進(jìn)一步實(shí)施好農(nóng)牧民補(bǔ)助政策的建議

文│唐昊 陳潔娟（云南省飼草飼料工作站）

趙志軍（云南省草地動(dòng)物科學(xué)研究院）

2019 年是農(nóng)牧民補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策（原草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，以下簡(jiǎn)稱“補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺保?shí)施的關(guān)鍵一年。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施以來，云南省委、省政府高度重視，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確了責(zé)任分工。各級(jí)、各部門通力合作，認(rèn)真按照“四到省”“五到戶”的政策落實(shí)要求，精心組織、周密部署，圓滿完成了各項(xiàng)任務(wù)，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益顯著。

一、基本情況

1.直補(bǔ)資金發(fā)放情況。2011—2015年實(shí)施的第一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，涉及云南?6個(gè)州市112個(gè)縣市區(qū)，覆蓋農(nóng)牧戶289.02萬戶，補(bǔ)獎(jiǎng)面積17800萬畝，其中禁牧面積2731萬畝，草畜平衡面積15069萬畝。每年投入直補(bǔ)到農(nóng)戶資金40704.5萬元，5年共投入203522.5萬元。2016—2020年實(shí)施的新一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸婕叭?5個(gè)州市109個(gè)縣市區(qū)，補(bǔ)獎(jiǎng)面積與第一輪相同，為17800萬畝，其中禁牧面積2731萬畝，草畜平衡面積15069萬畝。覆蓋農(nóng)牧戶451.3萬戶，每年投入直補(bǔ)到農(nóng)戶資金58155萬元，截止到2019年，共投入直補(bǔ)資金232620萬元。

2.績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金。云南省績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金由省級(jí)根據(jù)上年度對(duì)各縣（市、區(qū)）草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)績(jī)效考核結(jié)果，結(jié)合草原畜牧業(yè)發(fā)展需要的實(shí)際，將績(jī)效考核資金主要用于草原畜牧業(yè)發(fā)展?？?jī)效資金量每年均不同，以2017年為例，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)資金28909萬元，其中：補(bǔ)助完善和規(guī)范落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呋A(chǔ)工作經(jīng)費(fèi)3000萬元，全省草地資源清查工作經(jīng)費(fèi)3500萬元，草原監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)1000萬元；支持草牧業(yè)發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目4300萬元，草地畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目17109萬元，使用內(nèi)容主要用于轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式項(xiàng)目（草牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)）、草牧業(yè)試點(diǎn)項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容為人工草地、草地改造、牛羊棚舍、青貯氨化窖或貯草棚、劃區(qū)輪牧設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助。草原保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)主要用于草畜平衡、禁牧管護(hù)、人工牧草良種補(bǔ)貼實(shí)施的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，以及監(jiān)督檢查、草原監(jiān)測(cè)、技術(shù)培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等。

二、主要措施

1.科學(xué)劃定禁牧草原和實(shí)施草畜平衡的草原。針對(duì)云南省草原特點(diǎn)和地域條件，采取差異化保護(hù)建設(shè)措施，把生存環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱、草原退化嚴(yán)重、不宜放牧的草原以及重要水源保護(hù)區(qū)的草原劃為禁牧區(qū)，面積為2731萬畝。把禁牧區(qū)以外的可利用草原劃為草畜平衡區(qū)，面積為15069萬畝。

2.全面落實(shí)草原家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。截至2018年年底，云南省納入草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的1.78億畝基本草原已全部承包到戶或聯(lián)戶，已承包草原17945.42萬畝，占應(yīng)落實(shí)草原承包面積的100.82%，其中單戶承包面積為11508.73萬畝，聯(lián)戶承包6436.69萬畝。已承包草原完成了“兩證一合同”（草原所用權(quán)證、草原使用權(quán)證和草原承包合同）的頒發(fā)。

3.加強(qiáng)補(bǔ)獎(jiǎng)到戶資金管理。建立健全省級(jí)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金管理規(guī)定，規(guī)范資金使用管理。各級(jí)農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）部門會(huì)同財(cái)政部門，按照實(shí)施方案制定補(bǔ)獎(jiǎng)資金分配方案，設(shè)立補(bǔ)獎(jiǎng)資金專賬，并下設(shè)各分項(xiàng)資金明細(xì)賬戶，分別核算，?？顚Ｓ?。必須通過“一折通”或“一卡通”將補(bǔ)獎(jiǎng)資金及時(shí)足額發(fā)放給農(nóng)牧民，并在卡折中明確項(xiàng)目名稱。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)到戶資金發(fā)放嚴(yán)格實(shí)行村級(jí)公示制，接受群眾監(jiān)督。草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金原則上不能形成結(jié)余，如因特殊原因形成結(jié)余的，必須按有關(guān)結(jié)余資金管理規(guī)定由同級(jí)財(cái)政部門收回統(tǒng)籌使用或上繳中央財(cái)政，不得擅自調(diào)劑使用或挪用。

4.認(rèn)真組織開展牧戶信息導(dǎo)入和審核工作。為保證信息錄入工作及時(shí)和準(zhǔn)確，云南省農(nóng)業(yè)廳制定了《云南省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于印發(fā)云南省新一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝畔⑾到y(tǒng)管理辦法的通知》，做到省級(jí)加強(qiáng)對(duì)州、市的審核，州、市加強(qiáng)對(duì)縣（市、區(qū)）的審核，嚴(yán)把牧戶信息錄入審核關(guān)，確保上傳信息準(zhǔn)確無誤。對(duì)已錄入的牧戶的身份證號(hào)、牧戶編號(hào)、錄入數(shù)據(jù)錯(cuò)誤等情況進(jìn)行認(rèn)真核查并要求對(duì)錯(cuò)誤數(shù)據(jù)刪除后重新錄入。2018年度補(bǔ)獎(jiǎng)信息牧戶信息錄入工作已按照省級(jí)批復(fù)的實(shí)施方案100%錄入完成，共錄入15個(gè)州市、109個(gè)縣市區(qū)、451.3萬戶農(nóng)戶信息。

三、存在問題

1.享受補(bǔ)獎(jiǎng)的權(quán)利與履行草原保護(hù)的義務(wù)不匹配。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩暮诵氖寝r(nóng)牧民履行草原保護(hù)義務(wù)，享受補(bǔ)獎(jiǎng)的權(quán)利。履行草原保護(hù)義務(wù)需要對(duì)牛羊養(yǎng)殖進(jìn)行草畜配套建設(shè)，如棚圈、青貯窖、飼草料地等建設(shè)。按云南省2019年的市場(chǎng)價(jià)，棚圈每平方米需投資600元，青貯窖每立方米需投資200元，人工飼草料每畝需投資500元。但禁牧補(bǔ)助每畝僅7.5元，草畜平衡每畝補(bǔ)助僅2.5元。農(nóng)牧民履行的義務(wù)與權(quán)利不匹配。

2.部分地區(qū)直補(bǔ)資金效益不明顯，績(jī)效資金項(xiàng)目帶動(dòng)效益明顯。一方面，云南省除迪慶藏族自治州外，均屬于農(nóng)區(qū)，列入禁牧、草畜平衡面積少，涉及農(nóng)戶多，如沾益縣，補(bǔ)獎(jiǎng)面積153.3萬畝，涉及農(nóng)戶6.7983萬戶，補(bǔ)獎(jiǎng)金額最高1000多元，最低1元，到戶金額過低導(dǎo)致農(nóng)牧民積極性不高，實(shí)施成效不太明顯。另一方面，通過補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效資金實(shí)施，特別是草食畜項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)超載過牧、草場(chǎng)重度退化的區(qū)域配套建設(shè)牛羊圈舍、青貯氨化窖和貯草棚等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成了一批草地規(guī)模大、養(yǎng)殖基礎(chǔ)好，發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯、示范能力帶動(dòng)強(qiáng)的高原生態(tài)牧場(chǎng)，精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧成效明顯。

3.缺乏落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩墓ぷ鹘?jīng)費(fèi)。機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)牧民補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭衙鞔_由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效資金不再由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理使用，缺乏落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩墓ぷ鹘?jīng)費(fèi)。

四、對(duì)策和建議

1.建議下一個(gè)五年繼續(xù)實(shí)施農(nóng)牧民補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策。前兩輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，建議國(guó)家下一個(gè)五年繼續(xù)實(shí)施農(nóng)牧民補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。

2.提高草原禁牧、草畜平衡補(bǔ)貼補(bǔ)助資金水平。補(bǔ)助資金應(yīng)包括配套解決禁牧草原和草畜平衡草原冬春舍飼牲畜相應(yīng)的棚廄、貯草棚、飼料加工機(jī)械、人工草地、改良草地和飼草料地的建設(shè)問題。

3.因地制宜制定各省份農(nóng)牧民補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。建議由各省份制定具體的補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，?duì)農(nóng)牧民直補(bǔ)資金多的地方，繼續(xù)實(shí)施直補(bǔ)政策；對(duì)直補(bǔ)資金少，到戶金額少，直補(bǔ)效益不明顯的地區(qū)，實(shí)施草食畜配套建設(shè)項(xiàng)目。