新形勢下中國油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系的構(gòu)建

唐國強 徐 東 付 迪 劉 韜

1.中國石油大學(xué)（北京） 2.中國石油規(guī)劃總院 3.天津大學(xué) 4.中國石油物資有限公司

0 引言

建國以來，我國油氣勘探開發(fā)取得了長足的進(jìn)步，油氣儲量發(fā)現(xiàn)連續(xù)取得突破，油氣產(chǎn)量連年穩(wěn)步上升，較好地支撐和保障了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放工作。但是，油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域相關(guān)立法始終未能到位，監(jiān)管法律框架缺失，尚未形成系統(tǒng)和全面的監(jiān)管體系，制約了油氣工業(yè)的健康、高效發(fā)展[1-2]。

黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院多次對石油天然氣工業(yè)的發(fā)展做出指示，要求加快國內(nèi)勘探開發(fā)工作力度，降低石油天然氣對外依存度，保障油氣資源安全。2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，要求建立健全競爭有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制，實現(xiàn)國家利益、企業(yè)利益、社會利益的有機統(tǒng)一[3]。在油氣資源發(fā)展的新時期、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，客觀總結(jié)油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域監(jiān)管體系現(xiàn)狀和存在問題，開展國外油氣行業(yè)監(jiān)管的比較分析，科學(xué)設(shè)計符合我國國情的現(xiàn)代監(jiān)管體系，提高監(jiān)管能力，對于支撐我國油氣勘探開發(fā)快速高效發(fā)展，具有較強的現(xiàn)實意義。

1 我國油氣行業(yè)改革歷程及監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 油氣行業(yè)改革歷程

建國以來，我國油氣行業(yè)先后經(jīng)歷了政府統(tǒng)一管理時期（1949—1980年）、計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換時期（1981—1997年）、持續(xù)深化改革時期（1998年以來）3個階段。改革開放以來，比較大的變革主要有2次，即1988年和1998年的油氣管理體制改革。我國油氣管理機構(gòu)變遷表如表1所示。

1.2 油氣行業(yè)管理現(xiàn)狀

目前，我國油氣行業(yè)已初步形成了管理職能較為健全的行業(yè)管理體系。石油天然氣行業(yè)管理涵蓋了資源保護(hù)、行業(yè)準(zhǔn)入、價格和進(jìn)出口管制、投資審批以及環(huán)境、安全等多方面內(nèi)容，初步形成了較為完整的能源管理體系和工作協(xié)調(diào)機制。油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域涉及的政府管理部門包括國家能源委員會、國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、商務(wù)部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等（圖1），基本完成了向“微觀運作靠市場、宏觀調(diào)控靠政府”管理模式的轉(zhuǎn)變。

改革開放以來，我國油氣行業(yè)體制改革始終以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，方向明確、重點突出，有力地促進(jìn)了我國石油行業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變與跨越。我國的油氣管理體制逐步從高度集中的行政管理向綜合性分散式管理轉(zhuǎn)變，從直接干預(yù)管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，基本實現(xiàn)了政企分開，為油氣行業(yè)的健康發(fā)展初步營造了競爭性的市場環(huán)境。但是，目前我國油氣上游領(lǐng)域市場主體比較單一、油氣市場體系發(fā)育和建設(shè)仍不夠充分、國有大石油公司資本運營效率偏低、法律法規(guī)尚不健全、政府監(jiān)管體系落后，油氣體制改革任重而道遠(yuǎn)。

1.3 油氣行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

我國油氣行業(yè)實施“政監(jiān)合一”的管理模式，油氣監(jiān)管職能分散在不同政府部門，甚至部分保留在國有企業(yè)。按照監(jiān)管內(nèi)容大致可劃分為油氣勘探開發(fā)、石油天然氣管道、運輸、成品油和天然氣市場、安全環(huán)保及質(zhì)量、財稅等領(lǐng)域，涉及20多個監(jiān)管事項（表2）。

具體到油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，即從地質(zhì)勘探到油氣集輸過程主要由自然資源部開展監(jiān)管工作，包括準(zhǔn)入監(jiān)管、生產(chǎn)監(jiān)管、信息監(jiān)管等；過程中的安全監(jiān)管由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)；過程中的環(huán)保監(jiān)管由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)；過程中的財稅監(jiān)管由財政部和國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)。根據(jù)自然資源部“三定”方案，履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、負(fù)責(zé)自然資源調(diào)查監(jiān)測評價、負(fù)責(zé)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作、負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)有償使用工作、負(fù)責(zé)自然資源的合理開發(fā)利用是其主要管理職責(zé)[4]，27家內(nèi)設(shè)機構(gòu)中與油氣管理及監(jiān)管有關(guān)的部門為礦業(yè)權(quán)管理司和礦產(chǎn)資源保護(hù)監(jiān)督司，50家直屬單位中與油氣管理及監(jiān)管有關(guān)的為油氣中心，監(jiān)管工作主要圍繞油氣礦權(quán)管理實施，并沒有對礦權(quán)、儲量、生產(chǎn)活動、安全、環(huán)保、地質(zhì)資料檔案、信息公開等實施全過程、全環(huán)節(jié)、全領(lǐng)域監(jiān)管。油氣勘探開發(fā)管理和監(jiān)管的制度法規(guī)主要包括國家一級集中管理、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、探礦權(quán)采礦權(quán)管理、資源有償使用及探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得、礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益法律保護(hù)等五大管理制度和油氣資源開發(fā)利用情況統(tǒng)計年報、油氣田合理開采和資料匯交、油氣資源開采督察工作、專業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管相結(jié)合、衛(wèi)星監(jiān)測、合同化監(jiān)管、油氣開采年度檢查與定期檢查及抽查等七大監(jiān)管制度。

表1 我國油氣管理機構(gòu)變遷表

2 我國油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域存在的監(jiān)管問題及國外監(jiān)管啟示

2.1 存在的監(jiān)管問題

1）法律法規(guī)明顯滯后：①缺少石油天然氣專門法律，油氣資源權(quán)益、綜合利用效率、監(jiān)管等方面存在空白；②缺少專門的油氣區(qū)塊退出管理辦法，勘探開發(fā)區(qū)塊退出工作難以規(guī)范操作；③缺乏石油天然氣外商投資勘探開發(fā)條例，無法滿足外方投資油氣需求；④《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等法律法規(guī)已不適應(yīng)當(dāng)前改革政策和平等保護(hù)不同所有制經(jīng)濟(jì)精神的要求，亟待修訂；⑤油氣行業(yè)監(jiān)管法律框架存在較大缺陷，缺少專門、完整的油氣資源監(jiān)管條例；⑥監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)仍未健全，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范亟待完善。

2）監(jiān)管體系不健全。缺少專業(yè)獨立的監(jiān)管部門，監(jiān)管角色模糊、職能分散?，F(xiàn)行監(jiān)管機構(gòu)及管理體制存在權(quán)責(zé)交叉和真空地帶，礦業(yè)權(quán)核準(zhǔn)、方案審批、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多部門參與且職責(zé)不清，難以實現(xiàn)高效協(xié)調(diào)。缺乏監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督體系，監(jiān)管失靈時有發(fā)生。

圖1 我國油氣資源管理現(xiàn)狀圖

表2 我國油氣監(jiān)管部門及主要事項表

3）監(jiān)管力量薄弱。監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，缺乏專業(yè)化隊伍。自然資源部油氣督察員均為兼職人員，沒有能力對全國油氣資源勘查開采實行實質(zhì)性監(jiān)管。國家能源局下設(shè)各派出機構(gòu)已明確的油氣監(jiān)管職責(zé)為油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管，負(fù)責(zé)電力市場和油氣管網(wǎng)相關(guān)監(jiān)管工作，目前并無油氣勘探開發(fā)監(jiān)管職能。

4）監(jiān)管方式簡單落后。缺乏有效的監(jiān)管方式，手段簡單，主要審核石油企業(yè)報表和開展少量抽查。監(jiān)管工作不規(guī)范，突擊檢查經(jīng)常代替常規(guī)性監(jiān)管，形式多為座談、現(xiàn)場督察、查看資料，難以適應(yīng)市場化發(fā)展的要求。

5）監(jiān)管內(nèi)容相對局限。主要監(jiān)管部門的自然資源部側(cè)重于勘探開發(fā)工作量投入、礦業(yè)權(quán)方面的監(jiān)管，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱，無法實現(xiàn)全過程有效監(jiān)管。

6）油氣企業(yè)和行業(yè)協(xié)會定位不準(zhǔn)確。在勘探資金投入、勘探開發(fā)工作量實施情況、資源利用和作業(yè)效率、經(jīng)濟(jì)效益等方面，企業(yè)承擔(dān)大量的統(tǒng)計、上報和自我監(jiān)管職能，市場機制作用遠(yuǎn)未發(fā)揮。油氣行業(yè)協(xié)會作用發(fā)揮不佳，參與監(jiān)管的途徑有限，油氣監(jiān)管政策及標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)管治理的專業(yè)化優(yōu)勢未能有效發(fā)揮。

2.2 國外油氣勘探開發(fā)監(jiān)管主要啟示

通過調(diào)研成熟市場國家、新興市場國家以及部分亞洲國家可以發(fā)現(xiàn)，符合市場經(jīng)濟(jì)和能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系一般有健全的法律法規(guī)、獨立專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)、強大的監(jiān)管力量，實現(xiàn)國家地方分級監(jiān)管、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會參與監(jiān)管。筆者研究認(rèn)為，從長遠(yuǎn)角度來看，“政監(jiān)分離”將是我國油氣勘探開發(fā)監(jiān)管的發(fā)展方向。國外油氣勘探開發(fā)監(jiān)管啟示主要包括以下幾個方面。

1）監(jiān)管法律法規(guī)體系相對比較完善。無論是成熟市場的美國、加拿大、歐盟，還是同屬新興市場的巴西、俄羅斯，還是亞洲鄰國日本、韓國，都在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域中涉及的市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)安全、環(huán)保、質(zhì)量、價格等諸多方面制定和明確了相關(guān)法律法規(guī)，通過制訂頒布或適時調(diào)整相關(guān)法規(guī)，實施法制化管理，規(guī)范油氣勘探開發(fā)秩序，引導(dǎo)市場健康發(fā)展[5-7]。

2）國家能源管理模式的不同造就了油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系各異（表3）。第一種模式是以美國、加拿大等為代表的“北美模式”，實行的是政監(jiān)分離。其油氣行業(yè)的政策法令由政府部門（一般是能源部）制定，監(jiān)管部門（一般是能源監(jiān)督委員會）負(fù)責(zé)制定能源監(jiān)管政策、協(xié)調(diào)和仲裁，土地管理局及公共事業(yè)管理委員會等負(fù)責(zé)勘探開發(fā)領(lǐng)域土地、環(huán)保、生態(tài)等監(jiān)管事項的具體執(zhí)行。第二種模式是以墨西哥、巴西、俄羅斯以及日韓為代表的“政監(jiān)合一”甚至政企不分的管理模式，通過立法手段和能源市場化價格調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。新興市場的墨西哥、巴西以及俄羅斯傾向于對油氣資源實行高度控制，建立低級別集中管理，制訂緊急與長期的能源政策與戰(zhàn)略。而依賴進(jìn)口的油氣消費國如日本、韓國，由于能源生產(chǎn)的有限性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性需要，只能采取強力有效的制度設(shè)計、戰(zhàn)略措施和系統(tǒng)化組織，建立起合理的能源體系，從而抵御外部環(huán)境的威脅[8]。需要引起注意的是，各國大都采取集中管理模式，如加拿大和日本均采取能源綜合管理制度，集中設(shè)置能源主管部門，綜合制定能源管理戰(zhàn)略，以避免過多的行政干預(yù)、減少政策沖突和降低執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)難度[9]。

3）不同監(jiān)管體系下的監(jiān)管目標(biāo)和職能與服務(wù)國家油氣能源發(fā)展戰(zhàn)略基本一致。盡管各國的國家體制、經(jīng)營機制、油氣資源稟賦特征和消費特點有所差異，油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系、范圍和組織方式不盡相同。但各國的監(jiān)管職能大體相同，即通過油氣資源的監(jiān)管體現(xiàn)國家對油氣資源的所有權(quán)，通過相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)管體現(xiàn)信息服務(wù)、信息共享和統(tǒng)計監(jiān)督，通過服務(wù)價格監(jiān)管保護(hù)消費者權(quán)益，通過油氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的技術(shù)監(jiān)管保障安全、衛(wèi)生、環(huán)境等公眾利益。同時，這些職能與國家特定時期的能源發(fā)展戰(zhàn)略基本吻合，能源管理、油氣資源監(jiān)管為國家能源發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。

4）分級監(jiān)管和多部門協(xié)作機制的建立是保證監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)。根據(jù)能源資源所有權(quán)的不同，美國和加拿大實行能源分級監(jiān)管，國家能源委員會和各省的能源監(jiān)管機構(gòu)都享有獨立的最終裁判權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，美國和加拿大的65個轄區(qū)中只有1個無監(jiān)管機構(gòu)[10]。分級監(jiān)管適應(yīng)了能源監(jiān)管面臨的諸多復(fù)雜局面，最大限度地維護(hù)了國家、個人和公眾利益不受侵害，并防止壟斷和違背市場原則的事情發(fā)生。此外，為協(xié)調(diào)各級政府及產(chǎn)業(yè)部門、產(chǎn)銷者與消費者的關(guān)系，許多國家建立了多層次、全方位的能源協(xié)調(diào)機制，科學(xué)確定了監(jiān)管權(quán)力橫向及縱向劃分，合理分配了不同監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力，關(guān)注能源領(lǐng)域上下游監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會性監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)，通過合作協(xié)調(diào)機構(gòu)和會議制度協(xié)調(diào)各方利益，利用一體化的綜合管理運行機制對不同門類能源實行統(tǒng)一管理，從而有效提高了監(jiān)管效率[11]。

表3 部分國家和經(jīng)濟(jì)體油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系特點一覽表

5）良好地發(fā)揮了油氣企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的多元化監(jiān)管作用。一般來說，油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域監(jiān)管工作開展好的國家，重視正確處理政府、市場、社會之間的關(guān)系，充分發(fā)揮企業(yè)、協(xié)會在監(jiān)管過程中的作用。首先，明晰油氣企業(yè)的私人產(chǎn)權(quán)，積極探索合作監(jiān)管形式，通過賦權(quán)、經(jīng)濟(jì)激勵等方式充分發(fā)揮私人合作主體的作用，為油氣企業(yè)提供監(jiān)管議題，賦予油氣企業(yè)制度化參與監(jiān)管的權(quán)利。其次，油氣協(xié)會可以規(guī)范政府購買油氣監(jiān)管保護(hù)公共服務(wù)的程序，參與油氣監(jiān)管治理機制，是重要的油氣監(jiān)管力量。油氣協(xié)會對政府和企業(yè)實施監(jiān)督，參與油氣監(jiān)管政策及標(biāo)準(zhǔn)的制定，監(jiān)督油氣監(jiān)管政策的實施以及企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為。美國、加拿大等國家的油氣行業(yè)協(xié)會與政府建立了常態(tài)溝通機制和合作監(jiān)管機制，成為政府、企業(yè)、消費者之間的重要紐帶，充分發(fā)揮了專業(yè)化優(yōu)勢，減輕了監(jiān)管機構(gòu)壓力，營造了良好的油氣監(jiān)管局面。

6）監(jiān)管程序和行為公開透明：①立法公開，立法過程中所有利益相關(guān)方均可平等發(fā)表意見，公眾也能參與和監(jiān)督立法過程；②執(zhí)法過程與結(jié)果公開，通過監(jiān)管令、公示制度、聽證制度、程序性審批制度、公布仲裁調(diào)查和處理結(jié)果等方式開展監(jiān)管，公開管理標(biāo)準(zhǔn)、程序及相關(guān)信息，制度上避免暗箱操作和信息歧視，最大程度保障公眾的知情權(quán)；③公開促廉，加強公眾在執(zhí)法過程的參與和監(jiān)督，確保執(zhí)法機構(gòu)的廉潔從業(yè)；④監(jiān)管法制化，法庭可以隨時審查監(jiān)管機構(gòu)的越權(quán)行為、未公平對待利益相關(guān)方以及信息考慮不充分導(dǎo)致的決策失當(dāng)?shù)刃袨椤?/p>

3 我國油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系完善建議

3.1 改革方向

3.1.1 總體思路

在完善油氣行業(yè)和油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合“放管服”（即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革方向，逐步理順政府管理機構(gòu)和職能，優(yōu)化油氣勘探開發(fā)監(jiān)管方式，建立相對獨立的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確和協(xié)調(diào)合作的分級監(jiān)管體系，加強監(jiān)管隊伍建設(shè)，綜合運用現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)，對油氣勘探開發(fā)實施全過程有效監(jiān)管，提高行業(yè)運行效率和油氣資源開發(fā)效率，維護(hù)市場公平，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障油氣安全，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.1.2 基本原則

1）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系構(gòu)建與政府職能改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，并符合國家能源管理和監(jiān)管體系頂層設(shè)計統(tǒng)籌一致的原則。既要結(jié)合現(xiàn)狀和可行性，也要在考慮一定前瞻性的前提下兼顧構(gòu)建新型管理體制的既定目標(biāo)，避免與政府行政體制改革發(fā)生沖突[12]。將分散在各部門的石油監(jiān)管職能集中到獨立于宏觀調(diào)控部門的石油監(jiān)管機構(gòu)，實行政監(jiān)分離的模式，并將行政審批制度改革作為近期改革重點。在國家能源統(tǒng)籌管理的整體框架下設(shè)計油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系，遵循“能源管理體制機制（油氣資源管理體制機制）—能源監(jiān)管體系—油氣行業(yè)監(jiān)管體系—油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系”的邏輯路線實施改革。

2）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系為油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家能源戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)的原則。任何改革必須著眼于解放生產(chǎn)力，促進(jìn)和加快石油天然氣工業(yè)發(fā)展。脫離了本國油氣資源發(fā)展目標(biāo)下的監(jiān)管體系既沒有生存理由，也不具備存在基礎(chǔ)。無論是成熟市場還是新興市場，各國油氣監(jiān)管都與國家油氣資源的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)保持高度一致。隨著我國油氣資源逐步劣質(zhì)化、老油田遞減加快、投資效益不斷下降，石油天然氣對外依存度不斷攀升。立足國內(nèi)，確保油氣生產(chǎn)供給能力的穩(wěn)定增長和油氣企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是油氣發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重。

3）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管為油氣產(chǎn)業(yè)和油氣企業(yè)深化改革目標(biāo)實現(xiàn)服務(wù)的原則?！蛾P(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》明確了堅持國家油氣能源安全保障的底線思維和堅持市場化改革方向的改革思維[13]，“監(jiān)管有效”是構(gòu)建石油天然氣體制的重點之一。油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系改革要服從國家深化油氣體制改革的總目標(biāo)，致力于解決制約油氣行業(yè)發(fā)展的體制機制問題，實現(xiàn)消除油氣行業(yè)壁壘、建立現(xiàn)代油氣市場體系、深化國有油氣企業(yè)改革和轉(zhuǎn)變政府管理方式的目的。

4）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系完善遵循油氣產(chǎn)業(yè)勘探開發(fā)工作規(guī)律的原則。按照“自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離”的基本準(zhǔn)則和“管住中間、放開兩頭”的改革思路，加大油氣勘探開發(fā)環(huán)節(jié)改革力度，降低進(jìn)入壁壘和準(zhǔn)入門檻，引入競爭調(diào)節(jié)機制，鼓勵有資質(zhì)、有實力的市場主體進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，實現(xiàn)提高勘探開發(fā)投資力度、增加油氣產(chǎn)儲量的目的。

5）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管完善法律法規(guī)先行的原則。成熟市場國家形成了包括立法機構(gòu)制定的相關(guān)法律、政府主管部門制定的政策法規(guī)（通常以法案形式發(fā)布）、監(jiān)管部門制定的具有法律效力的規(guī)章條例在內(nèi)的完善的法律法規(guī)體系，并按照“立法先行、有法可依”的思路改革政府管理機構(gòu)和能源監(jiān)管機構(gòu)。加快法律法規(guī)體系建設(shè)，建立專門完整的油氣法律框架，依法明確規(guī)定主管部門和監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)與程序，堅持依法監(jiān)管，引導(dǎo)油氣行業(yè)健康發(fā)展[14]。

6）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管由相對獨立的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)完成的原則。成立獨立于政府管理部門和行業(yè)市場主體的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，參與制定國家油氣發(fā)展戰(zhàn)略、資源開發(fā)利用、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等政策方針，專門負(fù)責(zé)制定油氣勘探開發(fā)監(jiān)管的具體方針政策，對油氣勘探開發(fā)市場準(zhǔn)入、礦權(quán)管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、資料信息等實施有效監(jiān)管。

7）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管充分發(fā)揮市場配置資源作用的原則。油氣監(jiān)管體制改革與石油工業(yè)市場化改革進(jìn)程息息相關(guān)，油氣監(jiān)管體制改革力度決定了油氣市場化改革的成效。堅持發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域投資者熱情和信心，實現(xiàn)資源有效利用，形成多元化廣泛參與、共同競爭的市場格局。不斷加快油氣監(jiān)管體制改革，引導(dǎo)、監(jiān)督石油工業(yè)市場化改革，確保石油工業(yè)市場化改革在有效監(jiān)管中穩(wěn)步推進(jìn)。

8）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系完善與國家簡政放權(quán)要求相一致的原則。結(jié)合國家行政體制改革進(jìn)展以及簡化行政審批和放管服的具體工作要求，按照有利于油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和油氣增儲上產(chǎn)、有利于促進(jìn)油氣勘探開發(fā)工作開展和提高辦事效率的準(zhǔn)則完善油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系，避免增加對油氣行業(yè)管理的束縛和對油氣企業(yè)的額外負(fù)擔(dān)。

9）堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系完善以形成對監(jiān)管機構(gòu)的多元監(jiān)督體系為重要保障的原則。政府監(jiān)管本身的目的是解決行業(yè)信息不對稱以及外部性等導(dǎo)致的市場失靈問題。國內(nèi)外實踐已經(jīng)證明，缺乏對監(jiān)管機構(gòu)的有效監(jiān)管，監(jiān)管機構(gòu)可能會實施偏離社會公共利益、為自己和少數(shù)利益集團(tuán)服務(wù)的監(jiān)管行為，從而導(dǎo)致監(jiān)管失靈。鑒于油氣產(chǎn)業(yè)關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和監(jiān)管事項以及涉及的利益相關(guān)者較多，社會影響大，需要構(gòu)建涵蓋立法、行政、司法、社會監(jiān)督在內(nèi)的多元化監(jiān)督體系，解決監(jiān)督缺位和監(jiān)管失靈問題，實現(xiàn)有效監(jiān)管[15]。

10）堅持維護(hù)油氣企業(yè)權(quán)益與明確強制退出機制統(tǒng)籌一致的原則。一方面，石油天然氣勘探開發(fā)具有自身的規(guī)律，應(yīng)在遵循油氣規(guī)律的基礎(chǔ)上充分維護(hù)油氣企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益，合理確定勘查開采時限，延長探礦權(quán)有效期及延續(xù)、保留期限，適當(dāng)延長試采期限，探索研究油氣探采一體化。另一方面，逐步完善區(qū)塊退出條件，嚴(yán)格區(qū)塊退出，探礦權(quán)申請延續(xù)時按規(guī)定扣減相應(yīng)勘查面積。應(yīng)將維護(hù)油氣企業(yè)權(quán)益與明確強制區(qū)塊退出機制統(tǒng)一起來，建立合理合法的退出機制，維護(hù)規(guī)則范圍內(nèi)企業(yè)的合法權(quán)益，對需要退出的企業(yè)和區(qū)塊嚴(yán)格執(zhí)行退出機制。

3.1.3 監(jiān)管目標(biāo)

構(gòu)建“依法依規(guī)、權(quán)責(zé)明確、高效透明、公開公正、多方參與”的現(xiàn)代監(jiān)管體系。依法依規(guī)是指，依據(jù)國家和行業(yè)的法律法規(guī)及規(guī)章制度開展監(jiān)管工作。權(quán)責(zé)明確是指，監(jiān)管機構(gòu)部門、人員、職能設(shè)置科學(xué)，權(quán)限責(zé)任劃分合理。高效透明是指，監(jiān)管機構(gòu)利用大數(shù)據(jù)、云計算、5G等新一代信息技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，公平、快捷、有效地執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)，大幅提高監(jiān)管能力和水平。公開公正是指，監(jiān)管機構(gòu)運行機制公開，相關(guān)信息披露及時，確保平等和無歧視監(jiān)管。多方參與是指，形成行業(yè)協(xié)會、油氣企業(yè)和社會公眾多元化參與監(jiān)管的常態(tài)良性機制。

具體而言，就是構(gòu)建符合國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和油氣資源發(fā)展方向的、以市場導(dǎo)向的、與深化油氣改革相適應(yīng)的油氣勘探開發(fā)現(xiàn)代監(jiān)管體系。油氣勘探開發(fā)監(jiān)管同時肩負(fù)著實現(xiàn)保護(hù)公共利益、維護(hù)國家油氣資源所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的雙重目標(biāo)，政府在油氣監(jiān)管中的兩種角色是辯證統(tǒng)一的。保護(hù)公共利益是指，督促礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)、維護(hù)勘探開發(fā)市場秩序、促進(jìn)資源保護(hù)和合理利用、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需要、保護(hù)礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境、保障礦區(qū)及周邊生產(chǎn)生活安全，履行政府公共管理職責(zé)。維護(hù)國家油氣資源所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益是指，依法監(jiān)督勘查投入、促進(jìn)勘查和資源發(fā)現(xiàn)、掌握油氣資源情況、保護(hù)礦業(yè)權(quán)不受侵犯，保障國家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。

3.1.4 監(jiān)管任務(wù)

油氣勘探開發(fā)監(jiān)管應(yīng)結(jié)合我國油氣稟賦特點和自身規(guī)律，按照改革思路和既定目標(biāo)，以維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境和矯正市場失靈情況下經(jīng)濟(jì)主體的不當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動為目的，主要開展以下監(jiān)管任務(wù)。

1）安全與生產(chǎn)監(jiān)管：①安全環(huán)保及質(zhì)量監(jiān)管，包括油氣生產(chǎn)作業(yè)區(qū)勘查、開采、施工、生產(chǎn)、運輸、廢物處理、儲存等過程中安全、環(huán)保、健康、質(zhì)量等相關(guān)內(nèi)容監(jiān)管；②油氣勘探監(jiān)管，主要包括勘探資金投入、勘探工作量實施情況（勘查方案實施和變更、二維地震、三維地震、風(fēng)險探井、預(yù)探井、評價井等）、儲量評估和作價、合同執(zhí)行情況等；③油氣開發(fā)監(jiān)管，主要包括開發(fā)投入、開發(fā)工作量實施情況（開采方案實施和變更、滾動勘探井、開發(fā)井、二次采油、三次采油、剩余油分布等）、資源利用和作業(yè)效率、開采工藝實施與技術(shù)改進(jìn)、開發(fā)生產(chǎn)情況監(jiān)控、開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益等。

2）市場監(jiān)管：①礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管；②礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易和流轉(zhuǎn)監(jiān)管；③礦業(yè)權(quán)退出監(jiān)管；④勘探開發(fā)地質(zhì)資料匯交監(jiān)管；⑤財稅及價格監(jiān)管；⑥信息及統(tǒng)計監(jiān)管。

3）行業(yè)監(jiān)管：①規(guī)劃落實情況監(jiān)管；②政策實施情況監(jiān)管；③項目執(zhí)行情況監(jiān)管。

3.1.5 監(jiān)管機構(gòu)

根據(jù)國外油氣勘探開發(fā)監(jiān)管組織機構(gòu)設(shè)置和運行經(jīng)驗，油氣行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置主要可以采用3種方式，即政監(jiān)合一、獨立監(jiān)管機構(gòu)以及大部制下設(shè)獨立監(jiān)管機構(gòu)。結(jié)合我國油氣沿革特點和自身發(fā)展規(guī)律，由于同時要保證監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、滿足其他能源行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗可借鑒、有利于與其他政府部門協(xié)調(diào)合作，筆者認(rèn)為，采用大部制下設(shè)獨立監(jiān)管機構(gòu)比較適合我國國情和能源行業(yè)發(fā)展的需要。

考慮我國體制改革的有序穩(wěn)步推進(jìn)，在操作時間和具體實施上可以采取分步推進(jìn)的方式。

1）“十三五”時期。按照“補短板、強職能”的基本思路，逐步改變油氣勘探開發(fā)監(jiān)管內(nèi)容缺失、監(jiān)管職能缺位的現(xiàn)狀，除行業(yè)準(zhǔn)入、勘探資金投入及工作量外，重點開展安全環(huán)保及質(zhì)量、地質(zhì)資料匯交、礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)退出、勘探及開發(fā)工作量實施情況、開發(fā)資金投入、儲量評估和作價、合同執(zhí)行情況、財稅、價格等監(jiān)管工作。強化政府主管部門關(guān)于勘探開發(fā)方案實施、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等事中和事后監(jiān)管的相關(guān)職能，加強常規(guī)規(guī)律性監(jiān)管和專業(yè)化監(jiān)管工作，營造良好的油氣監(jiān)管局面，為后續(xù)監(jiān)管體制改革打下堅實基礎(chǔ)。

2）“十四五”前期。按照“建機制、促分離”的基本思路，加快推進(jìn)油氣行業(yè)及勘探開發(fā)監(jiān)管立法工作，進(jìn)一步完善監(jiān)管內(nèi)容，在“十三五”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展礦業(yè)權(quán)交易和流轉(zhuǎn)、資源利用和作業(yè)效率、開采工藝實施與技術(shù)改進(jìn)、開發(fā)生產(chǎn)情況監(jiān)控、開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益、信息統(tǒng)計、規(guī)劃落實、政策實施、項目執(zhí)行等相關(guān)監(jiān)管工作；進(jìn)一步落實現(xiàn)有機構(gòu)的監(jiān)管職能和監(jiān)管任務(wù)，逐步分離社會性監(jiān)管及經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部、國家市場監(jiān)督管理總局等相關(guān)管理部門保留一定的社會性監(jiān)管職能，逐步將經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能集中到國家發(fā)展和改革委員會或國家能源局的油氣監(jiān)管專門部門，承擔(dān)以后可能成立的獨立監(jiān)管機構(gòu)的日常工作，在政監(jiān)合一的基礎(chǔ)上初步探索內(nèi)部相對分離的模式。

3）“十四五”后期。按照“大部制、分級管”的基本思路，可以與政府改革統(tǒng)籌考慮分別設(shè)立綜合性的能源管理機構(gòu)（如能源部）和獨立、高層次、專業(yè)的能源監(jiān)管機構(gòu)（如能源監(jiān)管委員會），形成分工明確、權(quán)責(zé)清晰的管理架構(gòu)[16]；各大區(qū)和各省可下設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，作為上級監(jiān)管機構(gòu)的派出機構(gòu)，中央對地方監(jiān)管機構(gòu)實行垂直管理[17]。能源監(jiān)管委員會可以考慮按法定機構(gòu)的模式組建國家油氣監(jiān)督管理局或國家油氣監(jiān)管分委會，根據(jù)油氣市場監(jiān)管工作的實際需要在區(qū)域和部分省設(shè)立相應(yīng)的派出機構(gòu)和分支機構(gòu)。

能源監(jiān)管委員會接受政府主管部門的授權(quán)，依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對電力、油氣和煤炭等能源開展監(jiān)管，負(fù)責(zé)監(jiān)管政策制定、規(guī)范市場秩序以及監(jiān)管企業(yè)。油氣監(jiān)管分委會主要負(fù)責(zé)監(jiān)管市場準(zhǔn)入、油氣交易及買賣合同、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施公平開放、基礎(chǔ)設(shè)施的安全運營、油氣市場交易秩序、節(jié)能減排、普遍服務(wù)、壟斷性油氣企業(yè)的成本與價格以及基礎(chǔ)設(shè)施投資等，油氣勘探開發(fā)監(jiān)管是其職能和機構(gòu)的重要組成部分。國家級監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)制定國家監(jiān)管政策、管理大區(qū)監(jiān)管工作以及協(xié)調(diào)跨區(qū)監(jiān)管事項；大區(qū)監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)管理區(qū)域監(jiān)管工作以及協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)跨省監(jiān)管事項；省級監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)省內(nèi)監(jiān)管工作。

為保證監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性，油氣監(jiān)管機構(gòu)的負(fù)責(zé)人及主要領(lǐng)導(dǎo)成員由政府主管部門任命和管理，其他人員由行政管理、油氣、法律、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)等各專業(yè)人員組成，由監(jiān)管機構(gòu)自行管理，向社會公開招聘?，F(xiàn)階段油氣監(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)費來源以財政撥款為主、收費為輔。結(jié)合成熟市場國家經(jīng)驗，從長遠(yuǎn)趨勢來看，以向被監(jiān)管的油氣企業(yè)征收規(guī)費為主的方式可以更好地增強監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，提高辦事效率。

3.1.6 監(jiān)管程序

在健全油氣勘探開發(fā)監(jiān)管機構(gòu)和隊伍的基礎(chǔ)上，完善監(jiān)管方式，實現(xiàn)監(jiān)管程序制度化、監(jiān)管工作常態(tài)化、監(jiān)管作業(yè)規(guī)范化、監(jiān)管結(jié)果公開化。定期開展過程監(jiān)管，加強企業(yè)和公眾的參與和監(jiān)督。制定系統(tǒng)的油氣資源勘查開采監(jiān)管工作規(guī)程和操作指南，形成以作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為監(jiān)管依據(jù)、以工作規(guī)程為監(jiān)管指南的局面，提高油氣資源監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度。

3.1.7 隊伍建設(shè)

加強各級油氣監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)，整合建立專門的油氣勘查開采監(jiān)管機構(gòu)，加強重點地區(qū)、市縣監(jiān)管力量，配備專業(yè)人員。為了保證監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)化以及對監(jiān)管政策的有效執(zhí)行，監(jiān)管機構(gòu)人員應(yīng)充分考慮專業(yè)性和多元化特點，由行政管理、油氣、法律、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)等構(gòu)成。以現(xiàn)有油氣督察員辦公室職能為重點，建立和依托相對獨立的油氣監(jiān)管機構(gòu)，加強專兼職相結(jié)合的油氣督察員隊伍建設(shè)，整合擴(kuò)大油氣監(jiān)管隊伍，努力實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)化與監(jiān)督隊伍的職業(yè)化。加強培訓(xùn)交流，有針對性地培養(yǎng)管理、監(jiān)管、研究等專業(yè)化隊伍，有力支撐油氣監(jiān)管工作的高效開展。

3.1.8 平臺建設(shè)

以滿足油氣戰(zhàn)略研究、規(guī)劃、管理、監(jiān)督保護(hù)和與合理利用為導(dǎo)向，通過油氣資源、地質(zhì)資料、管理信息的集成整合處理，構(gòu)建國家級油氣資源數(shù)據(jù)庫體系，形成集油氣監(jiān)管預(yù)警、油氣督察工作管理、油氣監(jiān)管信息分析功能的全方位一體化的全國油氣監(jiān)管信息平臺。相關(guān)油氣信息由有關(guān)部門向各油氣作業(yè)單位強制性采集，并建立追懲機制。根據(jù)監(jiān)管辦法定期公開監(jiān)管信息，并可按照有償使用相關(guān)數(shù)據(jù)資料的方式償付信息平臺的運行費用。

3.2 保障措施

3.2.1 組織保障

鑒于油氣資源是國家重要能源和主要化工材料，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，為了保障我國油氣監(jiān)管體系改革的穩(wěn)步推進(jìn)，建議中央層面成立專項改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。領(lǐng)導(dǎo)小組由黨中央、國務(wù)院能源和油氣資源管理部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成，負(fù)責(zé)開展油氣監(jiān)管體系改革的頂層設(shè)計和總體方案審查。工作小組由國務(wù)院職能部門及國有石油公司的領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員組成，負(fù)責(zé)按照領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)計方案推動實施和組織運行。

3.2.2 法律保障

建立符合油氣勘探開發(fā)規(guī)律的法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)范體系，修訂不合時宜的規(guī)定，依法監(jiān)管：①以《物權(quán)法》《行政許可法》為依據(jù)，對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修訂，修改《礦產(chǎn)資源法》中不符合平等保護(hù)不同所有制經(jīng)濟(jì)及不適應(yīng)當(dāng)前改革趨勢的條款，重新構(gòu)建礦業(yè)權(quán)管理、勘查開采行政許可和監(jiān)督管理的法律法規(guī)體系；②修訂《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》中與有關(guān)政策和法律不協(xié)調(diào)的條款以及關(guān)于油氣專營與礦業(yè)權(quán)出讓方式的條款；③建議制定《石油天然氣法》或單獨制定《石油法》《天然氣法》，重點明確油氣勘探開發(fā)規(guī)劃、勘查開采登記審批、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、對外合作、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容；④建議制定《油氣勘查區(qū)塊退出管理辦法》，對油氣勘查區(qū)塊的礦業(yè)權(quán)人主動縮減區(qū)塊及鼓勵措施、違反出讓合同或不完全履行法定義務(wù)而被責(zé)令退出區(qū)塊及懲戒措施、地質(zhì)資料匯交、退出區(qū)塊的后續(xù)管理及再行出讓論證、退出程序等重大問題予以規(guī)范；⑤根據(jù)《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》[18]以及《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》[19]調(diào)整《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》[20]和《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》[21]等法律法規(guī)中關(guān)于外商投資油氣的相關(guān)規(guī)定，或制定“石油天然氣外商投資勘探開發(fā)條例”，重點關(guān)注外商投資資質(zhì)條件、油氣資源權(quán)益金制度、審批條件及流程、權(quán)利和義務(wù)、作業(yè)人員及數(shù)據(jù)、風(fēng)險預(yù)警與處理、違約及相關(guān)責(zé)任、爭議及解決方式等內(nèi)容；⑥建議完善油氣資源監(jiān)管法規(guī)制度，制定專門的“油氣資源勘查開采監(jiān)管條例”，主要內(nèi)容應(yīng)包括監(jiān)管目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)管主體及職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容、方式、手段措施、保障條件等，明確監(jiān)管部門和人員履職盡責(zé)的邊界，同時建議制定“油氣資源勘查開采監(jiān)督管理實施細(xì)則”并以部門規(guī)章形式發(fā)布實施，側(cè)重如何監(jiān)管和具體操作。

3.2.3 機制保障

在監(jiān)管體系改革初期，尤其是“政監(jiān)合一”時期，由于多個部門涉及油氣勘探開發(fā)監(jiān)管職能和任務(wù)，需要綜合協(xié)調(diào)各級政府部門、產(chǎn)業(yè)部門、產(chǎn)銷者、消費者之間的關(guān)系。①科學(xué)劃分橫向和縱向監(jiān)管權(quán)限，在不同監(jiān)管部門和監(jiān)管機構(gòu)之間合理分配監(jiān)管權(quán)責(zé)；②加強監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作，關(guān)注油氣不同產(chǎn)業(yè)鏈、社會性與經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的協(xié)調(diào)，保證監(jiān)管成效；③建立多層次、全方位的合作協(xié)調(diào)機制，如通過建立合作協(xié)調(diào)機構(gòu)及采用會議制度等來協(xié)調(diào)各方利益和解決沖突；④通過綜合管理機制對不同種類能源開展統(tǒng)一管理，降低監(jiān)管成本；⑤構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管績效評估體系，合理確定監(jiān)管績效的評價主體、對象、指標(biāo)和施行等關(guān)鍵內(nèi)容，多元化評價主體參與評價，利用結(jié)果強化監(jiān)管機構(gòu)公共受托責(zé)任。

3.2.4 體系保障

厘清政府、市場、企業(yè)和社會的關(guān)系，充分發(fā)揮油氣企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用。與企業(yè)積極探索常態(tài)的合作監(jiān)管機制，通過賦權(quán)、經(jīng)濟(jì)激勵等方式充分發(fā)揮企業(yè)作用，通過座談會、聽證會等方式共同在油氣安全標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃論證等方面進(jìn)行監(jiān)管決策，建立貫穿于油氣監(jiān)管全過程、開放的和雙向的油氣溝通機制，讓油氣企業(yè)制度化參與監(jiān)管并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，通過參與標(biāo)準(zhǔn)制定充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過參與油氣監(jiān)管政策制定監(jiān)督油氣監(jiān)管政策的實施以及企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為，通過協(xié)會的國際學(xué)術(shù)交流、人才培訓(xùn)、專題研究等引入國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，讓協(xié)會成為政府、企業(yè)、消費者之間的橋梁和紐帶，減輕監(jiān)管機構(gòu)壓力，營造良好的油氣監(jiān)管局面。

4 結(jié)論

1）我國石油天然氣行業(yè)改革是一項非常復(fù)雜和艱巨的工程。2017年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了石油天然氣行業(yè)體制改革的主要任務(wù)，油氣勘查開采體制改革是改革重點之一，而8個方面的改革任務(wù)中都涉及油氣行業(yè)監(jiān)管。市場經(jīng)濟(jì)體制中，政府監(jiān)管是政府職能的核心，加強油氣行業(yè)監(jiān)管是油氣體制改革的應(yīng)有之意。油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系是改革難點，決定了改革的走勢和成敗，必須著眼系統(tǒng)、整體謀劃，既要敢于突破，又要穩(wěn)步推進(jìn)，應(yīng)該考慮先易后難、分類分步實施推進(jìn)[22]。

2）提出對我國油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系的完善建議：①應(yīng)逐步理順政府管理機構(gòu)和職能，優(yōu)化油氣勘探開發(fā)監(jiān)管方式，建立相對獨立的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確和協(xié)調(diào)合作的分級監(jiān)管體系，加強監(jiān)管隊伍建設(shè)，綜合運用現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)，對油氣勘探開發(fā)實施全過程有效監(jiān)管；②油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系構(gòu)建應(yīng)堅持與政府職能改革協(xié)調(diào)推進(jìn)、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能源戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)、形成多元監(jiān)督體系等10項基本原則；③應(yīng)構(gòu)建“依法依規(guī)、權(quán)責(zé)明確、高效透明、公開公正、多方參與”的現(xiàn)代監(jiān)管體系，重點開展安全與生產(chǎn)監(jiān)管、市場監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管三方面監(jiān)管工作；④ “十三五”時期、“十四五”前期、“十四五”后期建議分別按照“補短板、強職能”“建機制、促分離”“大部制、分級管”的基本思路開展監(jiān)管機構(gòu)體制機制建設(shè)；⑤建議成立專項改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，健全法律法規(guī)體系，綜合協(xié)調(diào)各級政府與產(chǎn)業(yè)部門、產(chǎn)銷者及消費者關(guān)系，充分發(fā)揮油氣企業(yè)及行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用。

3）隨著國家持續(xù)推進(jìn)深化油氣行業(yè)市場化改革，有序放開油氣勘查開采準(zhǔn)入限制，積極吸引社會資本進(jìn)入上游領(lǐng)域，只有不斷完善監(jiān)管立法，健全監(jiān)管體系，科學(xué)設(shè)計監(jiān)管路徑，提高監(jiān)管能力，才能確保油氣增儲上產(chǎn)，保障國家能源安全，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[23-24]。