6]。該議程中第十七章專門規(guī)定海洋環(huán)境保護(hù)與治理，包括對(duì)封閉和半封閉以及沿海區(qū)的保護(hù)、合理利用和開發(fā)其生物資源。該章節(jié)共包含137條規(guī)定，分為七大部分：沿海區(qū)和海洋包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的綜合管理和可持續(xù)發(fā)展、海洋環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)利用和養(yǎng)護(hù)公海海洋生物資源、可持續(xù)利用和養(yǎng)護(hù)國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋生物資源、處理海洋環(huán)境管理方面的重大不確定因素和氣候變化、加強(qiáng)包括區(qū)域在內(nèi)的國(guó)際合作與協(xié)調(diào)、小島嶼的可持續(xù)發(fā)展[7]。而與公海海洋環(huán)境保護(hù)最為密切相關(guān)的是第二、第三、第五部分。該國(guó)際性文件與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》具有緊密的聯(lián)系，或者可以說(shuō)該議程借鑒了海洋法公約中對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)方面的部分內(nèi)容和精神。

（四）國(guó)際海底區(qū)域資源探礦和勘探規(guī)章

公海的海洋環(huán)境污染除了傳統(tǒng)的船舶運(yùn)輸可能帶來(lái)的排放性污染和事故性污染外，國(guó)際海底區(qū)域資源的勘探和開發(fā)也會(huì)對(duì)公海的海洋環(huán)境造成一定程度上的損害，為協(xié)調(diào)國(guó)際海底資源開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，國(guó)際管理局先后制定了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》。上述三個(gè)探礦和勘探規(guī)章均在第五部分規(guī)定了保護(hù)和保全海洋環(huán)境的條款，同時(shí)在附件四——勘探合同的標(biāo)準(zhǔn)條款中對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、應(yīng)急計(jì)劃和緊急情況作了相應(yīng)規(guī)定[8]。以“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章為例，為保護(hù)和保全海洋環(huán)境，國(guó)際海底管理局有義務(wù)制定環(huán)境規(guī)則、規(guī)章和程序，假如承包者的活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害，管理局秘書長(zhǎng)可立即采取臨時(shí)性措施或直接發(fā)布緊急命令，管理局通過(guò)研討會(huì)，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)范承包者收集具有國(guó)際可比性的環(huán)境資料時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的具體程序及技術(shù)方面提出了要求[9]。

二、公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)的困境

（一）公海海洋環(huán)境法律性質(zhì)的“產(chǎn)權(quán)不明”

在公海自由原則的國(guó)際大背景下，公海作為國(guó)家管轄范圍之外的領(lǐng)域，每個(gè)國(guó)家都享有公海自由的六大權(quán)利①六大權(quán)利：1.航行自由；2.飛越自由；3.鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，但受第6部分（大陸架）的限制；4.建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由，但受第6部分的限制；5.捕魚自由，但受第二節(jié)規(guī)定條件的限制；6.科學(xué)研究的自由，但受第6和第13部分的限制；這些自由應(yīng)由所有國(guó)家行使，但須適當(dāng)顧及其他國(guó)家行使公海自由的利益，并適當(dāng)顧及本公約所規(guī)定的同“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)利。。公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)作為公海領(lǐng)域的事務(wù)之一，目前并未以法律條文的形式明確規(guī)定公海生物多樣性和海洋環(huán)境保護(hù)的法律性質(zhì)，只是以部分條款限制國(guó)家毫無(wú)節(jié)制地對(duì)公海資源進(jìn)行非理性的索取或者破壞。1970年第25屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)宣告國(guó)家管轄范圍以外的海床洋底及其底土和該區(qū)域的資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，但公海的海洋環(huán)境和生物多樣性是否屬于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則范圍，國(guó)際法學(xué)界并未給出一致的意見[10]，這也成為許多國(guó)家在公海謀求私欲的重要依據(jù)。而公海海洋環(huán)境法律性質(zhì)的“產(chǎn)權(quán)不明”又會(huì)對(duì)公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)產(chǎn)生怎樣的不利后果呢？筆者試圖運(yùn)用“公地悲劇”理論來(lái)加以闡述?！肮乇瘎　崩碚撚捎?guó)著名學(xué)者加勒特·哈丁在1986年公開發(fā)表的The Tragedy of the Commons一文中首先提出，其實(shí)哈丁也并未確切地為“公地悲劇”作出定義，而是通過(guò)一個(gè)例子向公眾介紹何為“公地悲劇”。根據(jù)哈丁的分析，村落有一塊公共土地，村民們?cè)谶@塊土地上放牧，如果每一個(gè)村民都毫無(wú)節(jié)制地使用土地，就會(huì)造成公地由于長(zhǎng)期超載放牧而日益衰落，使草場(chǎng)退化，直至無(wú)法放牧，最終導(dǎo)致所有牧民破產(chǎn)，這就是“公地悲劇”[11]。有學(xué)者根據(jù)哈丁的“公共牧場(chǎng)”將“公地悲劇”界定為具有使用上的競(jìng)爭(zhēng)性但不具備或者缺乏排他性產(chǎn)權(quán)的公共資源被過(guò)度使用的情形[12]。根據(jù)該理論，公海的海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)等同于其筆下的公共牧場(chǎng)，為了使國(guó)家權(quán)利得到充分的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)在公海利益獲取的最大化，勢(shì)必導(dǎo)致主權(quán)國(guó)家爭(zhēng)先恐后地開發(fā)公海潛在的各種資源，最終導(dǎo)致公海環(huán)境面臨毀滅的威脅。為充分展示公海環(huán)境與“公地悲劇”的關(guān)聯(lián)，本文借鑒張桂梅等學(xué)者的研究，用“公地悲劇”的模型來(lái)論證公海環(huán)境潛在的危機(jī)（表1）[13]。

表1 公海環(huán)境與“公地悲劇”關(guān)聯(lián)示表

根據(jù)表1可知，每個(gè)國(guó)家明知這種行為選擇會(huì)造成最終不利的后果，但仍然繼續(xù)選擇從事這種行為，從而導(dǎo)致所有集體成員做出不理性的行為，這種國(guó)家中心主義和私欲主義被哈丁的“公地悲劇”理論展現(xiàn)得淋漓盡致。

（二）國(guó)際治理的“搭便車”行為

由于公海海洋環(huán)境保護(hù)法律性質(zhì)的不確定性，無(wú)法調(diào)動(dòng)主權(quán)國(guó)家積極投入公海海洋環(huán)境污染治理和保護(hù)之中，這在一定程度上更易引發(fā)國(guó)家之間的一種惰性，或者雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定在適當(dāng)?shù)那闆r下，針對(duì)海洋環(huán)境污染的治理和保護(hù)采取區(qū)域性合作或國(guó)際性合作，但合作的過(guò)程中又會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的“搭便車”行為。那何為“搭便車”行為？美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森于1965年公開出版的著作《集體行動(dòng)的邏輯》中對(duì)集體利益作了區(qū)分，具體有兩種：一種是相容性的，即利益主體在追求這種利益時(shí)是相互包容的，即正和博弈；另一種是排他性的，即利益主體在追求這種利益時(shí)是相互排斥的，即零和博弈[14]。集體行動(dòng)與個(gè)體行動(dòng)相比，具有下述明顯特征：一是需要集體合作；二是最終得到的集體物品由集體共享[15]。根據(jù)奧爾森教授集體行動(dòng)的邏輯理論，公海的海洋環(huán)境保護(hù)符合集體行動(dòng)的兩大特征即需要國(guó)際共同合作，合作的成果由所有國(guó)家共同享有。當(dāng)然，公海海洋環(huán)境保護(hù)屬于奧爾森教授筆下的相容性集團(tuán)，公海資源的勘探和開發(fā)屬于排他性集團(tuán)，而在公海海洋環(huán)境保護(hù)過(guò)程中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的困境。奧爾森教授“搭便車”理論的中心論點(diǎn)就是：公共物品一旦存在，每個(gè)社會(huì)成員不管是否對(duì)這一物品的產(chǎn)生作過(guò)貢獻(xiàn)，都能享受這一物品所帶來(lái)的好處[16]。簡(jiǎn)而言之，公海海洋環(huán)境保護(hù)屬于公共產(chǎn)品，而在提供該公共產(chǎn)品的集團(tuán)當(dāng)中，集團(tuán)成員的利益是相似或一致的，但由于該公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的特征，很容易導(dǎo)致部分集團(tuán)成員少作為或不作為，最后卻坐享其成，不僅不利于推動(dòng)公海海洋環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程，相反還會(huì)打消部分集團(tuán)成員參與的積極性。有別于傳統(tǒng)集團(tuán)理論，奧爾森教授指出，集團(tuán)成員人數(shù)的多寡、集團(tuán)規(guī)模的大小對(duì)集團(tuán)成員的凝聚力和有效性是不盡相同的[17]。其進(jìn)一步指出有三個(gè)獨(dú)立的但可累積的因素使較大的集團(tuán)不能增進(jìn)它們自身的利益：第一，集團(tuán)越大，集團(tuán)總收益的平均份額就越少；第二，集團(tuán)越大，越有可能出現(xiàn)集體中任一個(gè)人獲取的收益份額無(wú)法抵消其支出的成本；第三，集團(tuán)越大，組織成本越大，越不可能提供最有水平的集團(tuán)物品[18]。公海屬于國(guó)家管轄范圍之外的領(lǐng)域，任何國(guó)家對(duì)公海都不得主張主權(quán)，而目前又不存在一個(gè)超國(guó)家集團(tuán)對(duì)公海的海洋環(huán)境予以保護(hù)，所以只能通過(guò)國(guó)際合作的方式來(lái)保護(hù)公海的海洋環(huán)境。我們可以將其看作一個(gè)極其龐大、復(fù)雜的集團(tuán)組織，而這個(gè)龐大的集團(tuán)組織也會(huì)產(chǎn)生奧爾森教授指出的三個(gè)問(wèn)題。

（三）國(guó)際主義機(jī)制的國(guó)家利益至上原則

長(zhǎng)期以來(lái)，以國(guó)際機(jī)制為軸心的“國(guó)際主義”，在本質(zhì)上折射的是西方大國(guó)、強(qiáng)國(guó)的利益訴求，它的著眼點(diǎn)是國(guó)家之間的關(guān)系，而不是人類整體[19]。所以，自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)所建立的國(guó)際組織和相關(guān)國(guó)際條約不過(guò)是國(guó)家與國(guó)家之間妥協(xié)和讓步的結(jié)果，或者是大國(guó)和強(qiáng)國(guó)之間博弈的結(jié)果，更多的是圍繞國(guó)家利益而運(yùn)轉(zhuǎn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷加快，國(guó)家之間的關(guān)系日益緊密，隨之而來(lái)的全球性問(wèn)題也愈發(fā)增多，例如氣候環(huán)境的惡化、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題等，這些問(wèn)題是全球性和國(guó)際性的，不僅僅是地域性的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它將要求采取國(guó)際合作和行動(dòng)[20]。而奉行國(guó)家利益至上的國(guó)際主義并不會(huì)著眼于全人類的利益，相反，可能會(huì)為了國(guó)家利益而不惜去損害全球的整體利益。以美國(guó)為代表，《巴黎協(xié)定》作為一部治理全球氣候環(huán)境的國(guó)際法律文件，美國(guó)總統(tǒng)特朗普居于國(guó)家利益的考慮選擇退出《巴黎協(xié)定》；此外，美國(guó)以聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)以色列帶有持續(xù)性偏見為由，毅然選擇退出教科文組織，這種不計(jì)后果的非理性行為對(duì)全球科學(xué)與教育事業(yè)的發(fā)展都是一種打擊。當(dāng)前公海海洋環(huán)境保護(hù)也處于國(guó)際主義機(jī)制的圍墻之內(nèi)，有關(guān)公海海洋的勘探、開發(fā)和相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)與污染治理的條款都是圍繞著海洋大國(guó)和海洋強(qiáng)國(guó)的利益而規(guī)定的。當(dāng)前，有學(xué)者提出了“全球主義”理論即從全球角度來(lái)觀察、研究全球問(wèn)題，謀求全球未來(lái)的發(fā)展，探索前瞻人類可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)理念[21]，該理論區(qū)別于國(guó)家主義的世界整體論和人類中心論的文化意識(shí)、社會(huì)主張、行為規(guī)范[22]。雖然“全球主義”是一種更為理想化的治理機(jī)制，但過(guò)度的“全球主義”無(wú)異于莊生曉夢(mèng)，空談一場(chǎng)。我們要清楚的是國(guó)家仍然是國(guó)際法最重要的主體，是國(guó)際社會(huì)最基本的單元組成，現(xiàn)如今過(guò)早的談?wù)摗叭蛑髁x”下的公海海洋環(huán)境保護(hù)無(wú)異于將所有國(guó)家的利益予以吞噬，這樣只會(huì)引發(fā)各國(guó)的強(qiáng)制抵觸，甚至阻礙“全球主義”的進(jìn)一步發(fā)展。公海海洋環(huán)境污染治理和保護(hù)從國(guó)際主義機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛑髁x機(jī)制尚需漫長(zhǎng)的路途，但不可否認(rèn)的是，國(guó)際主義機(jī)制的國(guó)家利益至上原則確實(shí)阻礙了公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)的進(jìn)程，至少對(duì)于部分內(nèi)陸國(guó)或海洋弱國(guó)、小國(guó)而言，在無(wú)法充分享受公海利益的前提下，難以激發(fā)它們參與公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)的積極性。

三、公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)的路徑選擇

（一）完善公海海洋環(huán)境的國(guó)際法律規(guī)則

格勞秀斯提倡的“公海自由”已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)際法的一項(xiàng)原則，該原則背后代表的是海洋大國(guó)和海洋強(qiáng)國(guó)的利益，同時(shí)也符合當(dāng)時(shí)荷蘭海外擴(kuò)張的需求，與其以航行運(yùn)輸為主的商業(yè)體系有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。而隨著科技革命的向前發(fā)展和時(shí)代觀念的進(jìn)步，新興的海洋國(guó)家開始崛起，內(nèi)陸國(guó)依據(jù)海洋法公約賦予的權(quán)利，紛紛加入公海海洋資源勘探與開發(fā)的隊(duì)伍中，但國(guó)家的理性認(rèn)識(shí)并未導(dǎo)致其作出理性行為，這種國(guó)家非理性行為促使整個(gè)集體作出非理性的行為選擇，最終就會(huì)演化為公海環(huán)境的“公地悲劇”。如何解決公海海洋環(huán)境保護(hù)所面臨的“公地悲劇”問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面來(lái)分析：第一層面即明確公海的法律權(quán)屬界定，能否將國(guó)際海底區(qū)域適用的“全人類共同繼承”原則類推至公海是國(guó)際社會(huì)需要思考的問(wèn)題，若能明確公海的法律權(quán)屬界定則可以避免海洋強(qiáng)國(guó)或海洋大國(guó)將公海權(quán)益據(jù)為己有，進(jìn)而減少其他國(guó)家以公海的生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來(lái)謀求公海資源；第二層面即需要構(gòu)建完善的公海海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制，“公地悲劇”產(chǎn)生的最大的原因在于公地缺乏規(guī)則，導(dǎo)致理性人大膽地采取“合法”的無(wú)序行為，若有嚴(yán)苛的規(guī)則加以約束，則理性人在采取行動(dòng)時(shí)勢(shì)必要考慮自己的行為是否符合規(guī)則，是否會(huì)帶來(lái)不利后果，等等。因此，公海海洋環(huán)境保護(hù)要通過(guò)構(gòu)建完善的國(guó)際規(guī)則和框架機(jī)制來(lái)避免“公地悲劇”的發(fā)生。

（二）打破集體行動(dòng)中“搭便車”的困境

公海海洋環(huán)境污染治理和保護(hù)過(guò)程中“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)源自公海海洋環(huán)境屬于相容性利益，由此，為治理和保護(hù)公海海洋環(huán)境污染的國(guó)家和國(guó)際組織組成相容性集團(tuán)，而根據(jù)奧爾森教授的觀點(diǎn)，相容性集團(tuán)的大小以及內(nèi)部成員的多少會(huì)對(duì)集體行動(dòng)中“搭便車”的現(xiàn)象產(chǎn)生或多或少的影響。為此，奧爾森教授在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中提出以“選擇性激勵(lì)”的措施解決“搭便車”的問(wèn)題。選擇性激勵(lì)是一種區(qū)別對(duì)待，它意味著分工具有選擇性，利益的分配也具有選擇性，付出與收獲成正比關(guān)系[23]。本文借鑒了周靜、曾福生的研究模型，將公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)中的選擇性激勵(lì)機(jī)制圖（見圖1）[24]。

圖1 公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)中的選擇性激勵(lì)機(jī)制

圖1中，最為關(guān)鍵的部分是執(zhí)行部門/監(jiān)管部門的設(shè)置，尤其以監(jiān)管（監(jiān)督）部門的存在更為重要，因?yàn)樵摬块T的職責(zé)就是負(fù)責(zé)監(jiān)督哪些集團(tuán)成員存在“搭便車”的問(wèn)題，將涉及“搭便車”的集團(tuán)成員上報(bào)執(zhí)行部門，再由執(zhí)行部門按照事先約定的選擇性激勵(lì)機(jī)制對(duì)其進(jìn)行懲處。當(dāng)然，監(jiān)管部門可以根據(jù)時(shí)間周期的長(zhǎng)短定期制作工作進(jìn)展報(bào)告，執(zhí)行部門根據(jù)監(jiān)管部門的工作匯總報(bào)告對(duì)集團(tuán)成員實(shí)施賞罰措施。監(jiān)管部門的設(shè)置取決于集團(tuán)的大小或者集團(tuán)成員的多少，例如該利益集團(tuán)只包括三個(gè)成員，三個(gè)成員之間就能形成良好的互相監(jiān)督作用，誰(shuí)“搭便車”，誰(shuí)積極提供公共產(chǎn)品，一目了然，因而再設(shè)置監(jiān)管部門則會(huì)增加集團(tuán)成員的參與成本，降低預(yù)期可獲利益。筆者認(rèn)為，締約國(guó)對(duì)公海負(fù)有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)毋庸置疑，為解決大集團(tuán)可能產(chǎn)生的困境，應(yīng)當(dāng)將大集團(tuán)“化整為零”，即把公海按照大洋區(qū)域進(jìn)行劃分，同時(shí)大集團(tuán)也按照大洋區(qū)域分割為數(shù)個(gè)小集團(tuán)，每個(gè)小集團(tuán)負(fù)責(zé)相應(yīng)的公海海洋環(huán)境的保護(hù)和治理，這樣不僅可以形成良好的監(jiān)管效應(yīng)，調(diào)動(dòng)每個(gè)小集團(tuán)的積極性，還能有效減少“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）構(gòu)建合理的公海海洋環(huán)境治理模型

關(guān)于如何構(gòu)建合理的公海海洋環(huán)境治理模型，推動(dòng)公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)的進(jìn)程，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了“全球主義范式”即多元治理主體在全球治理中扮演主導(dǎo)角色的治理范式[25]。該治理范式認(rèn)為“全球公域治理”呈金字塔狀的“三維棋局”：最頂層是主權(quán)國(guó)家，中間是國(guó)際機(jī)制和國(guó)際組織，最底層是非國(guó)家行為體[26]。筆者認(rèn)為這樣的治理范式仍無(wú)法擺脫“國(guó)際主義”的枷鎖，因?yàn)楫?dāng)前公海海洋環(huán)境保護(hù)就是按照此“全球主義范式”進(jìn)行的，主權(quán)國(guó)家站在金字塔的最高層，誰(shuí)的實(shí)力強(qiáng)誰(shuí)就對(duì)中間層的國(guó)際機(jī)制和國(guó)際組織享有更大的話語(yǔ)權(quán)，國(guó)際機(jī)制和組織最終淪為海洋大國(guó)和海洋強(qiáng)國(guó)的一種工具。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)主權(quán)國(guó)家權(quán)利的行使采取適當(dāng)?shù)姆上拗坪头杀O(jiān)督，保障國(guó)際機(jī)制和國(guó)際組織能夠獨(dú)立、公正地為公海海洋環(huán)境保護(hù)履行職責(zé)。Yoshifumi Tanaka為解決公海環(huán)境污染的問(wèn)題，針對(duì)不同的情形提出四種治理模型（見表2）[27]。

表2 公海環(huán)境污染的四種治理模型

由表2可知，對(duì)公海的海洋環(huán)境保護(hù)采用全球單一區(qū)域模型和全球模型相結(jié)合的形式較為妥當(dāng)。首先，該兩種模型均要求海洋污染受全球條約的管制，有利于對(duì)公海環(huán)境保護(hù)形成法律層面的一致性，避免不必要的沖突和矛盾；其次，單獨(dú)就某一特定區(qū)域采取額外措施，有利于把握主要矛盾，將人、財(cái)、物用于緊急而重要的海域；最后，這種相結(jié)合的形式將公海海域和海底環(huán)境問(wèn)題單獨(dú)加以規(guī)定，更能具體問(wèn)題具體分析。

四、公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)的未來(lái)趨向

（一）對(duì)可持續(xù)發(fā)展原則的重新詮釋

鑒于公海的特殊性以及對(duì)人類社會(huì)的重要性，有必要針對(duì)公海的海洋環(huán)境保護(hù)和污染防治問(wèn)題制定統(tǒng)一的法律文本，并在立法中明確規(guī)定公海污染的概念、公海污染的治理以及公海污染責(zé)任追究等[28]，建立完善的公海海洋環(huán)境保護(hù)治理機(jī)制。公海海洋環(huán)境保護(hù)法律文本的制定要遵守國(guó)際環(huán)境法中可持續(xù)發(fā)展原則，根據(jù)《布倫特蘭報(bào)告》，可持續(xù)發(fā)展指的是“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”[29]。在海洋領(lǐng)域，這一概念要求全球的國(guó)家對(duì)生物資源進(jìn)行綜合管理，限制對(duì)此類資源的開發(fā)利用，以及控制海洋退化活動(dòng)[30]。故而許多的國(guó)際公約和協(xié)定都將該原則納入條款規(guī)定中，如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定捕撈的魚種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到能夠生存最高持續(xù)產(chǎn)量的水平①參見《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第一百一十九條。；《世界自然憲章》要求實(shí)現(xiàn)并保持各種資源和生態(tài)系統(tǒng)的“最佳可持續(xù)生產(chǎn)力”②參見《世界自然憲章》（1982）（英文版）第4節(jié)。，《關(guān)于環(huán)境保護(hù)和持續(xù)發(fā)展法律原則》提出各國(guó)在利用生物資源和生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，“應(yīng)遵循最佳持續(xù)產(chǎn)量原則”[31-32]。盡管如此，上述國(guó)際文件中所傳遞的“可持續(xù)發(fā)展”理念僅僅是一種經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)發(fā)展即滿足人類社會(huì)的需要，與生態(tài)環(huán)境上的可持續(xù)性發(fā)展不屬于同一概念。目前在國(guó)際上，環(huán)境保護(hù)與國(guó)際貿(mào)易之間的關(guān)系受可持續(xù)發(fā)展概念影響，《里約宣言》的假設(shè)是不得利用環(huán)境措施加以限制國(guó)際自由貿(mào)易[33]。筆者認(rèn)為，生態(tài)上的可持續(xù)發(fā)展是指海洋環(huán)境能夠通過(guò)自身修復(fù)的能力不斷改善海水質(zhì)量，野生海洋生物可以通過(guò)自身的繁殖能力使生物種類和數(shù)量維持在一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)上。故而，在構(gòu)建公海海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制時(shí)，應(yīng)對(duì)生態(tài)上的可持續(xù)性發(fā)展加以重視，而不應(yīng)僅考慮人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）與區(qū)域海項(xiàng)目相接軌

海洋具有流動(dòng)性、跨界性、整體性的特征，這些特征決定了若就某一部分海域?qū)嵭泻Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)是無(wú)法從根本上解決公海海洋環(huán)境污染防治問(wèn)題的。當(dāng)前發(fā)展勢(shì)頭最好的就是區(qū)域海洋合作，這得益于聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的成立。UNEP針對(duì)海洋領(lǐng)域最突出的工作便是針對(duì)全球鄰接陸地的閉海和半閉海規(guī)劃了區(qū)域海項(xiàng)目，該項(xiàng)目旨在通過(guò)可持續(xù)管理和利用海洋以及沿海環(huán)境，解決世界海洋和沿海地區(qū)的加速退化，通過(guò)沿岸國(guó)的全面參與和具體行動(dòng)，保護(hù)其共享的海洋環(huán)境[34]。這些區(qū)域海洋合作項(xiàng)目的成功實(shí)施進(jìn)一步減少了公海海洋環(huán)境污染的惡化，加上公海原有的環(huán)境保護(hù)制度，使得公海的海洋環(huán)境污染防治問(wèn)題得到緩解。但這并不意味著公海海洋環(huán)境問(wèn)題不嚴(yán)重、不緊急，雖然區(qū)域海洋環(huán)境治理成果顯著，但不同區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)則在標(biāo)準(zhǔn)限定、環(huán)境預(yù)警、緊急狀態(tài)處理、責(zé)任歸屬和懲戒程度方面存在許多差異。當(dāng)然，公海的海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定與區(qū)域海洋合作項(xiàng)目也存在同樣的問(wèn)題，這在一定程度上不利于海洋環(huán)境的整體保護(hù)和治理。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》通過(guò)引用了其他全球和區(qū)域協(xié)定中制定得更為詳細(xì)的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，在某些情況下，這些標(biāo)準(zhǔn)都是最低標(biāo)準(zhǔn)[35]。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)區(qū)域海洋項(xiàng)目與公海海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的互聯(lián)互通，尤其是加快在海洋環(huán)境預(yù)警機(jī)制、海洋環(huán)境污染緊急狀態(tài)處理、海洋環(huán)境信息和數(shù)據(jù)交換等方面的合作。

（三）加快設(shè)立公海保護(hù)區(qū)的進(jìn)程

公海海洋環(huán)境惡化和生物多樣性減少是不爭(zhēng)的事實(shí)，這源于公海制度自身存在的缺陷。公海制度賦予主權(quán)國(guó)家享有六大權(quán)利自由，但既未規(guī)定公海環(huán)境方面的自由，也未對(duì)如何協(xié)調(diào)并化解公海自由與公海海洋環(huán)境保護(hù)之間的矛盾給出詳細(xì)的建議，正如有學(xué)者也提出構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)從來(lái)都不是單純保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，它更體現(xiàn)著一種海洋資源的國(guó)家控制權(quán)利和管理能力[36]。公海地勢(shì)復(fù)雜，涉及的生物資源非常廣泛，缺乏明確的保護(hù)條款不利于公海生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展。而公海保護(hù)區(qū)在一定程度上可以解決此類問(wèn)題，倘若公海保護(hù)區(qū)可以采用全球管理模式，則能夠確保公海保護(hù)區(qū)的合法性與國(guó)際社會(huì)的可接受性[37]，全球管理模式是以聯(lián)合國(guó)為主體，以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為依據(jù)，對(duì)公約有關(guān)條款的解釋和實(shí)施具有法定的權(quán)利以及強(qiáng)制約束力，為公海自由和公海海洋環(huán)境保護(hù)之間的隔閡提供黏合劑和潤(rùn)滑劑，細(xì)化有關(guān)公海環(huán)境保護(hù)的條款，彌補(bǔ)公海環(huán)境保護(hù)方面的漏洞。公海保護(hù)看似特殊化的“海洋保護(hù)區(qū)”，但由于其法律性質(zhì)的特別化導(dǎo)致建設(shè)公海保護(hù)區(qū)的進(jìn)程十分緩慢（不包括閉海或半閉海公海保護(hù)區(qū)），因?yàn)楣１Ｗo(hù)區(qū)的制度構(gòu)建需要考慮空間界限、保護(hù)方式、保護(hù)客體和保護(hù)目標(biāo)等多方面[38]，而各國(guó)出于自身利益的考慮對(duì)公海保護(hù)區(qū)的制度設(shè)計(jì)仍爭(zhēng)論不休。但是，公海保護(hù)區(qū)依然是公海環(huán)境保護(hù)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)之一，盡管與公海自由原則有沖突、摩擦，但在攸關(guān)全球海洋環(huán)境的共同利益下，公海自由原則終將會(huì)妥協(xié)于公海海洋環(huán)境保護(hù)。

五、中國(guó)積極參與公海海洋環(huán)境污染治理與保護(hù)事務(wù)

中國(guó)位于亞歐大陸板塊的沿海地帶，東臨太平洋，西南毗鄰印度洋，地理位置的特殊性要求我國(guó)須時(shí)刻關(guān)注公海制度的立法動(dòng)向和相關(guān)國(guó)際性安排。自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)先后提出“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”“海洋命運(yùn)共同體”等理念或政策，其中就包括有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)五大常任理事國(guó)之一、《聯(lián)合國(guó)海洋公約》的締約國(guó)，一直置身于構(gòu)建國(guó)際新秩序，為國(guó)際社會(huì)貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”“中國(guó)智慧”，因此在公海海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中國(guó)有權(quán)利也有義務(wù)參與到公海海洋環(huán)境的立法活動(dòng)當(dāng)中，同時(shí)，中國(guó)作為太平洋的沿岸國(guó)、印度洋的毗鄰國(guó)，在對(duì)外開展海難事故救助、公海及附近海域油污整治、保護(hù)公海生物多樣性方面都具有地理上的突出優(yōu)勢(shì)。公海不同國(guó)際海底區(qū)域，國(guó)際海底區(qū)域的法律性質(zhì)即“全人類共同繼承”，而公海的法律性質(zhì)是否也可以適用于“全人類共同繼承”尚未形成統(tǒng)一的意見，而《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》僅就相關(guān)的公海自由及其生物多樣性的養(yǎng)護(hù)、管理作出規(guī)定。隨著公海海洋環(huán)境保護(hù)立法工作的持續(xù)推進(jìn)，勢(shì)必會(huì)就公海的權(quán)利和義務(wù)重新進(jìn)行分配，中國(guó)若無(wú)法參與到公海海洋環(huán)境保護(hù)的立法過(guò)程中，將會(huì)對(duì)中國(guó)在公海的權(quán)益造成一定程度的損害。此外，馬六甲海峽是世界上最為繁忙的航線之一，這些運(yùn)載石油、液體的船舶大部分會(huì)經(jīng)過(guò)太平洋海域中的公海地區(qū)，一旦發(fā)生油船碰撞事故，不僅會(huì)損害公海的環(huán)境，還會(huì)對(duì)中國(guó)的海域環(huán)境造成不同程度的損害。故此，我國(guó)積極參與公海海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法活動(dòng)不僅關(guān)系到公海海洋秩序的新走向，還影響到我國(guó)海洋環(huán)境的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

自2013年習(xí)近平提出“21世紀(jì)海上絲綢之路”以來(lái)，“海上絲綢之路”通過(guò)開辟?gòu)闹袊?guó)前往歐洲的多條航線拉近了中國(guó)與沿線國(guó)家間的關(guān)系，按照“共商、共建、共享”的原則，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域的互利共贏。筆者認(rèn)為在推進(jìn)“海上絲綢之路”的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將海洋環(huán)境保護(hù)作為單獨(dú)的議題予以關(guān)注和討論。此外，“海上絲綢之路”的航線也會(huì)途徑印度洋海域的公海地區(qū)，如何就印度洋海域的公海地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)作出合理的安排也是需要沿線國(guó)家商討的主要內(nèi)容之一。若就“海上絲綢之路”的海洋環(huán)境保護(hù)形成統(tǒng)一完善的保護(hù)和治理方案，則必將改善相關(guān)公海海域的環(huán)境質(zhì)量和生物多樣性的生存條件。因此，“海上絲綢之路”的沿線國(guó)家可以就海洋環(huán)境設(shè)置專項(xiàng)組，籌建海上環(huán)境保護(hù)與污染治理的基金庫(kù)，用來(lái)治理沿線海洋污染等問(wèn)題。當(dāng)然，專項(xiàng)組須針對(duì)公海海域的海洋環(huán)境保護(hù)制定專門的方案，因?yàn)楣Ｗ鳛楣埠Ｓ颍谝话闱樾蜗?，其他?guó)家原本并不負(fù)有提供資金或技術(shù)用來(lái)治理公海海洋污染的義務(wù)。因而，基金庫(kù)的資金使用可按照7∶3的比例進(jìn)行分配，即70%的資金用于沿線國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域海洋環(huán)境的保護(hù)，30%專項(xiàng)用于沿線公海海域的海洋環(huán)境保護(hù)。為防止重大海洋污染事故導(dǎo)致基金庫(kù)可能出現(xiàn)無(wú)法負(fù)擔(dān)的情形，公海海域的海洋污染治理資金應(yīng)由事故方和全體沿線國(guó)家按照一定的比例提供資金援助，其中，技術(shù)上的援助可以按照比例折抵資金援助。