淺析行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設思路及方法

張紅

在近幾年的實踐中，很多單位對于內(nèi)控這項工作感到力不從心，不知該從何處著手，以及對于風險點和“機會”的梳理不全面，制衡不足。介于這一情況，本文通過實際工作和調(diào)研總結(jié)出一套內(nèi)控建設的思路及方法。大致經(jīng)過如下兩個階段：一是內(nèi)控風險測評階段，二是制度優(yōu)化階段。

2012年11月29日，財政部印發(fā)財會[2012]21號《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。從該規(guī)范執(zhí)行起至現(xiàn)在不過短短五年，可以說我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作剛剛起步，還有很大的發(fā)展空間，為了將此項工作落到實處，從2016年開始，財政部要求各行政事業(yè)單位展開了內(nèi)部控制工作的基礎測評工作，并從2017年到2019年每年編制內(nèi)部控制報告，梳理本單位內(nèi)部控制風險點，于2020年基本建成與國家治理體系與治理能力相適應的，責權(quán)一致，制衡有效，運行順暢，執(zhí)行有力，管理科學的內(nèi)部控制體系。

在近幾年的實踐中，很多單位對于內(nèi)控這項工作感到力不從心，不知該從何處著手，以及對于風險點和“機會”的梳理不全面，制衡不足。介于這一情況，本文通過實際工作和調(diào)研總結(jié)出一套內(nèi)控建設的思路及方法。

內(nèi)控的目標及核心管理內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。其目標是確保合規(guī)、資產(chǎn)安全、預防腐敗、提高效率。其核心原則是“制衡及管控風險”。具體可從以下兩個層面來進行管控：

單位層面：決策機制、制度內(nèi)控、風險崗位、信息化落地。

經(jīng)濟活動層面：預算管理、收支管理、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理。

建設思路及方法

內(nèi)控風險測評階段

1、制度體系的解讀

對現(xiàn)行的財務管理制度體系進行梳理，尤其是各關鍵經(jīng)濟活動流程的關鍵節(jié)點，從制度文本中找風險制度體系解讀大致分為如下7步：制度收集、制度分類、制度內(nèi)容提取、制度流程化、關鍵節(jié)點定位、風險辨別、風險確認。

2、財務數(shù)據(jù)的分析

對單位財務數(shù)據(jù)（包括預算數(shù)據(jù)、核算數(shù)據(jù)、決算數(shù)據(jù)等）運用科學的方法論進行分析，借此掌握經(jīng)費支出規(guī)模、支出特點，從數(shù)據(jù)中找風險;財務數(shù)據(jù)的分析大致分為如下8步：數(shù)據(jù)收集導出、數(shù)據(jù)重分類、金額區(qū)間劃分、數(shù)據(jù)透視、支出規(guī)模分析、支出結(jié)構(gòu)分析、重點管控支出分析、單費用支出分析。從分析中理清單位賬務“脈絡”，為支付系統(tǒng)的管控梶供依據(jù)。

3、憑證臺賬的抽查

（1）憑證抽取

基于制度解讀和數(shù)據(jù)分析的初步結(jié)論，確定風險排查重點，制定財務憑證抽查計劃。

（2）憑證檢查

對抽查的憑證的相關信息進行登記，對潛在風險點進行標注，對憑證所關聯(lián)的采購臺賬、合同臺賬和資產(chǎn)臺賬進行延伸檢查。其關注的是單位各類經(jīng)濟活動的管理機制，全面掌握單位各項業(yè)務活動和經(jīng)濟行為在執(zhí)行過程中的基本情況和風險點，包括審批機制和控制手段的落實情況等。

4、業(yè)務環(huán)節(jié)的調(diào)研

深入到各部門中，了解單位業(yè)務特點及各關鍵環(huán)節(jié)的實際操作流程，從單位的實際運作中找風險，理順流程，尋找適合的管控措施，在進一步準確定位風險點的同時，為下一階毆制度的優(yōu)化奠定基礎。

（1）調(diào)研范圍

單位組織體系和權(quán)限設置、預算管理、經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理、采購管理、建設項目管理、合同管理;

（2）調(diào)研對象

財務部門、資產(chǎn)管理部門、采購部門、合同管理部門、業(yè)務部門等等;

（3）調(diào)研方法

專項討論法（包括業(yè)務專項討論分析、采購專項討論分析等等）、抽樣法（包括采購合同、資產(chǎn)驗收、資產(chǎn)盤點等文檔的抽樣分析）、實地查驗法（包括項目管控實地查驗、流程管控實地查驗等）。

（4）調(diào)研重點

結(jié)合單位業(yè)務特點，業(yè)務環(huán)節(jié)調(diào)研的重點初步擬定如下：

第一，重大經(jīng)濟活動的決策機制;第二，各部門分工和崗位設置的合理性和制衡機制的落實情況;第三，經(jīng)費支出審批流程和權(quán)限的合理性，分類分級授權(quán)審批機制落實情況;第四，科研收入及其他經(jīng)營收入的管理機制，包括收入價格的確定、收入收繳和核算等;第五，各類采購的流程和控制機制，尤其是內(nèi)部自行采購的管理;第六，經(jīng)濟合同的審核機制和過程檔案管理;第七，資產(chǎn)的管理，尤其是專用設備儀器的采購和日常管理;第八，專用耗材管理，包括檢驗用試劑和實驗用動物的采購、內(nèi)部領用控制、結(jié)算等;第九，基建工程管理，重點關注項目的過程管理和驗收決算控制;第十，其他需要關注的經(jīng)濟活動，如科研項目的管理、福利費的管理、食堂的管理等。

制度優(yōu)化階段

基于內(nèi)控風險評測結(jié)論及單位內(nèi)部管控需求，選擇風險應對策略，形成多層面、多方位、靈活的管控機制。在此基礎上根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度。

1、管控策略設計的關鍵點

管控策略設計的關鍵點在于策略的針對性及有效性。

首先，設計的管控策略必須基于《內(nèi)控規(guī)范》的相關要求，同時應針對前期風險測評結(jié)果，充分考慮單位業(yè)務實際，做到“對癥下藥”。

其次，設計的管控策略必須具備實操性，即滿足內(nèi)嵌到制度體系中，形成制度文本的同時，充分考慮業(yè)務部門操作的實際情況及可能存在的困難、抵觸情緒等，除此之外，需要考慮未來借助信息化平臺落地的可行性，做到“藥到病除”。

很多情況下，對于同一經(jīng)濟行為的管控，其管控策略由多種管控手段共同組成，各管控手段在不同階段發(fā)揮作用，相互關聯(lián)、銜接，實現(xiàn)全過程管控。

對重點管控費用，如培訓費的管控，需要從多個層面入手，充分協(xié)調(diào)各相關管控策略的作用。如在預算管理過程中實現(xiàn)總額控制，在用款申請過程中實現(xiàn)對培訓費的真實性、必要性進行控制、在申請審批過程中實現(xiàn)歸口管理控制，在報銷環(huán)節(jié)實現(xiàn)報銷控制（包括附件單據(jù)控制等），通過各環(huán)節(jié)、各階段之間管控規(guī)則的科學內(nèi)嵌，實現(xiàn)對培訓費使用的全過程管控。

2、管控手毆及要求

3、制度體系優(yōu)化原則

嚴格按制度體系的優(yōu)化原則將遵循內(nèi)控建立與實施的全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則落到實處。

總之，作為行政事業(yè)單位，應當根據(jù)內(nèi)控規(guī)范建立適應本單位情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施。這既是新形勢下加強廉政風險防控機制建設的有效手段，也是各級行政事業(yè)單位強化內(nèi)部管理、提高效率的需要。