城市“三項(xiàng)改造”不能急于求成

賀雪峰

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城中村改造（以下稱“三項(xiàng)改造”），一直是全國大中城市進(jìn)行城市建設(shè)提檔升級(jí)的重點(diǎn)工作。這些改造極大地提高了城市品質(zhì)，改善了市民居住質(zhì)量。但三項(xiàng)改造是否是百利而無一弊的好事，這顯然不可能。

那么，三項(xiàng)改造的問題在哪里呢？

當(dāng)前全國大中城市正在推進(jìn)的三項(xiàng)改造，首先要求做到的是財(cái)務(wù)平衡，即改造一個(gè)小區(qū)，資金投入與資金收入能平衡，就算好項(xiàng)目。在改造的小區(qū)上面建設(shè)新樓盤，新樓盤大幅度升值，且小區(qū)容積率也大幅度上升，所以，小區(qū)改造所創(chuàng)造的收益大于改造小區(qū)的投入。改造一個(gè)小區(qū)，提升了城市品質(zhì)，提高了市民生活質(zhì)量，這種好事大家當(dāng)然都愿意做。

問題在于，這種好事還有另外一個(gè)敘述的層面，就是三項(xiàng)改造為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，往往通過提高容積率以及主推商住樓來應(yīng)對(duì)。一個(gè)城市主要商住市場都由三項(xiàng)改造項(xiàng)目所占，就會(huì)出現(xiàn)商住供給過剩。地方政府為了消化這個(gè)過剩，在進(jìn)行三項(xiàng)改造時(shí)傾向利用國開行長期貸款進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，并刻意推高當(dāng)?shù)爻鞘蟹績r(jià)。高房價(jià)為三項(xiàng)改造實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡也提供了保證，卻進(jìn)一步大幅度提高了城市化成本。

事情的另一面還在于，即使三項(xiàng)改造可以做到財(cái)務(wù)平衡，三項(xiàng)改造提供了商住供給就擠占了之前正常的商住市場，而之前通過招拍掛獲得商住建設(shè)用地并開發(fā)出來的商住市場，正是地方政府獲得土地財(cái)政的主要來源。土地財(cái)政又是城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要來源。也就是說，三項(xiàng)改造局部財(cái)務(wù)平衡是以地方政府喪失土地財(cái)政為前提的。從這個(gè)意義上講，三項(xiàng)改造的投入其實(shí)不過是地方政府失去的土地財(cái)政收入。地方政府沒有直接投入財(cái)政資金進(jìn)行三項(xiàng)改造，卻因?yàn)槿?xiàng)改造而損失了本來應(yīng)有的土地財(cái)政收入。

三項(xiàng)改造造成舊城風(fēng)貌的喪失，讓城市生態(tài)的多樣性喪失，也讓進(jìn)城農(nóng)民工失去了一個(gè)在城市廉價(jià)的棲身場所，從而大幅度推高了城市成本。沒有經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，再高品質(zhì)的城市也是持續(xù)不下去的。

因此，三項(xiàng)改造應(yīng)當(dāng)與城市發(fā)展階段相適應(yīng)，而不能急于求成。