“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究

天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“捕訴一體”刑事辦案機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公正與效率的刑事司法價(jià)值和目標(biāo)的重要方式。對(duì)比分析T市A區(qū)檢察院實(shí)行“捕訴一體”辦案模式前后的辦案質(zhì)效，可以發(fā)現(xiàn)辦案效率明顯提高、引導(dǎo)偵查效果顯著等優(yōu)勢(shì)，以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督難度增大、對(duì)外部監(jiān)督弱化等實(shí)踐問題。為解決上述問題，應(yīng)建立有效的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制、完善強(qiáng)有力的偵查監(jiān)督機(jī)制、提升檢察隊(duì)伍專業(yè)化能力等。

關(guān)鍵詞：捕訴一體 偵查監(jiān)督 內(nèi)部監(jiān)督 審查逮捕

“捕訴一體”刑事辦案機(jī)制是指對(duì)于同一案件的適時(shí)介入、審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等檢察環(huán)節(jié)工作由同一承辦檢察官辦理的辦案模式。T市A區(qū)檢察院2018年8月20日開始推行“捕訴一體”辦案模式。本文選取2018年9月1日至2019年6月30日（以下簡(jiǎn)稱“捕訴一體”后）實(shí)行“捕訴一體”模式期間的辦案數(shù)據(jù)與2017年9月1日至2018年6月30日（以下簡(jiǎn)稱“捕訴一體”前）未實(shí)行“捕訴一體”的辦案數(shù)據(jù)對(duì)比，來檢驗(yàn)“捕訴一體”辦案模式的實(shí)踐效果。

一、“捕訴一體”辦案機(jī)制基本情況

T市A區(qū)院2018年9月1日至2019年6月30日受理審查逮捕案件共352件544人，進(jìn)入審查起訴環(huán)節(jié)共計(jì)277件410人。[1] 相比之下，實(shí)行“捕訴一體”前受理審查逮捕案件共計(jì)364件502人，進(jìn)入審查起訴環(huán)節(jié)共計(jì)314件425人。

（一）審查逮捕質(zhì)效情況

1.不捕情況?！安对V一體”后T市A區(qū)院不批準(zhǔn)逮捕案件共95件174人，不捕率為32.0%?！安对V一體”前不批準(zhǔn)逮捕案件96件146人，不捕率為29.1%。

2.審查逮捕環(huán)節(jié)引導(dǎo)偵查情況。（1）逮捕案件書面提出繼續(xù)偵查意見情況?！安对V一體”后對(duì)于作出逮捕決定案件提出逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書57份，占比為22.2%?！安对V一體”前為15份，占比5.6%。（2）經(jīng)審查逮捕環(huán)節(jié)后偵查期限?！安对V一體”后經(jīng)審查逮捕環(huán)節(jié)（含作出批準(zhǔn)逮捕及各類不批準(zhǔn)逮捕決定案件）移送審查起訴案件共277件，經(jīng)審查逮捕環(huán)節(jié)后平均偵查期限為60天?！安对V一體”前經(jīng)審查逮捕環(huán)節(jié)移送審查起訴案件共314件，經(jīng)審查逮捕環(huán)節(jié)后平均偵查期限為94.3天?！安对V一體”后報(bào)捕案件偵查期限減少34.3天。

3.捕后不起訴、捕后撤回移送起訴情況?！安对V一體”后未出現(xiàn)捕后不起訴、捕后撤回移送審查起訴案件?！安对V一體”前捕后不起訴1案1人，捕后撤回移送審查起訴案件3件3人。

4.捕后判輕緩刑情況。[2]? “捕訴一體”后判處輕緩刑案件共6件6人，“捕訴一體”前分別為23件31人。

（二）審查起訴質(zhì)效情況

1.辦案天數(shù)?！安对V一體”后，經(jīng)審查逮捕環(huán)節(jié)，已審結(jié)案件在審查起訴階段平均每件案件用時(shí)44.08天，之前為60.1天。

2.退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)審查起訴期限情況?！安对V一體”后，一次退查率、一次延長(zhǎng)率與之前基本持平，二次退查率及二次、三次延長(zhǎng)率下降明顯。具體情形見下表1：

3.退回補(bǔ)充偵查情況分析?！安对V一體”后，退回補(bǔ)充偵查案件在審查逮捕環(huán)節(jié)未書面提出繼續(xù)偵查意見有66件，占比26.2%，之前該比重為27.4%。

4.量刑建議采納率?！安对V一體”后，量刑采納率為67.1%，同比上升15.4%。

（三）偵查監(jiān)督質(zhì)效情況

1.立案監(jiān)督情況。“捕訴一體”后檢察機(jī)關(guān)受理立案監(jiān)督案件31件，監(jiān)督立案率為58.1%;受理撤案監(jiān)督案件26件，監(jiān)督撤案率為96.2%。“捕訴一體”前受理立案監(jiān)督案件共18件，監(jiān)督立案率為72.2%;受理撤案監(jiān)督案件17件，監(jiān)督撤案率為88.2%。

2.偵查活動(dòng)監(jiān)督情況。“捕訴一體”前后偵查活動(dòng)監(jiān)督情況見下表2：

3.檢察環(huán)節(jié)前終結(jié)案件情況。[3]? “捕訴一體”后檢察環(huán)節(jié)前終結(jié)案件共130人，其中報(bào)捕后未移訴127人，檢察機(jī)關(guān)同意撤回移送審查起訴3人。“捕訴一體”前檢察環(huán)節(jié)前終結(jié)案件共77人，其中報(bào)捕后未移訴62人，檢察機(jī)關(guān)同意撤回移送審查起訴15人。

二、“捕訴一體”辦案機(jī)制優(yōu)勢(shì)、實(shí)踐問題及原因分析

（一）“捕訴一體”優(yōu)勢(shì)及原因分析

1.辦案效率明顯提升，訴訟進(jìn)度加快?！安对V一體”后，經(jīng)審查逮捕環(huán)節(jié)后偵查期限平均減少了34.3天，審查起訴平均縮短了16.02天。檢察官在審查逮捕階段對(duì)案件情況已經(jīng)掌握，節(jié)省了重新閱卷、制定訊問提綱等時(shí)間，避免了重復(fù)勞動(dòng)。對(duì)于捕后提出繼續(xù)偵查意見的案件，只需重點(diǎn)審查后續(xù)偵查過程中獲得的事實(shí)和證據(jù)。因此大大降低了平均辦案時(shí)間，提高了審查起訴辦案效率。

2.持續(xù)引導(dǎo)偵查效果顯著，能更好發(fā)揮審前主導(dǎo)作用?！安对V一體”后對(duì)于作出逮捕決定的案件書面提出繼續(xù)偵查取證意見占比為22.2%，相較“捕訴一體”前上升16.6%?！安对V一體”后審查起訴階段程序倒流大量減少，引導(dǎo)偵查效果良好?！安对V一體”消除了審查逮捕與審查起訴割裂的缺陷，拉近了二者的距離。在審查逮捕階段，承辦檢察官不僅要考慮案件是否符合逮捕條件，還要考慮之后的審查起訴工作，發(fā)揮審前主導(dǎo)作用，按照庭審證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)偵查，使之更好地服務(wù)審查起訴和審判工作。

3.案件質(zhì)量有所提升?！安对V一體”后，T市A區(qū)院未出現(xiàn)捕后不起訴、捕后撤回移送審查起訴的情況，捕后判處輕緩刑率也大幅度下降，量刑建議采納率提高，案件質(zhì)量有所上升。從客觀方面來看，是因?yàn)橥怀修k檢察官全流程辦案，能夠在最好的偵查時(shí)機(jī)以庭審證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)偵查，促使案件偵查質(zhì)量提高。從主觀方面來看，在司法責(zé)任制背景下，承辦人全流程辦理案件，其對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，責(zé)任心更強(qiáng)。

（二）“捕訴一體”實(shí)踐問題及原因分析

1.內(nèi)部監(jiān)督難度增大。在司法責(zé)任制改革背景下，實(shí)行“捕訴一體”辦案模式后，賦予檢察官更大的自由決定權(quán)，這增加了對(duì)檢察官的內(nèi)部監(jiān)督管理難度。從T市A區(qū)院“捕訴一體”后實(shí)踐效果來看，突出的問題是案件退查隨意，自行補(bǔ)充偵查不足?！安对V一體”后，一次退查率為28.6%，與“捕訴一體”前基本持平，且在退回補(bǔ)充偵查案件中，有26.2%的案件在審查逮捕環(huán)節(jié)未提出繼續(xù)偵查意見。經(jīng)對(duì)“捕訴一體”后退查案件進(jìn)行評(píng)估分析，發(fā)現(xiàn)個(gè)別檢察官退查案件比例明顯高于其他檢察官，且部分案件并無退回補(bǔ)充偵查的必要。其原因是“捕訴一體”后，審查逮捕和審查起訴案件交叉辦理，在不能及時(shí)準(zhǔn)確辦結(jié)情況下，檢察官將案件退回補(bǔ)充偵查來暫時(shí)緩解辦案壓力。

2.對(duì)外監(jiān)督有所弱化。首先，立案監(jiān)督效果未明顯改善，未能充分發(fā)揮檢察一體化的優(yōu)勢(shì)。目前，檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)對(duì)案件信息掌握不對(duì)稱，檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)了解偵查機(jī)關(guān)案件信息及偵查活動(dòng)情況，導(dǎo)致檢察一體化引導(dǎo)偵查的優(yōu)勢(shì)未能最大化。其次，偵查違法活動(dòng)監(jiān)督力度明顯減弱。尤其在糾正漏捕、漏訴、漏罪、排除非法證據(jù)等方面最為明顯，相較“捕訴一體”前，各項(xiàng)數(shù)據(jù)下降幅度均超過50%。最后，檢察環(huán)節(jié)前終結(jié)案件監(jiān)督仍存在盲區(qū)?！安对V一體”前檢察環(huán)節(jié)前終結(jié)案件占比15.3%，“捕訴一體”后，這一比重為23.9%，比重上升。雖然這一情況受案件仍在偵查期因素影響較大，但偵查機(jī)關(guān)對(duì)這些案件是否繼續(xù)偵查、轉(zhuǎn)為行政案件或者撤銷案件等處理，檢察機(jī)關(guān)仍不掌握。

3.檢察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)還需進(jìn)一步加強(qiáng)。“捕訴一體”后，對(duì)檢察官能力提出了更高的要求。一方面，檢察官應(yīng)具備快速審查能力，如在短時(shí)間內(nèi)精準(zhǔn)作出是否構(gòu)成犯罪、是否符合羈押條件的判斷，同時(shí)需具備對(duì)案件定性、精準(zhǔn)量刑等分析能力及庭審指控、辯論等實(shí)戰(zhàn)技巧。另一方面，審查逮捕案件與審查起訴案件交叉辦理，要求檢察官具備較強(qiáng)的辦案節(jié)奏把控能力。實(shí)踐中部分檢察官辦案節(jié)奏把控能力不足，由于審查逮捕案件處理時(shí)間緊，檢察官只能集中精力處理審查逮捕案件，受理的審查起訴案件無暇顧及，造成審查起訴工作碎片化和低效化，且導(dǎo)致一些原本可以適用速裁程序的案件只能適用簡(jiǎn)易程序，無法快速辦理。

三、“捕訴一體”辦案機(jī)制完善建議

（一）建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部有效監(jiān)督制約機(jī)制

一是加強(qiáng)上下級(jí)監(jiān)督力度。建立不予逮捕、不起訴案件檢察長(zhǎng)審批機(jī)制和起訴書、補(bǔ)查提綱等文書線下備案機(jī)制，由主管檢察長(zhǎng)對(duì)不捕、不訴案件統(tǒng)一把關(guān)，由部門負(fù)責(zé)人對(duì)起訴書、補(bǔ)查提綱進(jìn)行把關(guān)審核，以遏制隨意不捕、隨意退查傾向。二是充分發(fā)揮檢委會(huì)作用。制定不捕、相對(duì)不起訴等規(guī)范，明確適用情形，為檢察官自由決定事項(xiàng)提供指引和規(guī)范。三是完善案件全流程、動(dòng)態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。借助智慧檢務(wù)、大數(shù)據(jù)等信息化系統(tǒng)加強(qiáng)流程監(jiān)控，由事中、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前提醒、同步監(jiān)督，加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)案件監(jiān)督。另外，強(qiáng)化案件抽查和專項(xiàng)評(píng)查制度，探索建立省市區(qū)域內(nèi)異地評(píng)查機(jī)制。

（二）完善偵查監(jiān)督機(jī)制

為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)審前主導(dǎo)作用，需建立同步監(jiān)督機(jī)制，形成閉環(huán)監(jiān)督。一是建立案件信息交流平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)案件信息共享。二是建立督促移送審查起訴機(jī)制。經(jīng)檢察逮捕環(huán)節(jié)后，檢察官可以根據(jù)案件情況要求偵查機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)移送審查起訴。三是建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制。為保證檢察引導(dǎo)偵查切實(shí)發(fā)揮實(shí)效，對(duì)于經(jīng)過檢察環(huán)節(jié)提出繼續(xù)偵查、補(bǔ)充偵查意見的案件，應(yīng)進(jìn)行跟蹤督促，落實(shí)偵查情況。

（三）加強(qiáng)檢察專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)

加大教育培訓(xùn)力度，完善人才培養(yǎng)模式。一方面，充分挖掘檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源，由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組建一支由理論素養(yǎng)高、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官組成的實(shí)務(wù)培訓(xùn)教師團(tuán)隊(duì)，開展引導(dǎo)偵查、庭審指控、辯論等專題培訓(xùn)，增強(qiáng)檢察官實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。另一方面，建立健全與法學(xué)院校、科研單位的長(zhǎng)效合作機(jī)制，通過開展知識(shí)講座、重點(diǎn)課題合作、委托培養(yǎng)等方式，不斷拓寬檢察人員知識(shí)廣度與深度，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)。

（四）合理設(shè)置業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)體系

建立以案件質(zhì)效和監(jiān)督實(shí)效為主線，包含容錯(cuò)機(jī)制的業(yè)務(wù)考核評(píng)價(jià)體系。一是注重考核案件辦理質(zhì)效。案件質(zhì)量是案件的生命線。同時(shí)，注重辦案效率考核，突出“案件比”指標(biāo)評(píng)價(jià)。二是注重考核監(jiān)督質(zhì)效。“捕訴一體”制度改革后，檢察監(jiān)督工作落實(shí)在檢察官個(gè)人，應(yīng)建立監(jiān)督履職的獎(jiǎng)懲機(jī)制，提升檢察官主動(dòng)監(jiān)督的積極性。三是遵循司法規(guī)律，建立容錯(cuò)機(jī)制?？茖W(xué)認(rèn)定責(zé)任，對(duì)案件質(zhì)量問題嚴(yán)格區(qū)分情況分別處理，保障檢察官良好的履職環(huán)境。

注釋：

[1]本文所有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止日期為2019年11月8日。

[2]輕緩刑包括有期徒刑緩刑、拘役、拘役緩刑、管制、單處附加刑、免予刑事處罰。

[3]檢察環(huán)節(jié)前終結(jié)案件指刑事立案后未進(jìn)入審查逮捕、審查起訴環(huán)節(jié)即終結(jié)的案件，以及進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后又退出不再回歸的刑事案件。