“后計(jì)生”時(shí)代的中國(guó)家庭生育抉擇與政策轉(zhuǎn)向*

羅 淳, 宋曉瑩

(云南大學(xué) 發(fā)展研究院,云南 昆明 650091)

一、引 言

在黨的十九大報(bào)告中，長(zhǎng)期被強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策”表述已經(jīng)悄然隱退，取而代之的表述是“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”(1)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.。解讀“十九大”報(bào)告中針對(duì)當(dāng)代中國(guó)人口情勢(shì)的措辭取舍及其表達(dá)，實(shí)乃別有深意，值得細(xì)加領(lǐng)會(huì)。其實(shí)，透過(guò)這種表述上的微妙變化，其背后所折射出的正是順應(yīng)中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”(2)李建民.中國(guó)的人口新常態(tài)與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)[J].人口研究，2015,(1).的時(shí)代訴求。為此，本文試圖從后計(jì)劃生育(簡(jiǎn)稱“后計(jì)生”)的角度，探討當(dāng)代中國(guó)家庭生育抉擇的特征變化及其現(xiàn)實(shí)困境，據(jù)以呼應(yīng)從觀念更新到制度創(chuàng)新的時(shí)代變局，為中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展謀求新的政策支持。

二、“后計(jì)生”時(shí)代的確立

眾所周知，把以節(jié)制生育為主導(dǎo)的計(jì)劃生育政策視為“基本國(guó)策”舉國(guó)實(shí)施，是過(guò)去40年來(lái)全國(guó)人民的政策共識(shí)與行動(dòng)準(zhǔn)則。尤其是自1980年在城市推行一對(duì)夫婦“只生一個(gè)孩子”的獨(dú)生子女政策引領(lǐng)下，中國(guó)人口急速增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到了卓有成效的控制，中國(guó)人口再生產(chǎn)模式從高出生、低死亡、高增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榈统錾?、低死亡、低增長(zhǎng)。這種持續(xù)數(shù)十年一以貫之的計(jì)劃生育政策的強(qiáng)力實(shí)施，有效抑制了中國(guó)人口快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，并凸顯出有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)(即稱“人口紅利”)，從而極大地緩解了中國(guó)資源環(huán)境供需矛盾和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，為中華民族之快速崛起提供了有利的人口條件。

然而，在計(jì)劃生育政策持續(xù)推行并彰顯其巨大成效的另一面，中國(guó)的人口問(wèn)題也在悄然轉(zhuǎn)型，一是生育率持續(xù)低迷：總和生育率從20世紀(jì)90年代初下降至2.1的生育更替水平后就不曾回升起來(lái)；進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，生育率持續(xù)下滑，在2014年“單獨(dú)二孩”新政出臺(tái)實(shí)施前，中國(guó)婦女的總和生育率已經(jīng)跌至1.5以下(3)蔡泳.聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)：中國(guó)快速走向老齡化[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2012,(5)；郭志剛.六普結(jié)果表明以往人口估計(jì)和預(yù)測(cè)嚴(yán)重失誤[J].中國(guó)人口科學(xué)，2011，(6).。由此引發(fā)學(xué)者對(duì)中國(guó)落入“低生育陷阱”(4)“低生育陷阱”(Low Fertility Trap)是西方學(xué)者在關(guān)注當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家生育率走勢(shì)時(shí)提出的，指總和生育率明顯低于2.1的生育“更替水平”，并認(rèn)為總和生育率一旦降至1.5以下，就會(huì)形成一種低生育的自我強(qiáng)化機(jī)制(The Mechanism of Self-reinforcing process)而很難回升，參見(jiàn)Lutz W.and Skirbekk V.Policies Addressing the Tempo Effect in Low-fertility Counties[J].Population and Development Review,2005,(31):699～720.的擔(dān)憂與關(guān)注(5)靳永愛(ài).低生育陷阱：理論、事實(shí)與啟示[J].人口研究，2014,(1)；楊菊華.中國(guó)真的已陷入生育危機(jī)了嗎？[J].人口研究,2015,(6).。二是人口年齡結(jié)構(gòu)“老齡化”程度不斷加深：60歲及以上老年人口占全國(guó)人口的比重在2000年就已突破10%門檻，隨后持續(xù)上升，到2018年已接近18%。面對(duì)生育率持續(xù)走低和老齡化加速呈現(xiàn)的疊加作用，政策實(shí)施長(zhǎng)期累積起來(lái)的負(fù)面效應(yīng)正在不斷放大，成為困擾當(dāng)下及未來(lái)中國(guó)人口與可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題。

鑒于上述，國(guó)家相繼出臺(tái)實(shí)施了“單獨(dú)二孩”和“全面二孩”政策，但從實(shí)施效果看，并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的補(bǔ)償性生育高峰，政策成效已然低于預(yù)期(6)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委在全面兩孩政策實(shí)施之初(2016年)曾預(yù)測(cè)，全面二孩政策實(shí)施將使人口出生高峰在“十三五”期間到來(lái)，婦女總和生育率有望在2020年回升至1.7以上，年均出生人口預(yù)計(jì)在1700～1900萬(wàn)之間。然而與現(xiàn)實(shí)情景對(duì)照，預(yù)期的生育高峰不過(guò)是曇花一現(xiàn)。來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)出生人口1786萬(wàn)，確實(shí)比2015年(1655萬(wàn))增加131萬(wàn)，但2017年出生人口下降到1723萬(wàn)，減少63萬(wàn)，2018年更進(jìn)一步縮減到1523萬(wàn)。有研究顯示，中國(guó)婦女總和生育率僅在2016和2017年略高于1.6，其余年份都在1.6以下，參見(jiàn)王廣州.中國(guó)人口發(fā)展的新形勢(shì)與新變化研究[J].社會(huì)發(fā)展研究,2019,(1).。為破解“低生育”困局，在2016年發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016～2030年)》報(bào)告中，明確提出“鼓勵(lì)按政策生育，充分發(fā)揮全面兩孩的政策效應(yīng)”(7)國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016～2030年)[EB/OL].http://news.china.com.cn/txt/2017-01/25/content_40179540.htm，2020-01-25.的倡導(dǎo)。這預(yù)示著，中國(guó)的計(jì)劃生育政策開(kāi)始從“嚴(yán)控”轉(zhuǎn)向“放寬”，推行了足足35年(1980～2014年)的以節(jié)制生育為主導(dǎo)的計(jì)劃生育政策行將退出歷史舞臺(tái)。

如果說(shuō)2014年“單獨(dú)二孩”政策的出臺(tái)已經(jīng)開(kāi)啟了“后計(jì)生”時(shí)代的序幕，那么2016年推行的“全面二孩”政策，無(wú)疑是加速了“后計(jì)生”時(shí)代的呈現(xiàn)，2017年11月黨的十九大報(bào)告中，一直被強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策”表述已經(jīng)悄然隱退，只字未提。在2018年3月全國(guó)“兩會(huì)”公布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中，明確撤銷“國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)”，新成立“國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)”，沿用了近40年的“計(jì)劃生育”核心詞被“健康”兩字直接取代。

事已至此，即已表明截至2018年，無(wú)論是政策導(dǎo)向還是工作重心，以節(jié)制生育為主導(dǎo)的計(jì)劃生育政策已經(jīng)結(jié)束了其歷史使命，并預(yù)示著“后計(jì)生”時(shí)代的確立。既如此，本文認(rèn)為，長(zhǎng)期主導(dǎo)中國(guó)人口情勢(shì)的計(jì)劃生育“基本國(guó)策”已悄然落幕，開(kāi)始進(jìn)入“后計(jì)生”時(shí)代。因此，中國(guó)的計(jì)劃生育政策需要與時(shí)俱進(jìn)，面臨新的時(shí)代訴求和制度建構(gòu)。

三、低生育態(tài)勢(shì)下的家庭生育抉擇

1949年新中國(guó)的成立，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)代，為廣大人民生產(chǎn)生活條件的改善奠定了良好的制度基礎(chǔ)，婦女生育率開(kāi)始持續(xù)走高(1959～1961年“三年困難時(shí)期”除外)，在20世紀(jì)70年代中期之前，平均每個(gè)婦女生育的子女?dāng)?shù)(總和生育率)都在5個(gè)以上，年均出生人口規(guī)模都在2500萬(wàn)左右。當(dāng)時(shí)的高生育源于“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，也因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件改善和相對(duì)較低的養(yǎng)育成本，人們普遍傾向早婚早育，崇尚大家庭。70年代后期，伴隨計(jì)劃生育政策的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，中國(guó)的生育率開(kāi)始由高轉(zhuǎn)低，到20世紀(jì)90年代初，婦女總和生育率已下降至2.1的生育“更替水平”以下，并一路走低，近十年來(lái)基本徘徊在1.6的低水平，(8)賀丹,等.2006～2016年中國(guó)生育狀況報(bào)告[J].人口研究,2018,(6)；陳衛(wèi)，段媛媛.中國(guó)近十年來(lái)的生育水平與趨勢(shì)[J].人口研究,2019,(1).年出生人口除2016年和2017年兩年外，均低于1700萬(wàn)。觀其勢(shì)，只要這種低生育狀況一直持續(xù)下去，那么，中國(guó)就不只是是否“面臨低生育陷阱的高度風(fēng)險(xiǎn)”的問(wèn)題(9)吳帆.低生育率陷阱究竟是否存在？[J].人口研究,2019,(4).，而是有可能落入低生育陷阱的自我強(qiáng)化機(jī)制而難以回轉(zhuǎn)。

歷史地看，中國(guó)生育率的持續(xù)走低可歸因于兩方面的合力：一方面是長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃生育政策強(qiáng)力推行情勢(shì)下的外在強(qiáng)制力；另一方面是改革開(kāi)放以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的家庭生育自我約束力。兩者共同發(fā)力，推動(dòng)中國(guó)生育率的持續(xù)走低。進(jìn)一步分析，在20世紀(jì)90年代之前，生育率的下降主要得益于計(jì)劃生育政策的強(qiáng)制作用，自90年代中后期，伴隨市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，80后、90后育齡夫婦的婚育觀念與他們的父輩相比較已經(jīng)發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)變，“晚婚晚育”、選擇性獨(dú)生的“低生育文化”甚至不生育的“丁克文化”似乎成為一種時(shí)尚，(10)穆光宗.人口生態(tài)重建[M].北京：中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，2016：156～161.驅(qū)動(dòng)生育率下降的作用力從以往的外在強(qiáng)制主導(dǎo)向之后的內(nèi)在約束轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，計(jì)劃生育政策對(duì)生育率的外在強(qiáng)制作用顯得越來(lái)越弱了，廣大家庭對(duì)孩子的需求更多地取決于夫妻的生育態(tài)度與行為取向。

新家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)的著名代表、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主加里·貝克爾(11)西方微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)把運(yùn)用需求理論闡釋家庭需求行為或家庭人口行為的學(xué)說(shuō)稱之為“新家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)”，其中以加里·貝克爾的“家庭對(duì)孩子的需求”理論為代表，參見(jiàn)羅淳.貝克爾關(guān)于家庭對(duì)孩子需求的理論[J].人口學(xué)刊，1991,(5).認(rèn)為，孩子是夫妻在非市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)間里生產(chǎn)的家庭品，基于“收入有限”與“時(shí)間稀缺”兩個(gè)前提假設(shè)，夫妻總是期望合理配置包括孩子在內(nèi)的家庭資源以求效應(yīng)最大化。因此，人們是否愿意生養(yǎng)孩子以及生養(yǎng)幾個(gè)孩子，都將取決于夫妻的需求偏好與理性選擇。

客觀講，由于各種因素的干擾，理性層面的生育意愿與實(shí)際生育行為之間總是難以完全一致，免不了存在一定程度的偏差，西方學(xué)者Philipov稱之為“生育缺口”(Fertility gap)(12)Philipov,D.2009.Fertility intentions and outcomes: The role of policies to close the gap[J].European Journal of Population 25(4): 355～361；Lutz W.,Skirbekk V. and Testa M.R.2006.The Low-fertility Trap Hypothesis. Forces That May Lead to Further Postponement and Fewer Births in Europe[J].Vienma Yearbook of Population Research;167～192.。對(duì)于育齡夫婦，生育作為一個(gè)從意愿到行為的序列抉擇和逐級(jí)轉(zhuǎn)化過(guò)程，從“想生”到“要生”再到“能生”，表現(xiàn)為一個(gè)從意愿到行動(dòng)、再到結(jié)果的知行轉(zhuǎn)換過(guò)程。(13)羅淳，許慶紅，戴瓊瑤.“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施與云南人口增長(zhǎng)預(yù)期[J].中國(guó)人口科學(xué)，2014,(3).在生育意愿趨于弱化的社會(huì)氛圍里，每一次轉(zhuǎn)換的遞進(jìn)都會(huì)伴隨著一部分人群的退出，致使實(shí)際生育子女?dāng)?shù)低于意愿生育子女?dāng)?shù)。

在當(dāng)代，這種“生育缺口”在中國(guó)社會(huì)表現(xiàn)最為突出，面對(duì)“全面二孩”生育新政，廣大育齡夫婦都難免會(huì)表現(xiàn)得極為糾結(jié)，普遍持有“既想生、又怕生”的矛盾心理。

之所以“想生”，一種通常的解釋是希望“兒女雙全”，或是擔(dān)心“獨(dú)子難養(yǎng)”，抑或是追求人丁興旺或家族繁榮。據(jù)一項(xiàng)基于“2017年全國(guó)生育狀況抽樣調(diào)查”的數(shù)據(jù)分析報(bào)告顯示，在不考慮任何外界條件影響下，當(dāng)代中國(guó)育齡婦女平均理想子女?dāng)?shù)為1.96個(gè)(其中認(rèn)為1個(gè)孩子最理想的育齡婦女占11.4%，80%認(rèn)為2個(gè)最理想，7.9%認(rèn)為3個(gè)及以上最理想，認(rèn)為沒(méi)有孩子最好的育齡婦女只占0.7%)，而且認(rèn)為有一兒一女最理想。但若要付諸實(shí)施，打算生育孩子的育齡婦女平均數(shù)就下降為1.75個(gè)(其中打算生育1個(gè)孩子的育齡婦女占31.9%，打算生育2個(gè)孩子的育齡婦女占56.6%，9.3%打算生育3個(gè)及以上，2.2%不打算要孩子)，較之于理想子女?dāng)?shù)減少了0.21個(gè)。(14)賀丹,張?jiān)S穎，等.2006～2016年中國(guó)生育狀況報(bào)告[J].人口研究，2018,(6).解讀這些數(shù)據(jù)可以認(rèn)為，盡管當(dāng)今中國(guó)有近90%的育齡婦女堅(jiān)持認(rèn)為生育兩個(gè)孩子最理想，但直面現(xiàn)實(shí)還是有一部分人打了退堂鼓。何以如此呢？無(wú)不視生養(yǎng)孩子為畏途。

之所以“怕生”，其直接原因可歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是“養(yǎng)不起”；二是“忙不贏”。來(lái)自“悅己女性網(wǎng)”的大數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)代中國(guó)撫養(yǎng)孩子實(shí)在是一筆巨額的家庭開(kāi)支，從母親懷孕到孩子大學(xué)畢業(yè)，即便“窮養(yǎng)”，也需要花費(fèi)近45萬(wàn)元(15)大數(shù)據(jù)告訴你要不要生二胎[EB/OL].http://www.selfchina.cn/，2015-10-29。這種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)對(duì)于尋常百姓家庭可謂壓力山大。此外，生養(yǎng)孩子還面臨著夫妻時(shí)間、精力和個(gè)人發(fā)展沖突的挑戰(zhàn)，這對(duì)于職場(chǎng)夫婦平衡家庭-工作關(guān)系是一個(gè)不得不面對(duì)的難題，尤其對(duì)于職場(chǎng)女性，孕育孩子更有可能極大地削弱她們的職場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)“2017年全國(guó)生育狀況抽樣調(diào)查”的數(shù)據(jù)分析報(bào)告(16)賀丹,張?jiān)S穎，等.2006～2016年中國(guó)生育狀況報(bào)告[J].研究，2018,(6).顯示：在關(guān)于育齡婦女不打算生育的原因中，首要原因就是“經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重”，占比高達(dá)58.9%；其次是“沒(méi)人帶小孩”，占27.0%，第三位原因是“養(yǎng)育孩子太費(fèi)心”，占比為26.6%。

如此看來(lái)，在事關(guān)生育孩子的家庭抉擇上，無(wú)論是西方學(xué)者提出的“收入有限”與“時(shí)間稀缺”的理論前提預(yù)設(shè)，還是廣大育齡夫婦持有的“養(yǎng)不起”與“忙不贏”的現(xiàn)實(shí)感觸，都不難在當(dāng)代中國(guó)家庭的生育實(shí)踐中得到印證。也正因?yàn)槿绱耍覀冋J(rèn)為，那些不惜犧牲已擁有的消閑時(shí)光，甘愿耗費(fèi)大量家財(cái)、毅然加入二孩生育行列的夫妻，確實(shí)令人欽佩。而國(guó)家能為促進(jìn)廣大家庭生兒育女做些什么呢？

四、西方國(guó)家擺脫“低生育陷阱”的政策實(shí)踐及其成效

家庭是社會(huì)的細(xì)胞，家庭的每一項(xiàng)抉擇都是在既定的社會(huì)情景下做出的，是對(duì)社會(huì)生態(tài)的“適應(yīng)性”選擇，當(dāng)社會(huì)政策取向與家庭建設(shè)需求相一致時(shí)，這種選擇就容易順暢達(dá)成；但當(dāng)兩者存在差異時(shí)，家庭的選擇必將與社會(huì)政策導(dǎo)向產(chǎn)生分歧。分兩種情形：一是家庭生育需求大于政策約束，家庭希望多生孩子，卻受到政策約束，導(dǎo)致“想生不能生”；二是家庭生育需求低于政策限定，此時(shí)家庭生育孩子數(shù)低于政策預(yù)期，形成“能生不想生”的局面，因此就需要政府進(jìn)行必要的干預(yù)，尤其是面對(duì)婦女生育率長(zhǎng)期顯著低于2.1的“更替水平”，倡導(dǎo)并鼓勵(lì)生育，避免“低生育陷阱”風(fēng)險(xiǎn)就成為必然的政策選項(xiàng)。

早在20世紀(jì)60年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的生育率就開(kāi)始下降至2.1的生育“更替水平”之下，于是為應(yīng)對(duì)生育率持續(xù)走低的情形，一些西方國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)生育的政策，根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究(17)闞唯，梁穎，李成福.國(guó)際鼓勵(lì)生育政策實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示[J].西北人口，2018,(5)；楊菊華.論政府在托育服務(wù)體系供給側(cè)改革中的職能定位[J].中國(guó)行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018,(3).，西方國(guó)家鼓勵(lì)生育的政策工具主要可歸納為如下4個(gè)方面：

一是發(fā)放“育兒津貼”：瑞典政府早在1948年就設(shè)立兒童津貼制度，并隨物價(jià)變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。2015年每個(gè)孩子每月可領(lǐng)取1050瑞典克朗的兒童津貼，而且生育孩子達(dá)到6個(gè)的家庭，還可增加每月4114瑞典克朗的家庭補(bǔ)助。類似的政策在法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯和澳大利亞等國(guó)家都有實(shí)施，其基本原則就是生孩必給，多生多得，累進(jìn)遞增。

二是延長(zhǎng)“育兒產(chǎn)假”：俄羅斯從2014年起將女員工的產(chǎn)假由原來(lái)的3年延長(zhǎng)到4年，產(chǎn)婦能夠享受140天(產(chǎn)前產(chǎn)后各70天)的全薪產(chǎn)假，規(guī)定用人單位應(yīng)全額支付產(chǎn)婦在產(chǎn)假期間的薪水并保留其工作崗位。除了延長(zhǎng)母親帶薪產(chǎn)假之外，瑞典自1995年起引入30天的“父親配額”育兒假，2002年延長(zhǎng)到60天，2016年更進(jìn)一步增加到90天。隨后法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家也推出類似政策，鼓勵(lì)父親更多地參與孩子的撫養(yǎng)。國(guó)家還為休假的夫婦一方提供“自由職業(yè)補(bǔ)助金”，以彌補(bǔ)休假期間的工資損失。

三是扶持“托幼機(jī)構(gòu)”：在瑞典，80%的托兒所費(fèi)用由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，法國(guó)則采取靈活多樣的托幼模式，包括政府組建的“公立托兒所”，企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)辦的企業(yè)托兒所，醫(yī)院協(xié)會(huì)建立的“醫(yī)院托兒所”等。此外還有“臨時(shí)托兒所”和“兒童花園”等托兒形式。日本的托幼服務(wù)費(fèi)用50%以上由國(guó)家負(fù)擔(dān)，家庭負(fù)擔(dān)的比例取決于家庭收入狀況。德國(guó)政府每年為0～3歲托兒所機(jī)構(gòu)和3～6歲兒童服務(wù)提供15億歐元，旨在助力保育園建設(shè)。

四是開(kāi)展“就業(yè)扶助”：為幫助育齡夫婦平衡工作-家庭關(guān)系，俄羅斯杜馬2013年底通過(guò)法案，規(guī)定產(chǎn)婦產(chǎn)假時(shí)間計(jì)入工齡，并且可隨時(shí)提出返崗工作的要求。法國(guó)法律規(guī)定，企業(yè)不僅不能解雇懷孕員工，而且還務(wù)必保證懷孕員工所在工作崗位適合其懷孕狀況。同時(shí)，企業(yè)要在員工生育期間為其保留工資待遇、崗位和職務(wù)。瑞典法律規(guī)定，一歲半以下嬰幼兒的父母每天可以只工作6個(gè)小時(shí)或全休，8歲以下兒童的父母每天可以減少四分之一的工作時(shí)間。

此外，諸如稅費(fèi)減免、住房?jī)?yōu)待、公共福利甚至生老病死等涉及鼓勵(lì)生育的政策實(shí)施也不一而足。

總體看，上述各項(xiàng)政策的實(shí)施都有助于降低家庭生兒育女的成本，或增加照料孩子的時(shí)間，因而具有鼓勵(lì)生育的效果。但進(jìn)一步的研究也發(fā)現(xiàn)，一些政策在實(shí)施中并不總是能夠達(dá)到預(yù)期成效，甚至適得其反。譬如一項(xiàng)基于建立生育周期模型所做的研究發(fā)現(xiàn)，增加0～2歲兒童的育兒津貼會(huì)提高產(chǎn)婦的勞動(dòng)參與率。盡管這一提高幅度很小以至于無(wú)法證明沒(méi)有育兒津貼就會(huì)降低0～2歲嬰幼兒母親的勞動(dòng)參與率；但反過(guò)來(lái)，如果提高育兒津貼，則會(huì)使家庭通過(guò)購(gòu)買服務(wù)替代家務(wù)，使更多的兼職母親轉(zhuǎn)為全職工作，結(jié)果不僅不能實(shí)現(xiàn)提高生育率的政策預(yù)期目標(biāo)，反而會(huì)因更多的母親加入全職工作而進(jìn)一步降低了生育率。(18)Bick,A.The quantitative role of child care for female labor force participation and fertility[J].Journal of theEuropean Economic Association，2016，(3).另外，產(chǎn)假長(zhǎng)短與生育率漲落的相關(guān)性似乎也比較弱，由于延長(zhǎng)產(chǎn)假往往會(huì)帶來(lái)女性重返就業(yè)崗位的困難，或錯(cuò)失職業(yè)發(fā)展機(jī)遇，譬如來(lái)自德國(guó)和英國(guó)的數(shù)據(jù)對(duì)比可見(jiàn)，德國(guó)的女性生育總假期長(zhǎng)度為42.6周，但2016年生育率僅為1.50；而英國(guó)的總假期長(zhǎng)度為12周，但總和生育率為1.81，明顯高于德國(guó)(19)任澤平.中國(guó)生育報(bào)告[EB/OL].http://new.qq.com/omn/20190530/20190530A03Q7M.html，2019-11-25.。因此，上述各項(xiàng)政策的制定與實(shí)施還是需要辯證觀察。

事實(shí)上，盡管鼓勵(lì)生育政策效應(yīng)在各國(guó)具體實(shí)踐中存在差異，但總體看鼓勵(lì)生育政策實(shí)施帶來(lái)的生育率回升力度還是有限的。以聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為證，在20世紀(jì)70年代，在生育率降至更替水平以下并繼續(xù)走低的情形下，通過(guò)實(shí)施鼓勵(lì)生育的政策，在20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)第一個(gè)10年，除了日本以外，瑞典、法國(guó)、德國(guó)和俄羅斯的生育率都表現(xiàn)出不同程度的止跌回升走勢(shì)(參見(jiàn)圖1)?？梢?jiàn)，時(shí)至今日，還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的總和生育率能夠回到2.1的“更替水平”線上方。

圖1 1950～2020年部分西方國(guó)家的總和生育率

數(shù)據(jù)來(lái)源：United Nations, Department of Economic and Social Affairs,Population Division.WorldPopulation Prospects 2019,FERT.F04Total Fertility.Online Edition.http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/.

五、面向“后計(jì)生”時(shí)代的中國(guó)社會(huì)政策轉(zhuǎn)向

上述西方國(guó)家的鼓勵(lì)生育政策實(shí)踐表明，只要政策得當(dāng)，就有可能抑制生育率的持續(xù)走低，并促使生育率得到一定程度的提升。這對(duì)當(dāng)代中國(guó)積極促進(jìn)“全面二孩”政策實(shí)施無(wú)疑具有啟示意義和借鑒作用。但作為一個(gè)歷經(jīng)數(shù)十年一貫深受以“節(jié)制生育”為主導(dǎo)的計(jì)劃生育政策影響的國(guó)度，要將政策翻轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，從“節(jié)制生育”轉(zhuǎn)向“鼓勵(lì)生育”，無(wú)論是國(guó)人的思想認(rèn)識(shí)還是現(xiàn)行的制度安排，都是一場(chǎng)破舊立新的變革。為此，社會(huì)政策的轉(zhuǎn)向需要從兩個(gè)層面做努力。

首先是認(rèn)識(shí)層面的轉(zhuǎn)變。要消除對(duì)“計(jì)劃生育”的褊狹認(rèn)識(shí)。具體包括兩點(diǎn)：

其一，計(jì)劃生育=節(jié)制生育。眾所周知，中國(guó)的計(jì)劃生育政策，從一開(kāi)始制定實(shí)施就是以節(jié)制生育和控制人口增長(zhǎng)為宗旨的。這與國(guó)際社會(huì)倡導(dǎo)的“家庭計(jì)劃”(Family Planning)(20)按國(guó)際計(jì)劃生育聯(lián)合會(huì)(IFPU)和世界衛(wèi)生組織(WHO)的定義，計(jì)劃生育是為家庭和夫妻提供信息服務(wù)和技術(shù)服務(wù)，促進(jìn)其理性的生育決策、生育間隔和生育時(shí)間，提高其個(gè)體的健康水平，減少不合法的避孕，減少嬰兒死亡率，提供技術(shù)服務(wù)減少經(jīng)性行為傳播的疾病，防止未意愿的懷孕。不一樣，中國(guó)的計(jì)劃生育政策，從形成到出臺(tái)實(shí)施始于20世紀(jì)六七十年代的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，“計(jì)劃生育”概念的提出，本身就高度契合了當(dāng)時(shí)中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其政策邏輯就是，既然國(guó)民經(jīng)濟(jì)是“有計(jì)劃、按比例”發(fā)展的，那么人口(生育)也要有計(jì)劃，通過(guò)自上而下的政策干預(yù)，向家庭分配生育指標(biāo)也就順理成章。問(wèn)題是，把“計(jì)劃生育”與“節(jié)制生育”畫等號(hào)顯然是一種認(rèn)識(shí)上的褊狹。因?yàn)椤坝?jì)劃”本是相對(duì)于“無(wú)計(jì)劃”而言，其本意就是“合理安排”。如此而論，“計(jì)劃生育”作為對(duì)家庭生育行為進(jìn)行適時(shí)調(diào)控的一種手段或措施就不只有“節(jié)制生育”一種選項(xiàng)，同樣也完全可能成為“鼓勵(lì)生育”的政策工具。

其二，“后計(jì)生”=“去計(jì)生”。如果說(shuō)，“后計(jì)生”時(shí)代的確立，只是意味著節(jié)制生育政策導(dǎo)向的終結(jié)，同時(shí)也預(yù)示著鼓勵(lì)生育政策的開(kāi)啟。據(jù)此我們認(rèn)為，“計(jì)劃生育”在字面上的隱退和機(jī)構(gòu)名稱上的取消，絕不意味著計(jì)劃生育工作職能的廢止，而是政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)向、工作重心的調(diào)整以及實(shí)施內(nèi)容的拓展，具體看，完整的計(jì)劃生育工作，其政策涵蓋面至少應(yīng)包括如下幾個(gè)方面：

圖2 計(jì)劃生育工作事項(xiàng)與內(nèi)容

綜上所述，如果說(shuō)在過(guò)去數(shù)十年的計(jì)劃生育時(shí)期，鑒于對(duì)“人滿為患”的擔(dān)憂，不得不以節(jié)制生育為主導(dǎo)；那么，“后計(jì)生”時(shí)代的來(lái)臨，是促使計(jì)劃生育工作回歸其原有本位、拓展其服務(wù)內(nèi)容的一個(gè)契機(jī)。

其次是實(shí)踐層面的跟進(jìn)。為改變當(dāng)代中國(guó)生育率持續(xù)低迷的態(tài)勢(shì)，針對(duì)廣大家庭或育齡夫婦因“養(yǎng)不起”和“忙不贏”而普遍持有的“怕生”顧慮，需要適時(shí)制定和實(shí)施一系列有助于消除“怕生”顧慮的社會(huì)政策。

其一，針對(duì)“養(yǎng)不起”問(wèn)題，一方面借鑒西方國(guó)家的做法設(shè)立“育兒津貼”，由國(guó)家財(cái)政給予直接的現(xiàn)金補(bǔ)助，并適當(dāng)向生育第二個(gè)孩子的家庭傾斜。當(dāng)然，這種“育兒津貼”的現(xiàn)金直補(bǔ)政策，其實(shí)施成效取決于國(guó)家財(cái)力的支付力度和育齡夫婦的接受程度，“育兒津貼”直補(bǔ)太高國(guó)家財(cái)政能力難以承受，太低又不為人接受，但至少不能像以往針對(duì)持有《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，在孩子年滿15歲之前每月10元(夫妻各5元)的“獨(dú)生子女費(fèi)”那樣。建議根據(jù)當(dāng)代中國(guó)人均國(guó)民收入水平和物價(jià)水平，“育兒津貼”發(fā)放首先應(yīng)滿足二孩家庭，而且津貼標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于每個(gè)孩子每月100元。另一方面，利用稅收調(diào)節(jié)工具，考慮各種稅費(fèi)減免，這無(wú)疑是比直補(bǔ)“育兒津貼”更具可操作彈性的政策空間，包括家庭收入稅收減免、購(gòu)房稅費(fèi)減免，以及就學(xué)就醫(yī)等方面的相關(guān)費(fèi)用減免。

2018年全國(guó)人大組織修訂的“新個(gè)稅法”規(guī)定，在將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)從每月3500元提高到5000元的同時(shí)，在個(gè)稅專項(xiàng)附加扣除條款中首次增加子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等專項(xiàng)附加扣除。新的個(gè)稅法已于2019年1月1日起正式實(shí)施，盡管新的個(gè)稅法能夠在多大程度上減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)，提高人們的生育意愿確實(shí)還有待觀察，但其政策導(dǎo)向無(wú)疑是正確的，希望此類政策能夠在接下來(lái)的實(shí)施中不斷完善，真正發(fā)揮其為家庭育兒“減負(fù)”的政策效應(yīng)。

其二，針對(duì)“忙不贏”問(wèn)題，就是要為廣大育齡夫婦創(chuàng)造愿意生育、有時(shí)間生育的制度環(huán)境，其中包括：一方面落實(shí)國(guó)家法定的“帶薪產(chǎn)假”，確保育齡夫婦應(yīng)該享有的育兒權(quán)益不因身份、體制和地區(qū)差異而受損，并在可能的情形下延長(zhǎng)“帶薪產(chǎn)假”時(shí)間；另一方面盡快興建“托幼機(jī)構(gòu)”，解決3歲以下嬰幼兒的照料問(wèn)題，消除育齡夫婦“忙不贏”的后顧之憂，減輕家庭照料負(fù)擔(dān)。

對(duì)此，2019年5月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》提出了三方面的任務(wù)舉措。一是加強(qiáng)對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)。全面落實(shí)產(chǎn)假政策，支持脫產(chǎn)照護(hù)嬰幼兒的父母重返工作崗位，為家長(zhǎng)及嬰幼兒照護(hù)者提供嬰幼兒早期發(fā)展指導(dǎo)服務(wù)。二是加大對(duì)社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的支持力度。按標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范建設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施及配套安全設(shè)施，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)化方式，采取公辦民營(yíng)、民辦公助等多種形式，在就業(yè)人群密集的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域和用人單位完善嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施。注重發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)功能，支持和引導(dǎo)社會(huì)力量依托社區(qū)提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。三是規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。支持用人單位在工作場(chǎng)所為職工提供福利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，鼓勵(lì)支持有條件的幼兒園開(kāi)設(shè)托班，支持各類嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供多樣化、多層次的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。加強(qiáng)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)管，依法逐步實(shí)行工作人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度。

需要強(qiáng)調(diào)的是，鼓勵(lì)生育的政策實(shí)施顯然不可能像以往節(jié)制生育政策那樣，依靠行政命令強(qiáng)制實(shí)施，因此，政策實(shí)施工作的推進(jìn)必將更為艱難，非持續(xù)發(fā)力、恐難見(jiàn)實(shí)效，但我們相信，只要國(guó)人的生育意愿還傾向于“兒女雙全”或認(rèn)為理想的家庭為兩個(gè)孩子，那么就有可能通過(guò)解決“怕生”的問(wèn)題來(lái)促成人們“想生”的意愿，提振生育率。而消除人們“怕生”的政策著力點(diǎn)就在于對(duì)準(zhǔn)“養(yǎng)不起”與“忙不贏”兩大攔路虎，從多方面綜合施策，建構(gòu)起有助于提振生育率的制度平臺(tái)與社會(huì)保障。