美國非法移民管控舉措

劉長煌

在美國，非法移民（Illegal Immigration）是指移民進(jìn)入美國的程序違反了《聯(lián)邦移民法》，主要有兩類：非法偷渡進(jìn)入美國的人，以及那些合法入境但簽證期滿后仍然滯留在美國的人。

美國是世界上非法移民最多的國家，非法移民業(yè)已成為美國非傳統(tǒng)安全威脅的重要因素，是歷屆總統(tǒng)競選時辯論的中心話題之一。在2016年總統(tǒng)選舉中，特朗普更是把非法移民問題作為競選的焦點。特朗普當(dāng)選總統(tǒng)后，在圍繞修建邊境墻、削減難民安置、家庭分離等問題進(jìn)行的政策對話中，一直持強硬態(tài)度。

1986年的移民法案對非法移民實行“大赦”政策，致使美國非法移民人數(shù)急劇上升，到2018年底，據(jù)估計已經(jīng)達(dá)到了2000萬人，墨西哥是最主要的來源國。

一、美國非法移民簡史及現(xiàn)狀

美國非法移民的數(shù)量一直難以統(tǒng)計，主要是依靠人口普查，但是很多非法移民逃避普查。據(jù)華府智庫移民政策研究院（MPI）、美國人口普查局（CPS）以及美國國土安全部（DHS）等部門綜合各方面的因素，認(rèn)定美國現(xiàn)有移民的數(shù)量，截止到2019年7月10日，約為4450萬人。耶魯大學(xué)管理學(xué)院（Yale School of Management）的三位教授在2018年發(fā)表了一篇論文，認(rèn)為沒有登記的非法移民在1600萬至2900萬之間。

美國學(xué)者威廉 ·伯納德在其為《哈佛美國種裔集團(tuán)百科全書》撰寫的論文中，將美國移民劃分為五個時期：殖民時期（1609～1775 年）、門戶開放時期（1776～ 1881年）、控制時期（1882～1916年）、限制時期（1917～1964年）、自由化時期（1965年至今）。

1820年至1880年是美國歷史上第一次移民高潮，共有1000萬北歐和西歐來的移民，其中大部分為英格蘭人，其次是愛爾蘭人和德國人，以及少量的亞裔移民。

20 世紀(jì) 80 年代，數(shù)以百萬計的東南亞及拉美國家的難民和非法移民涌進(jìn)美國，這是美國移民史上第一次接受來自第三世界的合法和非法移民及難民。僅1980年這一年中，就有12萬古巴人涌進(jìn)佛羅里達(dá)州的基韋斯特島。

最早正式統(tǒng)計非法移民的數(shù)據(jù)是1850年的人口普查，有220萬非法移民，占總?cè)丝诘慕?0%。美國人口1800年為500萬，1810年增加到700萬，1830年～1850年，由1286萬增加到2319萬。

從1860年到1920年，移民占總?cè)丝诘谋壤?3%到15%之間波動，1890年達(dá)到14.8%，是迄今為止的最高值，主要是因為來自歐洲的大量移民。

1921年及以后的限制性移民法，使永久移民的渠道幾乎只對北歐和西歐移民開放，加上大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)，導(dǎo)致來自東半球的移民人數(shù)急劇下降。

自2007年以來，簽證逾期滯留類在非法移民人口增長中所占的比例超過了非法越境偷渡類。

2012年以來，非法移民中52%來自墨西哥、15%來自中美洲、12%來自亞洲、6%來自南美洲、5%來自加勒比地區(qū)、5%來自歐洲和加拿大、5%來自其他國家和地區(qū)。截至2016年，大約三分之二的未經(jīng)授權(quán)的成年移民已經(jīng)在美國居住了至少十年。

2016年1月4日，《波士頓環(huán)球報》報道，自2008年到2014年，約1.3萬名有犯罪記錄被遣返的非法移民，因原籍國拒絕接收，再次回到美國。

依據(jù)2017年美國社區(qū)調(diào)查（ACS）的數(shù)據(jù)，差不多每七個美國居民中就有一個是外國人。移民在美國3.257億總?cè)丝谥兴嫉谋壤秊?3.7%，仍然低于1890年創(chuàng)下的14.8%的歷史記錄。

2016年至2017年，在美外籍出生人口增長了78.7萬人，幾乎達(dá)到2%，這一增長率高于2015年至2016年1%的增長率，但低于2013至2014年3%的增幅。

2017年，約52%的移民是女性;46%的移民是白人，27%是亞裔，9%是黑人，16%是其他種族，2%的人報告說有兩個或兩個以上的種族。

美國移民人數(shù)最多的五個州為：加利福尼亞州（1070萬）、得克薩斯州（490萬）、紐約州（450萬）、佛羅里達(dá)州（440萬）、新澤西州（210萬）。

2018年的人口普查顯示，移民及其出生的孩子總數(shù)約有8940萬人，占美國總?cè)丝诘?8%。皮尤研究中心（PRC）估測，到2065年，移民人口的比例將上升到36%左右。

在美國南邊，“人類無國界”組織“普韋布洛 ·辛弗特拉斯”每年都要組織一次穿越邊界活動，從洪都拉斯、墨西哥到美國邊境，要求到美國避難。2018年4月，有超過1000名中美洲人試圖越境到美國，致使特朗普總統(tǒng)認(rèn)為對國家安全構(gòu)成了威脅，派遣國民警衛(wèi)隊保護(hù)美國邊境。

2019年度，據(jù)普林斯頓政策顧問公司估測，有150萬非法移民進(jìn)入美國，主要歸因于國土安全部把非法移民從拘留所釋放，而不是驅(qū)逐。2019年頭四個月，每個月平均釋放36000人。

無數(shù)偷渡者傾家蕩產(chǎn)、背井離鄉(xiāng)偷渡美國，踏上的卻是一條陷阱與死亡鋪就的不歸路，要么是被遣返，喪失人格和國格;要么是流落異國他鄉(xiāng)，在恐怖煎熬中凄慘度日;許多人甚至備受折磨，成為異鄉(xiāng)之鬼、漂泊亡魂，永無歸依。

二、美國主要現(xiàn)行移民法律體系

1. 1952年《移民與國籍法》，包括移民證件的簽發(fā)、歸化入籍、配額限制、勞工準(zhǔn)入限制等，同時還規(guī)定了對各種非法移民的處理方法，包括遞解出境、限制入境、快速遞解、罰款、逮捕、拘留等。該法經(jīng)歷了多次大的修改，目前依然有效，它整合了以往美國有關(guān)移民的全部法案和法規(guī)，廢除了移民法中種族歧視的內(nèi)容，奠定了現(xiàn)代美國移民法的基礎(chǔ)和構(gòu)架，是現(xiàn)行移民法律體系中最重要的一部法律。

2. 1986年《移民改革與控制法》，主要內(nèi)容是大赦，共赦免了約270萬在美國的非法移民。

3. 《結(jié)婚欺詐修正案》《反毒品濫用法》《新移民法案》等，針對移民涉毒、婚姻欺詐以及遞解程序作了進(jìn)一步的規(guī)定。

4. 1996年《非法移民改革和移民責(zé)任法》，帶有濃厚反移民色彩的法規(guī)。

5. “9 ·11事件”之后，先后出臺了《國土安全法》《強化邊境安全與簽證改革法》，成立了國土安全部，進(jìn)一步加強邊境控制。

6. 特朗普政府在“美國優(yōu)先”的口號下對實行了近半個世紀(jì)的美國移民政策進(jìn)行改革，其核心理念是，優(yōu)先選擇獲得成功并經(jīng)濟(jì)自立的移民，確保移民認(rèn)同美國價值。加大執(zhí)法力度，打擊非法移民，收緊移民政策，是特朗普政府移民政策的重點。

三、美國主要移民執(zhí)法機構(gòu)

1. 美國海關(guān)與邊境保護(hù)局（Customs and Border Protection，CBP），隸屬于國土安全部的聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)，負(fù)責(zé)征收關(guān)稅并執(zhí)行貿(mào)易、海關(guān)以及移民等方面的法律。作為美國最大的執(zhí)法機構(gòu)和國土安全部下轄的主要調(diào)查機構(gòu)，CBP承擔(dān)以下多項職責(zé)：截斷恐怖融資、反洗錢、打擊非法武器買賣、打擊移民詐騙和販賣人口、拘留并驅(qū)逐外來犯罪分子和其他美國認(rèn)為應(yīng)當(dāng)驅(qū)逐的外國人、遏制毒品以及其他違禁品的流通、保護(hù)美國經(jīng)濟(jì)利益免受損失、保護(hù)美國企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)不被竊取，等等。

2. 美國海岸警衛(wèi)隊（United States Coast Guard），是負(fù)責(zé)沿海水域、航道的執(zhí)法，水上安全，遇難船只及飛機的救援，污染控制等任務(wù)的武裝部隊。它隸屬于國土安全部，是武裝警察部隊，致力于保護(hù)公眾、環(huán)境和美國經(jīng)濟(jì)利益，以及海域內(nèi)的國家安全。

3.美國移民與海關(guān)執(zhí)法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement，ICE），隸屬于國土安全部，主要職責(zé)有：調(diào)查發(fā)現(xiàn)恐怖組織的成員，并追查其資金來源;打擊非法滯留在美國的外國人;打擊有組織的走私、偷渡等，是美國反偷渡與非法移民查處的主要辦案部門。

4.美國公民及移民服務(wù)局（United States Citizenship and Immigration Services，USCIS），隸屬于國土安全部，日常事務(wù)有：處理移民簽證申請、請愿、庇護(hù)和難民申請;還包括：移民服務(wù)和福利管理、審理庇護(hù)申請、發(fā)放就業(yè)授權(quán)文件、非移民臨時工審理、給予合法永久居民身份和授予美國國籍，等等。

5.美國司法部（Department of Justice）：主要職責(zé)是保障法律的施行，維護(hù)美國政府的法律利益和保障平等，其部長也是美國總檢察長。司法部在打擊非法移民過程中承擔(dān)著刑事辦案法律指導(dǎo)與起訴應(yīng)訴等職能。

四、美國打擊非法移民的一系列措施

長期以來，非法移民一直是美國的一個社會問題，盡管在經(jīng)濟(jì)衰退期間，非法移民的人數(shù)有所下降，但最近幾年出現(xiàn)持續(xù)反彈的跡象。歷屆美國政府都采取了多種措施來打擊非法移民，特朗普政府更是花樣百出，引發(fā)全美震動。

概括起來，主要采取了以下十種措施。

1.加強邊境管控。因為“9·11事件”和非法移民人數(shù)的增加，美國政府把國家安全作為頭等大事來抓。2006年10月26日，時任美國總統(tǒng)布什簽署《安全圍欄法案》，決定在美國和墨西哥邊界地區(qū)修建一道長達(dá)1126公里的隔離欄。布什在簽署這一法案時說，幾十年來美國未能對其邊界地區(qū)實施完全控制，導(dǎo)致國內(nèi)非法移民數(shù)量不斷增加。該法案將有助于保護(hù)美國人民，有助于使美國邊界更安全。

2010年，時任總統(tǒng)奧巴馬叫停了上述工程。特朗普上臺后，又開始修建隔離墻。

2019年2月11日，美國國會兩黨原則上達(dá)成協(xié)議，將為修建位于邊境的“物理障礙”提供約14億美元經(jīng)費。

據(jù)國土安全部的數(shù)據(jù)，邊境巡邏隊的隊員已經(jīng)達(dá)到了20000人，其中大部分被分配到墨西哥邊界，并配置了更多的崗?fù)ぁ④囕v和高科技工具，如無人機、攝像機和傳感器等，以期有效地監(jiān)控邊界。

2.驅(qū)逐出境。將非法移民驅(qū)逐出境，雖然沒有大規(guī)模進(jìn)行，只是每天逮捕一兩個違法者，然后驅(qū)逐出去，但是起到了殺一儆百的效果。

另外就是讓非法移民者自我驅(qū)逐，意思是讓非法移民的生活更加艱難和難以忍受，自愿離開這個國家。如在電腦系統(tǒng)上安裝防火墻，禁止身份未經(jīng)核實的人進(jìn)入這些系統(tǒng);在接受健康治療前要求提供公民身份證明，實施嚴(yán)格的就業(yè)條款，等等。

3.加強國際合作。美國海關(guān)與邊境保護(hù)局和美國公民及移民服務(wù)局擁有大量海外機構(gòu)及海外雇員，通過構(gòu)建實用、實效的合作機制，拓展防御縱深，特別是與墨西哥等南美國家協(xié)作，提前防范。

4.收緊工作和留學(xué)簽證。有很多非法移民是攜帶合法證件，包括護(hù)照和簽證，進(jìn)入美國領(lǐng)土，逾期滯留。

華府智庫移民政策研究所近日公布的數(shù)據(jù)顯示，2018財年美國有關(guān)機構(gòu)簽發(fā)的留學(xué)簽證總數(shù)為78.1萬個，占全部非移民簽證的10%，與三年前相比下降了兩成多。

近年來，每年簽發(fā)給專業(yè)職位的外籍工人的臨時簽證——H-1B工作簽證的辦理數(shù)量極其有限： 只有6.5萬的通用名額（適用于本科、碩士、博士）和兩萬的特權(quán)名額（碩士、博士）。每年申請H-1B的人數(shù)多達(dá)20萬，抽到H-1B的機會只有30%左右。

2019年初，特朗普正式批準(zhǔn)依法查驗簽證申請人社交媒體歷史的方案，邊境官員可以要求簽證申請人提供五年之內(nèi)的社交媒體賬號，如Facebook（臉書）、Twitter（推特），等等。

5.授權(quán)軍隊打擊邊境偷渡。軍隊的介入，對非法越境偷渡的人產(chǎn)生強大威懾力，主要是打擊大型的黑幫團(tuán)伙。

6.授權(quán)平民志愿者看護(hù)邊境。生活在邊境的居民和牧場主受到非法移民的騷擾，他們成立了自己的團(tuán)體，協(xié)助政府部門打擊越境偷渡者。

7.增強執(zhí)法部門的力量。1996年《移民和國籍法》規(guī)定國家和地方執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)調(diào)查、拘留和逮捕非法移民，擴展了執(zhí)法人員的權(quán)力;移民局與州和地方執(zhí)法機構(gòu)簽訂合作協(xié)議，全面執(zhí)行移民法。

8.電子核查。電子核查（E-verify）是由國土安全部和社會保障局（SSA）運營的基于互聯(lián)網(wǎng)的項目，通過比較雇員I-9表（工作資格認(rèn)證）的信息和美國政府記錄的數(shù)據(jù)，幫助雇主確定該雇員是否有資格在美國工作，是防止非法移民在美國非法就業(yè)的高效系統(tǒng)。

9.取消給予非法移民的獎勵措施。在美國境內(nèi)出生的非法移民的嬰兒自動獲得公民權(quán)并提供公共福利的政策被取消。

10.部分移民合法化。對一部分通過了犯罪背景調(diào)查并依法納稅，以及一些高素質(zhì)移民進(jìn)行合法化。

五、特朗普政府采取的移民新政

1.修建邊境高墻。在南部的美墨邊境，修建抵擋非法移民進(jìn)入美國的高墻，并要求墨西哥政府支付這筆費用。

2.結(jié)束“先抓、再放”的做法。抓獲非法移民后，將不再釋放，直接將這些人驅(qū)逐出境。

美國海關(guān)與邊境保護(hù)局報告，2018年，在邊境共實施404142人次的逮捕行動，較2017年的310531人次大幅增加，接近2016年的415816人次;其中98%的邊境巡邏逮捕發(fā)生在西南邊境。

2018年，在美國國內(nèi)對非法移民實施行政逮捕158581人，比上年同期增長11%。

3.驅(qū)逐外國犯罪人員。不再允許有犯罪記錄的外國人在美國自由自在，要求聯(lián)邦、州及當(dāng)?shù)貓?zhí)法機構(gòu)開展合作，將有犯罪記錄的非法移民驅(qū)逐出境。

2017年有近40萬人被驅(qū)逐或遣返，比2016年的44萬人略有下降。

4.取締非法移民庇護(hù)所。在美國的部分城市，由于當(dāng)?shù)胤蓪Ψ欠ㄒ泼褫^溫和，甚至拒絕執(zhí)行來自聯(lián)邦法院對非法移民的裁決結(jié)果，使得許多非法移民涌向這些城市，尋求庇護(hù)。特朗普政府堅決反對這種做法，取締這些庇護(hù)所。

5.廢除奧巴馬移民行政令。終止奧巴馬簽署的大赦非法移民的兩項總統(tǒng)行政令，驅(qū)逐任何非法進(jìn)入美國的人。

6.暫停部分免簽優(yōu)惠。如果某些國家和地區(qū)不能對前往美國的人做充分的背景安全審查，美國將暫停對這些國家和地區(qū)的赴美免簽待遇。

7.簽署旅行禁令。禁止向七個主要是伊斯蘭國家的公民發(fā)放簽證。后三次作修改，第三版于2018年6月獲得最高法院支持。

8.“骨肉分離”政策。從2018年4月開始，美國邊境執(zhí)法部門對非法入境者采取“抓獲必收押、起訴、遣返”的措施，并把他們與未成年子女強行分離。

2018年6月20日，迫于壓力，特朗普簽署命令，暫緩執(zhí)行非法入境者與未成年子女強制分離的政策。

9.加強與原籍國的合作。確保被驅(qū)逐的非法移民被原籍國接收。

10.執(zhí)行生物識別跟蹤系統(tǒng)。對通過陸上、空港及海港的入境者，在入境時進(jìn)行生物識別，以保證美國國土安全部能追蹤到該入境者的行動軌跡。

11.取消就業(yè)及福利。很多非法入境者是為了尋找就業(yè)機會，特朗普禁止美國企業(yè)向非法移民提供工作。

12.減少接受難民的數(shù)量。2019財年，年度上限設(shè)定為30000人，是自1980年接受難民計劃開始以來的最低水平。

2018財年，22491名難民在美國安置，不到當(dāng)年計劃（45000人）上限的一半，主要是因為程序冗長和加強審查導(dǎo)致的。與2017年的53716人相比，下降了58%。

2018年，美國首次失去全球難民安置領(lǐng)頭羊的位置，加拿大安置了約28000名難民，上升為第一。

13.推進(jìn)移民法改革。特朗普尋求改革移民法，確保合法移民及美國公民的最大權(quán)益，并為移民及海關(guān)執(zhí)法局增加兩倍的警力，力爭將移民數(shù)量控制在合理的水平。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）