科研事業(yè)單位預算績效管理問題分析

邱艷萍

摘 要：科研事業(yè)單位屬于國家行政部門體現(xiàn)職能的關鍵單位，而且還是為廣大社會群眾提供服務的單位。近些年，國家財政機關持續(xù)深度開展預算績效管理變革，目的阿在于可以提高財政資源分配效率、預算績效控制標準化，提高科研院所服務效果及效率，提高服務主體滿意度。但是，科研院所在預算績效控制方面存在一些問題，唯有處理相關問題方可更好突出預算績效控制效用。本文從科研院所績效管理的意義著手，對預算績效控制常見的問題進行介紹，并提出了完善科研院所預算績效控制的策略，以期能夠為相關從業(yè)人員提供良好的借鑒依據(jù)。

關鍵詞：科研院所 ?預算績效 ?管理現(xiàn)狀 ?優(yōu)化策略

隨著時代及經濟的迅速發(fā)展，針對科研單位而言，預算績效管理處于一個重要位置，科學的預算績效控制是單位中經費合理使用的有效保障。健全的預算績效管理確保了單位各部門作用的貫徹執(zhí)行。加強科研院所預算績效控制，規(guī)范預算評估機制，可以促使科研院所穩(wěn)定發(fā)展。近幾年，盡管科研院所預算績效控制在持續(xù)變革，完善了管理方面的不足，但依舊存在許多問題限制績效管理。本文對此提出科學的措施，具備理論價值及現(xiàn)實作用。

一、預算績效管理的概念及作用

（一）預算績效控制的概念分析

預算績效屬于單位內撥款總額應用后的產出及結果，屬于財政支付后的效果考核，屬于預算部門根據(jù)公共財政效率宗旨，基于績效目標的設置、實行與評估來考核經費應用效果的財政控制制度。預算績效控制方面績效評估是最關鍵的環(huán)節(jié)，分成內部評估與外部評估，而內部績效評估對科研院所預算績效管理有更加直接的影響?？蒲惺聵I(yè)單位而言，預算績效內部評估管理應滿足單位科研項目特征，滿足自身科研發(fā)展趨勢，制定評估機制與體系，實施預算績效內部評估，保證預算績效機制的正常運營。

（二）預算績效控制的作用介紹

一方面，傳統(tǒng)預算方式是把各部門分開預算，如此極易導致各部門之間出現(xiàn)利益矛盾，產生討價還價的情況。根據(jù)預算績效管理措施，能夠提升財政經費使用效率，避免部門之間的利益矛盾、爭奪基數(shù)等情況。另一方面，傳統(tǒng)預算方式讓財政機關資源無法獲得充分配置。因為無制度標準，各部門不事先提交項目方案及資金運用狀況，財政機關工作人員無法掌握基金的具體應用狀況。實施預算績效管理措施，可以把資金在每個環(huán)節(jié)的具體應用情況和資金支付后的績效成果相結合。另外，實施預算績效控制措施，能夠讓財政機關處在主動狀態(tài)，掌握資金流向及用途，提升了資金的跟蹤問效，還提升了對經費的監(jiān)督質量。

二、科研院所預算績效管理的現(xiàn)狀介紹

（一）預算績效評價指標機制不完善

雖然財政機關發(fā)布了相關的預算績效評價方法等有關制度，但是由于科研院所預算績效管理變革初始，不管是績效評價機制或者具體的指標體系均不完善。其一，單位財政開支績效評價方法針對評價對象無非常合理的界定，且不同產業(yè)與職能的機關績效評估規(guī)定不同，具備各自的特殊性和專業(yè)性，缺少一個單獨性強、權威的第三方組織落實績效評價，基于單位中的績效評價環(huán)節(jié)所獲取的結果高效性很差，評價結果精準度也會有所降低。其二，許多績效評價指標均是定性指標，缺少量化指標，不能包含整個科研單位的績效控制，導致最后的評價結果非常單調。所以，從當前科研院所預算績效評價機制來看，缺少充足的適應性和可行性，不能充分體現(xiàn)預算績效控制中可以對單位業(yè)務程序進行糾錯的功能，評價結果大都類似財務評價，缺少專業(yè)性。

（二）預算編制不完善

經調查部分科研院所預算編制狀況得知，科研院所預算編制管理者對預算編制缺乏重視，缺乏對科研活動的調研及詢證，對預算編制及科研活動的順利進行造成阻礙，準備不夠，方法不善。預算執(zhí)行的前提是預算編制，因為許多科研院所經費來源較為復雜，要求多部門協(xié)同參加，耗費的時間也很長，整體考量多種因素，對風險加以分析評價?？蒲性核A算編制中產生的普遍情況，是采取以往的預算方式，盡管簡單可行，但所花費時間短，經費配置不科學，缺乏科學性、系統(tǒng)性預算編制評估機制，產生很多不科學因素。

（三）預算控制精細化、科學化程度較低

目前，許多科研院所的績效管理均較為粗放，總體上在科學化以及精細化方面有所缺乏。一方面，目前有些科研院所的預算編制并沒有得到全面覆蓋，有一些資金還游離在預算以外，但在預算過程整個收付口徑又是總體的，比如有些差額撥款科研院所，受市場條件、人才分配等因素的干擾，事業(yè)收入難以實現(xiàn)精準預算，也許會造成預算的事業(yè)收益和預算中的事業(yè)收益有明顯差別。正是該種不合理的預算編制造成預算和決算不能比較，很難展開合理化的績效考評。另一方面，科研院所計劃不夠，最后導致預算編制非常混亂，界定模糊;設置預算績效目標時，許多單位大都由財務工作者完成，設置的績效目標不可避免的會出現(xiàn)專業(yè)性不高的現(xiàn)象，且為申請經費目標，也許會制定得很高，但具體會難以實現(xiàn)，導致脫離實際?？冃гu價通常在項目完成和年度結束后處理，缺少一定的追蹤監(jiān)督，事后監(jiān)督就會使許多浪費的資金不能挽回。預算業(yè)務的擬定缺少合理有小的事前論證，有些單位就是臨時抱佛腳，而且受單位決策人員的遠見、觀念、偏好等因素制約，編制的業(yè)務缺乏一定的經濟性和社會價值。

（四）缺少穩(wěn)定的預算績效控制環(huán)境

首先，科研院所針對預算績效控制認識缺乏深度。近些年，雖然單位在編制預算時有效引進績效管理，但因為財務工作者的接受水平有限，針對預算績效控制缺少高度重視，認識缺乏深度，特別是其它每個部門針對預算績效控制認識不夠，配合熱情較低，僅僅是簡單的申請預算經費，缺少協(xié)同合作觀念。其次，科研事業(yè)單位本身在預算績效控制制度上不完善，因為財政機關一般是建立集中的規(guī)定指引，未根據(jù)各自實際經營狀況，幾乎均是科研院所以財政機關的規(guī)定指引視為基礎，然后開始相關制定工作，在制度制定方面并不是非常完善。正是因為以上因素導致科研院所預算績效控制環(huán)境不好，不益于執(zhí)行預算績效控制業(yè)務。

（五）管理監(jiān)督不完善

預算績效控制是以科研活動的績效為主導，預算績效應為預算結果的執(zhí)行效果負責，如此就要求預算從編制至執(zhí)行均要公開化，監(jiān)督控制具體到各個步驟及過程，會計部門應當向單位相關部門提供精準、詳細的預算績效數(shù)據(jù)。有的科研院所在預算績效公開化、透明化方面不足，預算控制未實現(xiàn)相關職責，也未精準的體現(xiàn)績效真實狀況。預算績效監(jiān)督控制制度還不完善，科研院所自身和社會媒體及民眾的監(jiān)督力度薄弱。

三、預算績效控制的技術路徑

（一）績效評估指標結構

2017年10月頒布了《中央級科研事業(yè)機構績效評估暫行辦法》，強調“中央及科研事業(yè)機關績效評估指標框架”，屬于科研院所績效管理業(yè)務的引領性文件。對于科研院所，該評估機制從職責定位、技術產出與創(chuàng)新效益等各個方面，把評估指標分類成職責相符性、要求統(tǒng)一性、管理標準性、績效實現(xiàn)狀況、績效實現(xiàn)效率、創(chuàng)新水平、創(chuàng)新環(huán)境以及創(chuàng)新貢獻等，各個部分內容又被詳細分成多個具體的三級指標，突出了“重能力、重績效、守標準、講貢獻”等科研項目指導方針。

基于該指標體系創(chuàng)建，預算部門應當做好如下幾點工作：

（1）組織績效評估宣傳及培訓。

（2）制定與優(yōu)化預算績效控制體系。

（3）根據(jù)本單位具體設置績效目標，對指標加以細化與量化，設置績效指標。

（4）組織績效執(zhí)行監(jiān)控業(yè)務，采集績效評估有關信息、資料、材料等。

（5）建立評估工作計劃，組織績效評估，提交評估報告。

（6）根據(jù)績效評估提出的問題及建議，完善科研及管理業(yè)務。

（二）預算績效控制過程

預算績效控制是一套從目標評價、運營追蹤監(jiān)控、考評、評估結果反饋與結果運用等過程構成的閉環(huán)系統(tǒng)，而預算績效控制過程包含以下幾點內容：

（1）績效目標設置與評價

績效目標涉及整體目標、績效考評指標與評估評分標準等各項內容。整體目標是指預算經費在指定時間內預期取得的整體產出及效果，應結合上級主管單位的整體要求及基本部署、部門職能與發(fā)展計劃合理的預算經費需求;績效考評指標是把整體目標由產出、效益以及滿意度等層面加以細化;績效指標評估評分標準需是具體的、明確的、可衡量的、預期時間內能實現(xiàn)的，方便在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)得到監(jiān)控與預算完成后加以考評。預算經費控制部門根據(jù)國家各項政策、單位種類、專業(yè)趨勢及技術動態(tài)等審查評價績效目標，具體包含績效目標和部門職能的統(tǒng)一性、項目確立的必要性、條目設立的合理性、技術參量的科學性、實施計劃的可行性與投資的合理性等。

（2）績效運用追蹤監(jiān)控

預算部門要結合預算管理體系制定績效運營的追蹤與監(jiān)控制度，當預算產出和預期目標產生偏離或延誤現(xiàn)象時，應召集相關領導、專家以及參與者共同分析原因，并采用措施立即整改，保證績效目標的及早完成。

（3）績效指標考評

績效評估涉及遵循管理規(guī)定方面的評估方式選取評估工具、建立評估計劃、編排評估計劃與實行考評等。預算執(zhí)行結束后，預算單位應及時根據(jù)績效評估標準進行績效考評，整理匯總預算經費產出，把具體成果和績效目標相比較，進行整體評分后上交預算績效內容。

（4）績效評估結果的產生與反饋運用

結合匯總評估結果，對于預算績效報告所體現(xiàn)的問題，展開仔細分析與探究，找到資金應用及管理方面的漏洞，制定績效評估報告。預算及績效重要領導對績效評估的整個過程展開業(yè)務指導及監(jiān)督檢測，且對考核業(yè)務組上交的績效評估報告加以審查，就強化管理、提升績效等層面的問題制定出完善意見。把績效評估結果朝預算單位所有職工公開，且作為部門及個人年終考評的關鍵依據(jù);責成相關部門制定改進與提升工作效能的科學措施，并進行整改;把績效評估結果用作參考指標，對每個部門下個年度預算展開合理調整，以達到資金的完善分配。

四、科研院所預算績效管理完善策略

（一）營造穩(wěn)定的預算績效控制環(huán)境

科研院所預算績效控制首先要有一個穩(wěn)定的環(huán)境。首先，要求組織部門可以對科研院所的負責人組織專題講座，就預算法、預算績效控制等組織嚴格的培訓教育，提高單位領導、管理者預算績效控制的思想，深入掌握預算績效控制內容，進而使科研院所負責人可以積極自主地完善預算績效控制，使預算績效控制業(yè)務可以貫徹落實。其次，應當持續(xù)性完善預算績效管理體系，制度若想一次性實現(xiàn)頂層設計是很難的，如此就要求科研院所可以持續(xù)性的完善預算績效管理體系，為預算績效控制業(yè)務持續(xù)提供指導意見，最后營造出穩(wěn)定的環(huán)境。

（二）提升預算編制效果

科研院所在編制預算之前，應全面掌握預算基本資料，給編制預算留下足夠的時間，員工要熟悉有關預算編制的理論知識及各項法律法規(guī)，在采集資料的基礎上，應與有關部門溝通互動，提高信息的精準度。在編制預算時，應將可能產生的情況均考量到，對于各種問題建立出不同方案。操作人員在制定預算時，應嚴格根據(jù)相關制度及流程，防止主觀思想，各個過程均要有信息顯示，確定各業(yè)務的績效目標，提高預算編制效果。

（三）加大預算執(zhí)行力

科研院所管理者在支出利用批復之后的預算時，應嚴格根據(jù)預算編制方案及流程進行，盡可能降低資金浪費與去向模糊等現(xiàn)象，讓預算支出和預算方向相統(tǒng)一。各部門在應用資金方面，應精準科學，完善預算開支規(guī)模，制定預算執(zhí)行分析制度，對預算績效執(zhí)行信息進行收集與分析。管理者可以把握預算開支的方向及現(xiàn)狀，及其預算開支執(zhí)行質量，財政機關也能夠按照預算執(zhí)行狀況編制預算執(zhí)行報告。預算支出環(huán)節(jié)產生問題時，能夠按照資金運用情況及報告內容研究原因，并立即采用措施，提升資金利用率。

（四）提高預算績效控制的精細化、科學化水平

科研院所若要轉變預算績效控制粗放化局面，就應當掌握預算編制過程。其一，收入預算需要按照全口徑預算需求加以編制，包含整個單位各個業(yè)務環(huán)節(jié)，持續(xù)加深業(yè)務、財務結合深度。其二，編制項目預算時，需要有關單位嚴格按照科研院所預算績效控制者要求展開預算編制業(yè)務，減少財務工作者服務內容。科研院所要組建績效管理小組，進一步實現(xiàn)精細化科學化控制，提高整個科研院所預算績效控制水平。

（五）完善預算績效控制評價機制

預算績效評價機制是科研院所預算績效控制的有效把關環(huán)節(jié)，需要突出實用性、可行性。要注重預算落實過程的剛性，在預算績效控制之中，給予每個部門較大的靈活度，根據(jù)其公共服務、公共設施、事業(yè)單位發(fā)展特征，逐步制定出科學可行的預算績效評價機制。最后需要提高定量指標占比，可以為預算績效控制評估報告帶來更為精準的信息。

（六）健全監(jiān)督及約束制度

首先給予預算部門一定的管理自主權，然后加強部門及單位總體的預算績效控制。強化各管理職能中心的協(xié)調支持，實施聯(lián)席工作制，提高預算績效管理者的力量，加大預算績效控制力度。

實施預算績效控制數(shù)字化建設，實行集中的業(yè)務管理系統(tǒng)，讓績效監(jiān)控業(yè)務常態(tài)化。完善績效評價評估方式及有關信息獲取渠道，得到績效控制的智能化與自動化，盡量降低對一線科研者正常業(yè)務的影響。

強化監(jiān)督問責，審查監(jiān)督預算績效控制狀況，提高預算控制的激勵及約束力度，績效評估結果朝所有參與人員通報，且和部門考評、獎罰、預算、調節(jié)等結合。對績效評估結果進行合理分析，執(zhí)行整改要求，便于完善管理、填補漏洞，不斷提升預算編制的合理性，進一步提升科研院所的有效產出率，讓績效評估結果獲得充分使用。

五、結束語

綜上所述，科研院所預算績效控制試點業(yè)務才剛剛開始，在具體實行環(huán)節(jié)需要提升認識，加強集中領導，協(xié)調每個行政及業(yè)務服務中心的力量，合理設置績效目標、評估指標以及考核機制，制定與優(yōu)化各項規(guī)章制度，貫徹執(zhí)行項目流程，并把績效考評指標融入日常管理，讓預算執(zhí)行追蹤管理常態(tài)化，不斷加強預算編制、執(zhí)行以及決算等每個環(huán)節(jié)的控制。由此在保證科研項目順利實現(xiàn)的基礎上，進一步提升資金投資的績效水平。

當前的績效評估結果屬于一個相對的量化值，僅能部分的體現(xiàn)績效目標的實現(xiàn)狀況，缺少整體詳細的尺度來評定各部門經費的具體產入與產出比，很難全面公正地突出預算部門的生產率及績效改進狀況，不利于展開各單位產出橫向對比，要求在以后的工作中進行深入探究及優(yōu)化。

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