關于行政事業(yè)單位內控管理問題的思考

陳曉謙

一、行政事業(yè)單位實施內控控制發(fā)展歷程

近年來，財政部先后制定發(fā)布制度文件，從管理控制規(guī)范到評價報告，一步步深入貫徹落實黨的十八屆四中全會關于“強化內部流程控制，防止權力濫用”的精神。相關制度見表1。

二、內部控制工作存在問題

（一）內部控制認識不深刻

一是領導層面重視程度不夠，把內控控制簡單理解為經(jīng)濟活動合法合規(guī)，認為單位巡視、預算執(zhí)行，財務收支或者經(jīng)濟責任審計等不出大問題，單位內控也沒有什么問題。這種認識不足及以結果為導向的思想，造成了沒有把內部控制當做持續(xù)性工作來抓；二是部門層面認為查找各類風險、制定相應風險防控措施，主要是財務審計部門的事，風險點查找和流程優(yōu)化的積極性不高，參與內控活動的氛圍不強；三是財務人員職能相對簡單，行政事業(yè)單位財務人員工作主要是會計核算，沒有較強的求知欲望和學習能力，加上行政級別的存在，財務部門較少的參與單位的管理，與其他部門人員業(yè)務交流不足，介入業(yè)務的環(huán)節(jié)也少，內控工作也多為應付上級內控評價工作任務。

表1 相關制度列表

（二）單位制度制定流于形式

目前行政事業(yè)單位的內控多停留在制度建設層面上，且制度制定本身與單位實際業(yè)務情況結合不夠緊密，流于形式。具體表現(xiàn)在由于制度發(fā)文審批流程長，或者國家財經(jīng)法規(guī)更新較快，單位往往沒有及時調整或者更新；即使制度有更新，基層單位在制定細則時往往照抄照搬上級規(guī)章辦法，沒有經(jīng)過充分的科學的論證；制度制定多側重于財務開支制度規(guī)定，對合同管理、項目建設等重視不足，缺少有關記錄或臺賬。

（三）信息化程度不高

行政事業(yè)單位信息化系統(tǒng)建設相對于企業(yè)來說比較落后。如財務方面，核算還是側重于電算化的處理，沒有將涉及財務的各個系統(tǒng)（如固定資產(chǎn)系統(tǒng)、預算系統(tǒng)、核算系統(tǒng)、報表系統(tǒng)等）有機聯(lián)系起來，更談不上與業(yè)務管理系統(tǒng)對接集成。由于沒有建立起針對所有業(yè)務的信息系統(tǒng)，信息沒有共享，導致內控很難嵌入其中，影響了工作處理的效率和管控的系統(tǒng)化及自動化。

（四）監(jiān)督評價不到位

一是存在部分行政事業(yè)單位沒有設立內部審計機構；或者財務審計機構設置在同一個部門，抽調一部分財務人員兼職內審工作，缺乏獨立性；還有些領導對于內審的職能認識錯誤，將內部審計等同于紀檢監(jiān)察。這些都造成了內部監(jiān)督體制弱化。二是有些單位由財務部門承擔內部控制評價報告工作，而財務部門本身就是內部控制建設的主要執(zhí)行部門，對自身的評價缺乏一定的中立性，使得內部控制評價機制難以有效發(fā)揮其作用。內部控制評價缺乏總體監(jiān)督部門，由于工作量原因，上級抽取下級單位內部控制報告的比例很低。三是缺乏外部監(jiān)督，外部審計多側重于經(jīng)濟責任或者財務事項監(jiān)督，對于內控制度的建立和檢查較少，缺乏合理建議。

三、完善內部控制的建議

（一）強化內控環(huán)境，加強黨建工作

行政事業(yè)單位內部控制制度落實關鍵在于單位負責人。只有從根本上轉變單位負責人在內部控制上的觀念，才能抓好工作有效實施。一是把內控建設列入從嚴治黨的黨建工作體系中，進一步凝聚行動合力。將內控機制建設列入黨組會議、黨支部“三會一課”學習內容，對中央大政方針的學習領會與本單位本支部的中心工作結合起來，以少數(shù)的領導干部帶動多數(shù)的黨員及職工，充分學習認識到內部控制工作的重要意義；二是落實單位負責人為內控第一責任人的要求，把內部控制考評列入單位負責人年度考核的項目中，使得單位負責人把內控作為具體工作來抓。

（二）優(yōu)化制度創(chuàng)新，強化業(yè)務培訓

針對全體人員進行培訓宣傳，從內部控制的含義、內控制度出臺背景、內部控制失敗的案例以及如何建立內控體系等方面進行講解，使得培訓人員了解單位內控體系建設不僅僅是財務部門一個部門能夠完成的，而是每一個部門、每一個崗位的責任。針對財務人員也應創(chuàng)新培訓方式，提升財務人員的大局意識與使命感。針對行政事業(yè)單位財務人員缺乏工作主動性和創(chuàng)新意識的問題，在崗位培訓時加入業(yè)務流程內容，培養(yǎng)綜合性的人才。

（三）強化內外部監(jiān)督

首先，對于沒有足夠的條件而不能建立單獨的內審機構的事業(yè)單位，鼓勵外部協(xié)助，通過聘請會計師事務所的方式，對于內控建設情況進行評估，協(xié)助開展內控體系建設與改善工作。對于設有內審機構的事業(yè)單位，應保持其獨立性，內審人員與財務人員、紀檢監(jiān)察人員相分離，直接對單位一把手負責。在審計目標上，將發(fā)現(xiàn)內控問題與完善單位內部治理相結合；在審查評價上，將發(fā)現(xiàn)內部控制缺陷與優(yōu)化內部控制的提出改進意見相結合；在審計形式上，將專項內部控制審計的形式與財務審計整合起來；在審計方式上，將審計重心前移，實施全過程跟蹤，不但關注控制過程，還要重點控制結果，達到降低風險成本，突出增值目標。

（四）加強信息化建設

在“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)分析”“人工智能”等新技術的沖擊下，信息化建設是內控建設的有力武器。充分運用信息技術手段加強內部控制，構建重大事項決策、預決算管理、合同管理等內控信息管理平臺，不斷提升信息化水平建設。組織單位各個部門骨干人員，連同系統(tǒng)開發(fā)人員，梳理各個崗位職責和權利事項、業(yè)務風險點與審批流程。按經(jīng)濟業(yè)務的風險程度、支出性質、部門人員崗位職責、權限標準等，設置分類管控規(guī)則與業(yè)務提醒，將流程控制嵌入系統(tǒng)中，以有效利用信息技術實施有效控制。

（五）完善基礎性評價體系

目前財政部對于行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價設置單位層面和業(yè)務層面兩個指標。該評價指標給處于建設初期的單位基礎現(xiàn)狀提供了參考和指導。但是針對一些規(guī)模較小的行政事業(yè)單位，在考慮制衡性的同時，也要考慮成本效益原則，如因資源限制等原因無法實現(xiàn)不相容崗位相分離的，建議參照《小企業(yè)內控控制規(guī)范（試行）》（財會〔2017〕21號）進行評價，可采取抽查交易文檔，定期資產(chǎn)盤點等替代措施控制，使得評價更加科學合理。

四、結語

綜上所述，只有不斷強化內控環(huán)境建設，持續(xù)改善業(yè)務流程，加強內外部監(jiān)督約束，才能提高公共服務的質量和效率，進而推動建設服務型政府。