地方政府間的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系研究

劉朝暉

摘 要：自1980年我國(guó)實(shí)行財(cái)政制度改革后，經(jīng)濟(jì)分權(quán)極大地提高了地方官員發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的熱情，因此上級(jí)政府利用晉升體系來激勵(lì)官員。地方官員為了獲得晉升機(jī)會(huì)而展開經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。然而這種晉升體系也伴隨著一些問題，雖然這種方式強(qiáng)有力地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但不可否認(rèn)的是，這種經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)方式使官員更加在意與競(jìng)爭(zhēng)者的相對(duì)位次，導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行、政府間更趨向于競(jìng)爭(zhēng)而排斥合作。因此，通過梳理晉升錦標(biāo)賽理論的文獻(xiàn)，對(duì)晉升博弈下政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系進(jìn)行研究，最后給出對(duì)晉升體系的結(jié)論并進(jìn)行研究展望。

關(guān)鍵詞：晉升博弈;官員異質(zhì)性;政府合作競(jìng)爭(zhēng);績(jī)效考核

中圖分類號(hào)：D625? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）04-0097-03

引言

自1980年我國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革后，地方政府與中央政府在保持原有的行政隸屬關(guān)系的同時(shí)，還具有契約的關(guān)系性質(zhì)。中央政府給予地方政府獨(dú)立的政治組織和經(jīng)濟(jì)利益，讓地方政府可以擁有相應(yīng)的權(quán)力支配財(cái)政收入和承擔(dān)財(cái)政支出[1]，這在一定程度上調(diào)動(dòng)了中國(guó)各地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。與此同時(shí)，中央政府會(huì)根據(jù)相應(yīng)的考核指標(biāo)來確定是否提拔該地方政府的官員，即晉升錦標(biāo)賽。因此，官員為了獲取晉升機(jī)會(huì)，往往暗地里與其他官員相互競(jìng)爭(zhēng)、相互博弈，以此來獲得更多升遷機(jī)會(huì)，但官員為爭(zhēng)奪晉升名額往往將這種相互競(jìng)爭(zhēng)而轉(zhuǎn)變?yōu)閻盒愿?jìng)爭(zhēng)，這或許可以從另一個(gè)方面解釋中國(guó)地區(qū)保護(hù)主義、各地區(qū)重復(fù)建設(shè)、政府間消極合作等現(xiàn)象。為了厘清地方政府間的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，本文對(duì)地方政府間的合作與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，從晉升博弈視角進(jìn)行梳理。

一、晉升錦標(biāo)賽理論的相關(guān)研究

（一）晉升錦標(biāo)賽理論

在20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)開始實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，中央給予地方較大自由度支配財(cái)政收入，因而政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)安定等相關(guān)制度建設(shè)發(fā)揮重要作用[2]。使得政府在市場(chǎng)化進(jìn)程中占據(jù)主要作用，而作為經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行者與制定者，地方官員的努力程度也不能忽視[3]。Jones和Olken（2005）基于1945—1990年多個(gè)國(guó)家地區(qū)的數(shù)據(jù)研究分析得出，領(lǐng)導(dǎo)人的變更會(huì)影響國(guó)內(nèi)的政策制定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4]。如何設(shè)計(jì)合理的管理模式來衡量官員的政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效，就顯得尤為重要。

而且自20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)也逐漸擺脫了以階級(jí)斗爭(zhēng)的思想，轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。自此中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸重視，尤其重視地方GDP增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入。Li and Zhou（2005）也發(fā)現(xiàn)20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)地方政府官員的提拔標(biāo)準(zhǔn)逐漸從過去只看純政治指標(biāo)轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)。受此激勵(lì)影響，地方官員往往會(huì)竭盡所能，追求GDP的增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入，以此提高自己地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，這就是所謂的“晉升錦標(biāo)賽理論”[5]。

晉升錦標(biāo)賽理論最早是由Lazear和Rosen（1981）共同提出運(yùn)用在企業(yè)人員調(diào)動(dòng)當(dāng)中，該理論認(rèn)為只要晉升激勵(lì)的結(jié)果尚不明確，員工就會(huì)得到激勵(lì)為晉升而努力工作[6];Li and Zhou（2005）最早將晉升錦標(biāo)賽理論用在我國(guó)政府管理模式中，它是指中央政府對(duì)地方政府的行政官員設(shè)計(jì)的一種晉升激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)勝者將有機(jī)會(huì)獲得升遷的機(jī)會(huì)。因此，政府官員在其政治生涯里，最關(guān)心的問題還是如何獲得更多的升遷機(jī)會(huì)[7]。王艷云（2012）也認(rèn)為，當(dāng)官員一旦走進(jìn)官場(chǎng)，就不能隨意選擇或者退出職位，在保證自己官職的前提下，會(huì)努力抓住一切可晉升的機(jī)會(huì)[8]。

（二）官員晉升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

因此，國(guó)內(nèi)學(xué)者開始將官員晉升與我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系。徐現(xiàn)祥、王賢彬（2010）用1978—2006年的184位省長(zhǎng)作為樣本，回歸結(jié)果也證實(shí)了省長(zhǎng)在任期時(shí)間有較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于其晉升為本省書記[9]。王賢彬、徐現(xiàn)祥（2015）以1978—2005年的數(shù)據(jù)回歸顯示，省區(qū)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效對(duì)地方官員的總體晉升幾率有顯著提高，若是省區(qū)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相比全國(guó)提高1倍，那么地方官員晉升幾率提高27%[10]。喬坤元（2013）用1978—2010年各省級(jí)黨委書記作為樣本，利用道德風(fēng)險(xiǎn)模型研究表明，我國(guó)當(dāng)前的晉升錦標(biāo)賽體制確實(shí)存在且是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核方式[11]。正因如此，官員才會(huì)不惜一切代價(jià)快速發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，盡管是實(shí)行粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這也從側(cè)面解釋了我國(guó)改革開放經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的原因。

也有學(xué)者對(duì)晉升激勵(lì)制度提出不同看法。蔣德權(quán)、姜國(guó)華、陳冬華（2015）對(duì)2001—2012年地方政府領(lǐng)導(dǎo)人變動(dòng)數(shù)據(jù)分析表明，在此激勵(lì)制度下，官員為了追求更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出而往往會(huì)以高成本、高消耗為代價(jià)，并且盛行地區(qū)保護(hù)主義保護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，破壞市場(chǎng)公平原則[2]。傅勇、張晏（2007）利用1994—2004年的省級(jí)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析得出，在基于政績(jī)考核下的政府競(jìng)爭(zhēng)，使得支出結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)地方政府“重基本建設(shè)、輕人力資本和公共事業(yè)投入”的扭曲行為[12]。

二、晉升博弈下的政府合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系

一般而言，國(guó)與國(guó)之間，即便存在一些不和諧的因素，但為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善，也會(huì)在某些方面、某些領(lǐng)域開展經(jīng)濟(jì)合作交流。而在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要考核指標(biāo)的晉升體制下，我國(guó)市場(chǎng)應(yīng)呈現(xiàn)地區(qū)間多合作、多交流的現(xiàn)象，但官員卻沒有興趣坐到一起交流，甚至還出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、過度投資等互相攀比的現(xiàn)象。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)者著手探討晉升激勵(lì)與政府間的合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。

（一）積極競(jìng)爭(zhēng)

周黎安（2004）最早使用官員晉升激勵(lì)的角度研究政府區(qū)域合競(jìng)爭(zhēng)的問題，通過建立簡(jiǎn)單的晉升博弈模型分析得出，參與人只關(guān)心自己與競(jìng)爭(zhēng)者的相對(duì)位次，且在不考慮成本的情況下，參與人不但有激勵(lì)做有利于本地區(qū)發(fā)展的事情，而且也會(huì)有激勵(lì)做不利于其他地區(qū)發(fā)展的事情[13]。需要進(jìn)一步指出的是，中央只會(huì)提供有限的升遷的機(jī)會(huì)，也就是一個(gè)人獲得晉升資格將直接降低另一個(gè)人的晉升機(jī)會(huì)，即一個(gè)人所得會(huì)導(dǎo)致另一個(gè)人的所失，因此各個(gè)官員所面臨的是“零和博弈”。

正是“零和博弈”下的晉升體制，使得更多學(xué)者從該角度分析地方政府的競(jìng)爭(zhēng)問題。張曄、劉志彪（2005）在周黎安晉升博弈模型的基礎(chǔ)上，引入心理變量，建立一個(gè)基于古諾-納什均衡的羊群模型，得出如果博弈一方對(duì)某一產(chǎn)業(yè)投資價(jià)值的評(píng)價(jià)發(fā)生變化，不僅會(huì)引起自身產(chǎn)業(yè)投資額的變化，還會(huì)導(dǎo)致博弈的另一方也會(huì)有同樣的反應(yīng)，并且模仿其投資行為[14]。而實(shí)際上，害怕失去發(fā)展機(jī)遇或落后其他地區(qū)是官員模仿其他地區(qū)投資造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的主要原因。雖然官員內(nèi)心很清楚模仿其他官員的發(fā)展行為會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和惡性競(jìng)爭(zhēng)，但在“零和博弈”下，經(jīng)濟(jì)落后就意味著失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這樣地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

（二）消極合作

因此重復(fù)建設(shè)、政治競(jìng)爭(zhēng)、互相攀比損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)象成為地區(qū)內(nèi)政府競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果。在這種情形下，地方政府間更傾向于消極合作。王華春、劉清杰（2016）通過空間杜賓模型也分析官員任期對(duì)政府競(jìng)爭(zhēng)的影響，回歸結(jié)果顯著證明在基于GDP業(yè)績(jī)考核的體系中，官員在其任期內(nèi)（短期）投資在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)或“跟風(fēng)投資”抑制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致政府間的消極合作[15]。

趙曦、司林杰（2013）在晉升博弈模型的基礎(chǔ)上，利用北京等8個(gè)城市數(shù)據(jù)實(shí)證分析得出，在現(xiàn)有的官員考核體制下，隨著城市集群內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響程度提高，政府競(jìng)爭(zhēng)趨于激烈;而隨著城市集群內(nèi)部合作行為對(duì)其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響程度提高，政府合作趨于消極[16]。胡艷、唐磊、夏依林（2018）利用長(zhǎng)江沿線11個(gè)城市1994—2005年的數(shù)據(jù)回歸分析得出，地方政府要將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，地方政府為了提高考核績(jī)效往往會(huì)消極合作[17]。孫兵（2013）通過對(duì)政府合作案例梳理得出，若是兩個(gè)地方政府雖然相鄰，但屬于不同的行政區(qū)域，那么這兩個(gè)地方政府不存在晉升競(jìng)爭(zhēng)，只有這樣政府間才會(huì)進(jìn)行合作;否則為了相對(duì)位次，地方政府還是會(huì)選擇消極競(jìng)爭(zhēng)[18]。周黎安（2004）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越是接近的地區(qū)，地區(qū)合作越是困難[13]。例如京津冀地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差不大，雙方為了地區(qū)的“領(lǐng)頭羊”展開爭(zhēng)奪，政府間的合作難以開展。

三、結(jié)論與展望

在此晉升競(jìng)爭(zhēng)體制下的行政體系，地方政府間的頻繁競(jìng)爭(zhēng)并不一定會(huì)帶來良性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且會(huì)加深經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。以GDP為核心的晉升激勵(lì)，可能使官員過于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展去加大基本建設(shè)與其他官員相互較勁、相互攀比，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)投資、過度投資等現(xiàn)象。而這會(huì)扭曲官員晉升激勵(lì)機(jī)制，造就地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，官員可能會(huì)以犧牲公共服務(wù)、民生建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等資金投入，不惜代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)打破平穩(wěn)的發(fā)展模式。因此，地方政府為了晉升機(jī)會(huì)與其他地方政府積極競(jìng)爭(zhēng)。如此循壞，地方政府逐漸與其他地方政府消極合作。

也正因如此，也有不少學(xué)者對(duì)此晉升體制提出建議。陳林、朱衛(wèi)平（2014）認(rèn)為，中央政府只是單純改進(jìn)政績(jī)考核體系和加大地區(qū)性行政壟斷的懲處，無法根治地方保護(hù)主義，也無法促進(jìn)政府間的合作，還是應(yīng)該從晉升體制入手，改進(jìn)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入為主的晉升體制才是最有效辦法[19]。陳潭、劉興云（2011）認(rèn)為，因建立一種基于“功績(jī)晉升”，要切實(shí)把官員委任與民主評(píng)議相結(jié)合，在干部選拔的同時(shí)尋求人民群眾的意見[20]。喬永忠、王鍵剛（2013）則認(rèn)為，應(yīng)該建議一套科學(xué)合理的考核體系，把唯GDP的考核指標(biāo)中增加綠色發(fā)展、公共產(chǎn)品服務(wù)、社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿意度指數(shù)等指標(biāo)，以引導(dǎo)地方政府的未來工作方向;而且也要提升信息公開和責(zé)任問責(zé)機(jī)制，讓政府的工作以更加透明的方式呈現(xiàn)給民眾[21]。王華春、劉清杰（2016）也同樣認(rèn)為，地方官員參與晉升競(jìng)爭(zhēng)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵從晉升體系的引導(dǎo)，并且國(guó)家應(yīng)該修訂和完善相應(yīng)的考核指標(biāo)，逐漸把民本位的思想加入到考核體系中，將“五位一體”的思想綜合考慮在內(nèi)，以此健全晉升績(jī)效考核體系[15]。

雖然晉升激勵(lì)體制中，現(xiàn)仍會(huì)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，但已不在是核心指標(biāo)，在面對(duì)國(guó)家政策方向引導(dǎo)下，晉升考核標(biāo)準(zhǔn)會(huì)逐漸向以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主，民生、環(huán)境等指標(biāo)為輔。需進(jìn)一步說明的是，地方政府尤其是地方官員的的決策發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)赜兄豢珊鲆暤淖饔?，即同樣的激?lì)政策對(duì)于不同的個(gè)體所能產(chǎn)生的行為影響并不是完全一致的。準(zhǔn)確地說，在同樣的晉升激勵(lì)的驅(qū)使下，不同的地方官員會(huì)以自身的經(jīng)驗(yàn)和特征做出不同的決策行為，而面對(duì)新型考核體系，可能會(huì)對(duì)地方官員產(chǎn)生不同的決策理念。因此，考察官員異質(zhì)性對(duì)新型體系之后的晉升激勵(lì)，仍需要長(zhǎng)期的觀察。此外，雖然在體系中有學(xué)者提出要加入新的考核標(biāo)準(zhǔn)，但這些考核標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)是定性研究，少有學(xué)者會(huì)做定量研究，分析哪些指標(biāo)適合作為新型考核標(biāo)準(zhǔn)，這也是未來要關(guān)注的問題。

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Research on the Relationship Between Cooperation and Competition Among Local Governments

——Literature Sorting Based on Promotion Game

LIU Zhao-hui

（Inner Mongolia University of Science and Technology，Inner Mongolia，Baotou 014010，China）

Abstract：Since the reform of Chinas financial system in 1980，economic decentralization has greatly increased the enthusiasm of local officials to develop the regional economy，so the higher-level government uses the promotion system to motivate officials.Local officials compete economically for promotion opportunities.However，this promotion system is accompanied by some problems.Although this method strongly promotes local economic growth，it cannot be denied that this economic competition method makes officials pay more attention to the relative position with competitors，leading to the prevalence of local protectionism and the tendency of governments to compete and reject cooperation.Therefore，through combing the literature of promotion tournament theory，then combing the research on the relationship between competition and cooperation among governments under the promotion game，and finally giving the conclusion and research prospect of promotion system.

Key words：promotion game;heterogeneity of officials;government cooperation and competition;performance appraisal