PPP項(xiàng)目中的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源研究

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 金融學(xué)院, 北京 100029)

一、引 言

2008年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的擴(kuò)張性政策,使我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇增加,中央政府為了應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了一系列政策,其中PPP模式通過引入社會(huì)資本可以降低政府財(cái)政支出壓力,成為化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方式之一,PPP項(xiàng)目已成為地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要方式。根據(jù)世界銀行《公私合作參考指南》,PPP模式是指為提供公共產(chǎn)品及服務(wù)而在政府部門和私人部門之間形成的長(zhǎng)期合作關(guān)系,我國(guó)學(xué)者閆勝利[1]認(rèn)為,PPP模式是指以提供公共物品與服務(wù)為目的,以減輕政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)為動(dòng)機(jī),在私人部門和政府部門之間形成的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)、共同管理的長(zhǎng)期契約。學(xué)者們對(duì)PPP模式的定義顯示出，PPP模式通過引入社會(huì)資本可以緩解地方政府財(cái)政壓力,減少債務(wù)擴(kuò)張[2-3],在我國(guó)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下,PPP模式在我國(guó)獲得了快速發(fā)展。

隨著PPP項(xiàng)目的推進(jìn),PPP項(xiàng)目面臨的落地難問題開始暴露,許多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究。造成PPP項(xiàng)目落地率較低的原因來自于各個(gè)方面,彭程甸和余華[4]、陳志敏等[5]研究發(fā)現(xiàn),政府信用對(duì)PPP項(xiàng)目存在顯著影響,其中政府信用問題也包括政府可能存在的貪污腐敗和尋租行為在內(nèi),因此提高政府治理能力可以緩解該問題[6]。Banerjee等[7]和Panayides 等[8]從政治制度角度進(jìn)行了分析,研究發(fā)現(xiàn)政治制度質(zhì)量越高,PPP項(xiàng)目的落地率反而較低。Estache[9]、Galilea和Medda[1]、馬海順和梁艦[11]、包許航和葉蜀君[12]認(rèn)為,獲得資金的難易程度會(huì)顯著影響項(xiàng)目的落地率,金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的支持會(huì)顯著提高項(xiàng)目的落地率。此外,還有學(xué)者從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度和項(xiàng)目自身特征的角度分析PPP項(xiàng)目落地率低的原因,包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)需求及對(duì)外開放程度[13-14],PPP項(xiàng)目特征[15-17]等。

PPP項(xiàng)目落地率較低不僅會(huì)使PPP項(xiàng)目難以發(fā)揮緩解政府財(cái)政壓力的作用,甚至?xí)?duì)政府財(cái)政形成負(fù)面影響。學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn),PPP項(xiàng)目會(huì)通過形成政府隱性債務(wù)而增加財(cái)政壓力和風(fēng)險(xiǎn)[18-19]。英國(guó)、加拿大等西方國(guó)家對(duì)PPP模式的成功運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)說明了PPP模式的積極作用,對(duì)于緩解政府財(cái)政壓力具有重要作用,但是,由于我國(guó)處于PPP項(xiàng)目發(fā)展初期,管理制度不健全,在PPP項(xiàng)目發(fā)展中存在很多不規(guī)范現(xiàn)象,進(jìn)而對(duì)政府財(cái)政產(chǎn)生負(fù)面影響。此外,PPP項(xiàng)目是政府部門和私人部門的合作,即使在各項(xiàng)管理制度健全時(shí),項(xiàng)目本身也存在風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而對(duì)政府財(cái)政造成影響。

本文結(jié)合我國(guó)PPP項(xiàng)目特征和東西部地區(qū)差異利用實(shí)證方法分析了我國(guó)PPP項(xiàng)目中地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來源,并結(jié)合分析結(jié)果提出了相應(yīng)政策建議。

二、政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源的理論分析

(一)可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目偏好形成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)推廣PPP模式的目的,是為了通過在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中引入社會(huì)資本,緩解政府財(cái)政支出壓力,降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府財(cái)政支出以基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)投資為主,PPP模式的目的和功能決定了PPP項(xiàng)目的行業(yè)分布主要以基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)行業(yè)等為主。根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫,對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目行業(yè)分布統(tǒng)計(jì),PPP項(xiàng)目數(shù)和投資額排名前4位的行業(yè)為市政工程、片區(qū)開發(fā)、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù),這4個(gè)行業(yè)的項(xiàng)目數(shù)占比為66%,投資額占比為77%,不論是項(xiàng)目數(shù)量還是投資額,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)行業(yè)都是我國(guó)PPP模式的主要使用范圍。在這4個(gè)行業(yè)中,市政工程、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)盈利能力較低,交通運(yùn)輸建設(shè)完成后雖然可以獲得盈利,但是通過盈利收回成本所需的時(shí)間期限較長(zhǎng)。根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫,對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目投資期限的統(tǒng)計(jì),投資期限為11～20年的項(xiàng)目數(shù)量最多,其次為21～30年的項(xiàng)目,項(xiàng)目投資額也主要集中于11～20年和21～30年的項(xiàng)目,2018年末,31年以上項(xiàng)目的額投資額顯著增加。社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目在于獲得收益,但是我國(guó)目前PPP項(xiàng)目分布集中的行業(yè)投資額較大,且盈利性較差,或者通過盈利收回成本的投資期限較長(zhǎng),降低了社會(huì)資本參與項(xiàng)目的積極性,進(jìn)而使PPP項(xiàng)目的落地率較低。

為了使PPP項(xiàng)目順利落地,政府形成了對(duì)可行性缺口補(bǔ)貼回報(bào)方式的偏好,根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫,對(duì)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼三種類型回報(bào)方式的統(tǒng)計(jì),可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目的數(shù)量和投資額都存在顯著增加的趨勢(shì)。可行性缺口補(bǔ)助回報(bào)方式下,政府根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況確定提供補(bǔ)貼的規(guī)模(1)政府為可行性缺口補(bǔ)貼類型的PPP項(xiàng)目提供的補(bǔ)貼金額的計(jì)算公式:,具有較大不確定性,難以事前安排,形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(二)可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目偏好的地區(qū)差異

PPP項(xiàng)目形成政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還具有地區(qū)差異,差異的形成來源于我國(guó)各地區(qū)所面臨的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。我國(guó)中西部地區(qū)和東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異,中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后,在目前對(duì)地方政府官員的考核依舊以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的背景下,中西部地區(qū)政府面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力更大,再加上近幾年我國(guó)中央政府提出“脫貧攻堅(jiān)”等政策促進(jìn)中西部落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),進(jìn)一步提高了中西部地區(qū)政府面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。中西部地區(qū)和東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的區(qū)別,使各地區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目的需求存在差異,PPP模式可以幫助地方政府利用社會(huì)資本發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目的需求更高。根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫,對(duì)我國(guó)31個(gè)省份的PPP項(xiàng)目和投資額統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),中西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目的數(shù)量和投資額較多,東部地區(qū)較少,即我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大的中西部地區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目的需求更大。但是我國(guó)31個(gè)省份PPP項(xiàng)目落地率的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,東部地區(qū)的平均PPP項(xiàng)目落地率高于中西部地區(qū)。根據(jù)學(xué)者們對(duì)PPP項(xiàng)目落地率的研究,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、地方政府財(cái)政實(shí)力較弱等因素降低了項(xiàng)目落地率。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后和較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力下,我國(guó)中西部地區(qū)面臨PPP項(xiàng)目需求較多和落地率低的矛盾。在PPP項(xiàng)目中,回報(bào)方式為可行性缺口補(bǔ)貼的項(xiàng)目相當(dāng)于政府為項(xiàng)目提供擔(dān)保,可以增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力,進(jìn)而提高項(xiàng)目落地率,因此中西部地區(qū)政府會(huì)產(chǎn)生對(duì)該類型項(xiàng)目的偏好,我國(guó)中西部地區(qū)PPP項(xiàng)目形成的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更大。

根據(jù)以上分析,我國(guó)PPP項(xiàng)目行業(yè)分布和投資期限降低了項(xiàng)目落地率,進(jìn)而促進(jìn)政府形成對(duì)可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目類型的偏好,形成了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),本文利用實(shí)證分析對(duì)此進(jìn)行檢驗(yàn)。

三、實(shí)證分析

(一)數(shù)據(jù)來源和變量說明

本文首先通過實(shí)證研究了投資期限和項(xiàng)目分布對(duì)可行性缺口補(bǔ)貼類型項(xiàng)目比例的影響,被解釋變量分別為可行性缺口補(bǔ)貼類型項(xiàng)目數(shù)量和投資額占比,主要解釋變量為中長(zhǎng)期項(xiàng)目占比和排名前4位的行業(yè)項(xiàng)目占比,占比包括項(xiàng)目數(shù)占比和投資額占比。根據(jù)學(xué)者對(duì)PPP落地率影響因素研究,宏觀經(jīng)濟(jì)情況會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生影響,因此回歸中的控制變量包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和通貨膨脹率。此外,本文分別使用匹配樣本t檢驗(yàn)和固定效應(yīng)面板回歸等方式,研究了我國(guó)東西部地區(qū)PPP項(xiàng)目形成政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的差異。數(shù)據(jù)來源于wind數(shù)據(jù)庫,數(shù)據(jù)包括全國(guó)整體的PPP項(xiàng)目情況和我國(guó)31個(gè)省份的PPP數(shù)量和投資額情況,以及PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、投資年限、參與的社會(huì)資本情況等。

(二)可行性缺口補(bǔ)貼類型項(xiàng)目的偏好研究

表1匯報(bào)了PPP項(xiàng)目的投資期限、行業(yè)分布和可行性缺口補(bǔ)貼類型項(xiàng)目占比的關(guān)系,表中第(1)(2)列的因變量為可行性缺口的項(xiàng)目數(shù)占比,從表中可以看出,項(xiàng)目的投資期限和排名前4位的行業(yè)占比,與可行性缺口項(xiàng)目數(shù)占比之間存在正向關(guān)系,中長(zhǎng)期項(xiàng)目越多,排名前4位的行業(yè)占比越大,可行性缺口項(xiàng)目數(shù)占比越大;表中第(3)(4)列的因變量為可行性缺口的投資額占比,從表中可以看出,項(xiàng)目行業(yè)分布中排名前4位的行業(yè)占比越大,可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目投資額占比越大,項(xiàng)目投資期限前的系數(shù)雖然不顯著,但系數(shù)符號(hào)依舊為正。PPP項(xiàng)目的投資期限和行業(yè)分布等特征使政府更加偏好可行性缺口補(bǔ)貼類型的項(xiàng)目。

表1 可行性缺口補(bǔ)貼類型的偏好

注:***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平下統(tǒng)計(jì)量顯著,下同。

數(shù)據(jù)來源:wind數(shù)據(jù)庫,下同。

(三)PPP項(xiàng)目的地區(qū)差異

表2匯報(bào)了PPP項(xiàng)目需求和落地率的匹配樣本t檢驗(yàn)結(jié)果,表中A部分從項(xiàng)目數(shù)量和投資額角度檢驗(yàn)了各地區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目需求的差異,結(jié)果顯示PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額存在顯著差異,數(shù)量按從大到小的順序?yàn)槲鞑康貐^(qū)>中部地區(qū)>東部地區(qū),西部地區(qū)的投資額顯著大于中部地區(qū)和東部地區(qū),中部地區(qū)和東部地區(qū)的投資額不存在顯著差異。表中B部分檢驗(yàn)了各地區(qū)PPP項(xiàng)目落地率的差異,結(jié)果顯示中部地區(qū)和西部地區(qū)的落地率不存在顯著差異,但東部地區(qū)項(xiàng)目落地率顯著高于中部地區(qū)和西部地區(qū)。表2反映了我國(guó)西部地區(qū)面臨PPP項(xiàng)目需求和落地率之間的矛盾。

表2 項(xiàng)目需求和落地率匹配樣本t檢驗(yàn)

學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn),地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等宏觀因素,對(duì)PPP項(xiàng)目需求和落地率產(chǎn)生了顯著影響,表3對(duì)此進(jìn)行了匯報(bào)。表3中第(1)、(2)列的被解釋變量為PPP項(xiàng)目數(shù)和投資額,第(3)列的被解釋變量為項(xiàng)目落地率,表3結(jié)果顯示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與項(xiàng)目需求負(fù)相關(guān),而與項(xiàng)目落地率正相關(guān)。

表3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與PPP項(xiàng)目的關(guān)系

(四)可行性缺口補(bǔ)助類型項(xiàng)目數(shù)量和落地率的關(guān)系研究

西部地區(qū)對(duì)PPP項(xiàng)目的需求較高,但是項(xiàng)目的落地率較低,進(jìn)而使當(dāng)?shù)卣每尚行匀笨谘a(bǔ)助類型的PPP項(xiàng)目,以提高PPP項(xiàng)目的落地率。因此,我國(guó)各地區(qū)可行性缺口補(bǔ)助類型PPP項(xiàng)目占比存在差異,表4對(duì)此進(jìn)行驗(yàn)證,表中結(jié)果顯示,不論是項(xiàng)目數(shù)量還是項(xiàng)目投資額,可行性缺口補(bǔ)貼類型的PPP項(xiàng)目在西部地區(qū)都最高。

表4 可行性缺口補(bǔ)貼類型項(xiàng)目占比

表5匯報(bào)了項(xiàng)目落地率和可行性缺口補(bǔ)助投資額占比之間的關(guān)系,其中cross表示項(xiàng)目落地率和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的交叉項(xiàng)。表中第(1)列為解釋變量只有項(xiàng)目落地率和交叉項(xiàng)的回歸結(jié)果, 第(2)列為加

表5 落地率和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占比的關(guān)系

入地方政府財(cái)政實(shí)力、地區(qū)通貨膨脹率和金融發(fā)展水平作為控制變量后的回歸結(jié)果,第(3)列為去掉控制變量中不顯著的地方政府財(cái)政實(shí)力、金融發(fā)展水平兩個(gè)變量的回歸結(jié)果。

表5顯示地區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目落地率和可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目的占比之間存在負(fù)向相關(guān)關(guān)系。

四、結(jié)論和政策建議

本文通過理論分析和實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),我國(guó)PPP項(xiàng)目的行業(yè)分布和投資期限,使政府偏好于可行性缺口補(bǔ)貼類型的項(xiàng)目,并且我國(guó)中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后,面臨對(duì)PPP項(xiàng)目需求較多但是落地率較低的矛盾,使中西部地區(qū)政府更加偏好于可行性缺口補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼類型的項(xiàng)目中,政府需要根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況提供補(bǔ)貼,構(gòu)成了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源,因此中西部地區(qū)政府面臨的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更大。

據(jù)此,本文提出以下政策建議。

首先，政府要根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)和投資期限,合理選擇項(xiàng)目回報(bào)類型;對(duì)于不適合社會(huì)資本參與的行業(yè),禁止政府以可行性缺口補(bǔ)貼回報(bào)方式,或者提供隱性承諾等方式吸引社會(huì)資本參與,設(shè)立PPP項(xiàng)目。

其次，關(guān)注西部地區(qū)PPP項(xiàng)目所形成的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。西部地區(qū)面臨的需求和落地率之間的矛盾,使西部地區(qū)政府更偏好可行性缺口補(bǔ)貼類型,甚至可能采用隱性擔(dān)保等不合規(guī)的方式吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資,形成較大的財(cái)政支出隱患,增加政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

最后，中央政府可通過轉(zhuǎn)移支付等方式緩解西部地區(qū)的財(cái)政壓力,避免西部地區(qū)為了追求PPP項(xiàng)目的落地而對(duì)可行性缺口補(bǔ)貼的偏好,以及可能的違規(guī)行為?！?/p>