論我國終身教育立法的調(diào)整對象、立法目標與立法原則

蘭 嵐

一、問題的提出

隨著終身教育理論體系的日益成熟,終身教育理念被許多國家作為指導(dǎo)思想來改革現(xiàn)有的教育制度,引導(dǎo)本國教育走向。步入21世紀,隨著社會變革的加劇、知識更新的加速、人口結(jié)構(gòu)的老齡化以及教育與社會可持續(xù)發(fā)展的要求,各國在推進終身教育發(fā)展方面加大了力度。法律由于其規(guī)范性、強制性和權(quán)威性的特點,成為最有力的制度推行工具。近年來,國際社會終身教育法制化的進程亦在逐步加快。終身教育思想于20世紀80年代傳入我國之后,得到快速傳播并逐漸影響到我國的教育實踐。教育實踐的繁榮也愈發(fā)需要精細化、權(quán)威性的國家專項立法為其明確思路、搭建框架、指明方向。我國自1998年和終身教育相關(guān)的立法議案首次產(chǎn)生之后,此類議案幾乎每年都被提出。2001年7月,教育部為“健全、完善教育法律體系”提出“調(diào)研、起草《終身教育法》”的任務(wù)。①參見教育部2001年7月簽發(fā)的應(yīng)用于2001年至2005年的《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》。然而,國家層面的立法至今沒有出臺,凸顯立法研究的薄弱與不足。

國家層面的終身教育立法對于終身教育的規(guī)范化與深入、可持續(xù)發(fā)展以及我國教育法律體系的完善意義重大。法律調(diào)整特定的社會關(guān)系。我國終身教育立法的構(gòu)建首先要明確其立法意圖,找準自己意在調(diào)整的領(lǐng)域,并在總則部分通過綱領(lǐng)性條款予以明示,法律文本圍繞此中心設(shè)計和展開。如此,整部立法才能做到目標明確、思路清晰、邏輯嚴謹、內(nèi)容科學(xué)。因此,我們亟須明確以下問題：我國終身教育立法的調(diào)整對象是什么?立法期望達到什么目標?為了立法目標的實現(xiàn),如何定位立法原則?這三項立法要素的明晰對于法律文本的構(gòu)建、立法的科學(xué)性以及終身教育法律體系的走向起到?jīng)Q定性作用。

二、我國終身教育立法的調(diào)整對象

每部法律區(qū)別于其他法律的特殊性就在于有自己獨特的調(diào)整對象,也即所要調(diào)整的特定社會關(guān)系。《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)開篇就闡明“中華人民共和國境內(nèi)的各級各類教育,適用本法”。該條規(guī)定首先明確了《教育法》的調(diào)整對象為“各級各類教育”,其次指明了適用范圍為中華人民共和國境內(nèi)。終身教育法作為一部國家教育立法,首先需要明確自己的調(diào)整對象。這是終身教育立法科學(xué)性的前提,也是區(qū)別于其他教育法律的獨特性所在。

(一)立法實踐中的困局

對我國終身教育立法調(diào)整對象的界定在立法實踐中一直較為混亂,對這個問題的探討也是立法研究的一個薄弱環(huán)節(jié)。這從側(cè)面反映出目前的一個現(xiàn)狀：終身教育的理論研究與具體立法實踐相脫節(jié),立法意圖模糊、立法技術(shù)落后,理論研究成果未能很好地落實到立法當(dāng)中。②蘭嵐：《我國終身教育的立法困境探析》,《現(xiàn)代遠距離教育》2015年第6期。

從終身教育理論的本源來講,終身教育包括所有的教育類型和教育內(nèi)容,終身教育意在溝通現(xiàn)有的各種教育資源構(gòu)建終身教育體系,使教育貫穿人的一生成為可能。③厲以賢：《學(xué)習(xí)社會的理念與建設(shè)》,四川教育出版社2004年版,第118頁。在理論研究中,對終身教育的內(nèi)涵與范圍可以厘清,但落實到具體立法行文當(dāng)中,現(xiàn)有的國內(nèi)幾部地方立法都將終身教育界定為“國民教育體系之外”或“學(xué)校教育之外”的教育。④《福建省終身教育促進條例》(2005)第二條：“本條例適用于本省行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代國民教育體系之外有組織的終身教育活動。”《上海市終身教育促進條例》(2011)第二條：“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)除現(xiàn)代國民教育體系以外的各級各類有組織的教育培訓(xùn)活動。”《太原市終身教育促進條例》(2012)第二條：“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)除現(xiàn)代國民教育體系外的終身教育活動?！薄氨緱l例所稱終身教育,是指由國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)等組織依托各類教育資源開展的社區(qū)教育、職工教育和農(nóng)村成人教育等活動?！薄逗颖笔〗K身教育促進條例》(2014)第二條：“本省行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代國民教育以外各級各類有組織的教育培訓(xùn)活動,適用本條例?！薄秾幉ㄊ薪K身教育促進條例》(2015)第二條：“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)終身教育活動?！薄氨緱l例所稱終身教育,是指除現(xiàn)代國民教育體系外,各類有組織的教育培訓(xùn)活動?！眹H上最新的一部終身教育專項立法是韓國的《終身教育法》(1999制訂,2007修訂),這是目前立法條文最為完備的一部法律。但該法律文本將“終身教育”界定為“除學(xué)校教育以外,有組織的教育活動”。⑤參見《韓國終身教育法》(2007)第二條：“終身教育”是指除學(xué)校教育以外,有組織的教育活動。由于這個致命傷,該部法律雖然借用了“終身教育”的外殼但難以脫離其最早雛形《社會教育促進法》的窠臼。

我國地方立法陷入這一窘境主要是因為三個原因：第一,目前我國的教育領(lǐng)域中有《教育法》,該法作為教育領(lǐng)域的基本法已經(jīng)將調(diào)整范圍界定為各級各類教育,一些立法研究者不能處理這個局面,也理不清兩者之間的關(guān)系,以為堅持了終身教育的理念和本源就成了兩部“基本法”。⑥蘭嵐：《論我國終身教育立法的三個先行問題》,《教育科學(xué)》2018年第2期。第二,國際社會最新的一部終身教育立法韓國《終身教育法》(1999)恰恰采用的是排除式的規(guī)定。立法者在借鑒國外經(jīng)驗上又采用了簡單的“法律移植”,不辨精華與糟粕,照搬照抄。第三,國內(nèi)首部地方終身教育立法《福建省終身教育促進條例》(2005)采取排除式的規(guī)定之后,后續(xù)的幾部地方立法在體例、模式上直接模仿該條例。雖在內(nèi)容上有小的變化,但在幾項重要的立法要素等原則性的規(guī)定上基本是全盤復(fù)制。這就使得我國現(xiàn)有的這五部地方終身教育立法更像是一部社會教育法或校外教育法,意義大大降低。

(二)確立終身教育立法調(diào)整對象的思路

走出目前立法實踐中終身教育立法調(diào)整對象界定的困局,走向立法的科學(xué)化：首先,必須尊重終身教育的本源和內(nèi)涵,這是立法之基;其次,在設(shè)定上采用立法技術(shù)與我國的《教育法》做出區(qū)分。

《教育法》作為我國教育領(lǐng)域的基本法,為各種教育形式的發(fā)展指明方向、確立規(guī)范,同時作為上位法為各種教育形式的專項立法起到引領(lǐng)作用。因此,《教育法》包含各級各類教育是應(yīng)有之意。國家終身教育立法作為《教育法》的下位法,是調(diào)整終身教育的專門法,其調(diào)整對象自然就是終身教育活動。這一前提決定整部法律的走向和先進性,必須堅持。

發(fā)展終身教育的目的不是簡單地使校外教育形式得到發(fā)展,而是要進行教育體系的重構(gòu),這是一種變革性的力量,使教育更具未來性。因此,作為國家立法就是要高屋建瓴,把握時代的脈搏,為終身教育事業(yè)的發(fā)展鋪出一條康莊大道,真正使教育終身制成為可能,學(xué)習(xí)權(quán)的落實不再是一句空話。目前,國家立法就是要完成這個歷史使命,不論有多少羈絆與困難,國家層面出臺一部具備先進性和科學(xué)性的優(yōu)質(zhì)“良法”①良法也稱為善法,與惡法相對,指符合大多數(shù)人的利益,符合社會發(fā)展規(guī)律,符合社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求。良法崇尚民主和自由,以保障人權(quán)為根本出發(fā)點和歸宿。,對于統(tǒng)一思路和終身教育事業(yè)長遠發(fā)展都有不可估量的作用。同時,通過國家立法的指引,扭轉(zhuǎn)目前終身教育立法體系的走向,使地方立法更加科學(xué)和合理。

至于終身教育理念本身囊括各級各類教育活動是否會造成和《教育法》的重復(fù)和沖突,這需要在明晰兩者區(qū)別的基礎(chǔ)上運用立法技術(shù)。首先,《教育法》的立法重點是為各種教育形式明確發(fā)展思路,進行宏觀指引,規(guī)制重點在學(xué)校教育。通過依法治教充分發(fā)展學(xué)制教育,提高全民素質(zhì)?！敖K身教育法”雖囊括各種教育形式,但其主旨是整合教育資源,所以立法重點在于打通各種教育形式之間的壁壘,擴大學(xué)習(xí)機會,使終身學(xué)習(xí)與學(xué)習(xí)型社會得以實現(xiàn)。其次,兩部法律雖然都囊括各種教育形式,但立法重點和立法思路皆不同。學(xué)校教育形式已有《教育法》進行規(guī)范,“終身教育法”意在促進教育形式均衡發(fā)展的前提下將立法重點放在促進校外教育形式的發(fā)展,以及各種教育形式的溝通和銜接。至于涉及學(xué)校教育方面的內(nèi)容,只是設(shè)法擴大學(xué)校教育的開放和與其他教育形式的銜接。這樣,既符合終身教育的內(nèi)涵與本源,也做到了與《教育法》的區(qū)分。具體來說,在終身教育立法過程中可以從以下兩方面進行落實。

1.調(diào)整對象的范圍界定：尊重終身教育的學(xué)科理念

終身教育在橫向上包含所有形態(tài)的教育,縱向則包括學(xué)校教育與校外教育,是貫穿人的一生的教育。因此,終身教育的發(fā)展不能僅滿足于目前正規(guī)學(xué)校教育層面,更需要著力開拓繼續(xù)教育、社區(qū)教育、老年教育等多種多樣的教育形式和領(lǐng)域。由于這些校外教育形式較為薄弱,所以要將這些教育類型作為發(fā)展重點。但是,片面地將終身教育等同于校外教育,或是將終身教育簡單詮釋為某種單一類型的職業(yè)教育、崗位培訓(xùn)或是社區(qū)教育、老年教育等都是錯誤的。例如,法國的終身教育立法違背了終身教育的核心理念,將立法放置在職業(yè)教育領(lǐng)域,因而缺乏科學(xué)性和可持續(xù)發(fā)展的潛力,難以實現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的目標。①李瑜：《法國終身教育立法及其對我國的啟示》,《湖北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報》2009年第2期。針對“終身教育”的專項立法,尊重終身教育理念的本源與內(nèi)涵,既是終身教育科學(xué)推進與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,也是終身教育體系構(gòu)建與終身教育立法的前提。

據(jù)此,我國終身教育法的開篇應(yīng)當(dāng)首先就終身教育的概念做出明確定義：“終身教育,是貫穿人的一生的教育,是公民在人生各個階段通過各種形式接受的教育?！蓖ㄟ^這種方式為該法所稱的“終身教育”概念正本清源,確定整部法律的基調(diào)。

2.側(cè)重點：校外教育的發(fā)展以及各種教育形式間的溝通與銜接

在尊重終身教育內(nèi)涵與本源的前提下,將正規(guī)學(xué)校教育階段納入終身教育的范疇無疑是正確的。由于以《教育法》為主的一系列法律法規(guī)對涉及學(xué)校教育的相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)做出相應(yīng)的規(guī)范與調(diào)整,那么終身教育立法的側(cè)重點則可以放在“建立各種教育形式之間的連接與融通”上。

為了避免立法內(nèi)容的重復(fù),并且促進我國教育體系的短板——校外教育的發(fā)展,終身教育立法把關(guān)注重點放在學(xué)校后或?qū)W校外的非制度化教育領(lǐng)域是有其道理的,但這并不意味著與學(xué)校教育就成了完全平行的兩條線。因為目前來看,如何加強學(xué)校與學(xué)校外教育之間的聯(lián)接與融通,從而打破制度化與非制度化教育之間的鴻溝與壁壘,讓教育形式能夠突破目前的發(fā)展階段,是終身教育發(fā)展與體系構(gòu)建中的重要命題,也是立法的重要任務(wù)之一。因此,體現(xiàn)在終身教育的立法上,不單單需要促進學(xué)校教育的開放,更應(yīng)當(dāng)對各種校外教育形式做出規(guī)劃、進行規(guī)范,明確其辦學(xué)目標,促進這些教育形式的充分發(fā)展。在學(xué)校教育和校外教育都充分發(fā)展的基礎(chǔ)上,在學(xué)校與校外教育之間架起一座溝通與銜接的“立交橋”,努力構(gòu)建現(xiàn)代化的開放的終身教育體系(邏輯關(guān)系見圖2)。

圖2 確定我國終身教育立法調(diào)整對象的思路

綜上所述,關(guān)于我國終身教育立法所采用的調(diào)整對象的界定與立法方法：一是對終身教育的內(nèi)涵與本源予以充分尊重,做到名副其實的“終身教育法”;二是促進校外教育的充分發(fā)展,建立各種教育形態(tài)與類型之間能夠互相溝通與銜接的終身教育體系,為學(xué)習(xí)型社會的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

按照地域管轄原則,“終身教育法”的地域管轄范圍應(yīng)是中華人民共和國的領(lǐng)土范圍。因此,“中華人民共和國境內(nèi)的一切終身教育活動適用本法”。對于單行法所列舉的管轄事項來說,一個單一文本不可能窮盡該領(lǐng)域的所有可能性,它應(yīng)該與現(xiàn)有的法律體系共同對該領(lǐng)域進行調(diào)整。所以,按照我國的立法傳統(tǒng),“本法未做規(guī)定的,按照國家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行”。自此,“終身教育法”調(diào)整對象的范圍就更加周延,是中華人民共和國境內(nèi)的所有終身教育活動。

三、我國終身教育立法的立法目標

在明確了一部立法所要調(diào)整的領(lǐng)域和范圍之后,立法目標的明確必要而又迫切。立法目標的輻射范圍通常指向整個法律文本,在一部法律的制定過程中意義重大。立法之初準確設(shè)定立法目標,有利于后續(xù)法律內(nèi)容的設(shè)計和選擇,從整體上提升立法水平,改善立法質(zhì)量。法律實施之后,能夠幫助執(zhí)法者準確理解法律的立法意圖與基本宗旨,從而最大限度地實現(xiàn)立法精神。對于公民來說,有利于其理解法律的“真義”,便于在法律遵守方面正確行使權(quán)利、履行義務(wù),也有利于法學(xué)研究者將目光聚焦于法律文本,以增強法學(xué)研究服務(wù)于法治實踐的功能。①劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及其表述技術(shù)》,《法商研究》2013年第3期。由此,對于“終身教育法”的制定,我們有必要明晰這部法律意在達到的“立法目標”。

我國《教育法》(1995)于2015年進行修訂后,增加了一項內(nèi)容：“健全終身教育體系,努力提高教育現(xiàn)代化水平。”②《中華人民共和國教育法》(2015年12月27日修訂,2016年6月1日起實施)第十一條：國家適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要,推進教育改革,推動各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通,完善現(xiàn)代國民教育體系,健全終身教育體系,提高教育現(xiàn)代化水平。國家采取措施促進教育公平,推動教育均衡發(fā)展。同時,在第二十條亦指出：“促進不同類型學(xué)習(xí)成果的互認和銜接,推動全民終身學(xué)習(xí)?！辫b于我國《教育法》具有教育基本法的作用,是我國教育領(lǐng)域的母法,該文本中出現(xiàn)的關(guān)于終身教育的立法內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)作為未來終身教育立法的目標指引。如此,“終身教育法”可以對《教育法》的綱領(lǐng)性引導(dǎo)進行具體規(guī)定,而且避免了上下位階法律定位不一致而造成的法律沖突。

因此,我國“終身教育法”的立法目標可以概括為“健全終身教育體系”和“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”。從根本上說,第一個目標是階段性目標,是為了第二個目標的實現(xiàn),學(xué)習(xí)型社會必然是建立在終身教育體系建立、健全的基礎(chǔ)之上。兩個目標最終是為了實現(xiàn)終身教育的終極目標,即促進“人”的全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。為了上述立法目標能夠順利達成,整個立法內(nèi)容和制度建設(shè)都要圍繞立法目標展開。

(一)健全終身教育體系

終身教育立法的目標之一是期望構(gòu)建起一個更具包容性和生命力的終身教育體系,這個體系要將教育拓展為一個終身的過程。在立法中要使之得以實現(xiàn),需要從以下幾個方面著手。

1.縱向維度：實現(xiàn)教育的終身制

終身教育體系是以嬰幼兒教育、學(xué)前教育為發(fā)端,以青少年教育為主體的學(xué)校教育為主干,以在職從業(yè)人員的職業(yè)教育、崗位培訓(xùn)、繼續(xù)教育以及老年教育等為組成部分,貫穿于人的一生的終身化的教育體系。

對照來看,目前在我國嬰幼兒教育與學(xué)前教育發(fā)展很不平衡,在教育體系中屬于薄弱環(huán)節(jié)。以終身教育的理念為指導(dǎo),科學(xué)研究嬰幼兒教育,積極發(fā)展學(xué)前教育是立法重點。對于在職從業(yè)人員的崗位培訓(xùn)、繼續(xù)教育應(yīng)當(dāng)引起重視。認識到人力資源的使用周期,立法中建立相應(yīng)制度使職前培訓(xùn)與職后繼續(xù)教育逐步規(guī)范化。我國進入老年社會,終身教育體系中老年教育環(huán)節(jié)的重要性愈發(fā)凸顯,老年教育的立法規(guī)劃必不可少。

2.橫向維度：連接家庭教育、學(xué)校教育和社會教育

家庭教育是人生教育的第一步,會對個體產(chǎn)生潛移默化的影響,對今后的人格發(fā)展和人生走向意義重大。我國的家庭教育處在一個相對封閉的環(huán)境之中,外界力量很難有效介入或進行干預(yù),這對于未成年人的保護和健康成長來說,很容易形成盲區(qū)。我國近些年來未成年人受到虐待或不合理對待的情況經(jīng)常出現(xiàn),這說明了家庭教育需要被干預(yù)的迫切性。③黃欣、蘭嵐：《我國未成年人監(jiān)護制度的缺失與重構(gòu)》,《探索與爭鳴》2014年第3期。

社會是每個人生活的外在環(huán)境,即使家庭教育和學(xué)校教育做得再好,如果社會環(huán)境不盡人意,同樣可能使先前的教育前功盡棄。目前,我們的教育出現(xiàn)了一種尷尬局面：學(xué)校教育內(nèi)容不能很好地適應(yīng)社會。主要原因是社會環(huán)境中一些不良風(fēng)氣蔓延,導(dǎo)致部分人群缺乏正確的價值觀和對真、善、美的追求。因此,我們要努力將家庭、學(xué)校、社會這三種教育渠道連接起來,使教育走出學(xué)校,滲透到家庭、社會的方方面面,構(gòu)建起包括學(xué)校教育、家庭教育、社會教育在內(nèi)的橫向教育體系。這對于教育成果的鞏固意義重大,而這也正是發(fā)展終身教育的意義所在。

圖3 終身教育體系構(gòu)建的橫向維度

3.教育內(nèi)容：涉及教育的一切方面

終身教育打破了教育就是灌輸書本知識的錯誤看法,凡是有利于人的全面發(fā)展與身心健康的,都可以成為教育的內(nèi)容。為了和其他教育形式順利對接,學(xué)校教育也要進行相應(yīng)轉(zhuǎn)變,破除功利主義的觀念,將原來的應(yīng)試教育變?yōu)樗刭|(zhì)教育,重在提高人的學(xué)習(xí)能力和道德水平。

在教育內(nèi)容的提供上,可以根據(jù)社會成員物質(zhì)和精神生活的需求、個性發(fā)展、興趣愛好等,開展包括科學(xué)知識、民主法制、倫理道德、社會文化、藝術(shù)人文、生活技能等方面在內(nèi)的廣泛教育。從具體的組織和實施來看,學(xué)校教育作為一支重要力量應(yīng)納入其中并發(fā)揮積極作用。但不局限于此,學(xué)校以外的其他教育組織形式都是開展教育的重要力量。因此,校外教育、繼續(xù)教育、社區(qū)教育、老年教育等應(yīng)充分發(fā)展,提供盡可能多樣的學(xué)習(xí)機會和學(xué)習(xí)內(nèi)容,發(fā)揮各種教育形式的育人功能。

4.教育制度：建立各種教育形式間的溝通與銜接

從終身教育的立場出發(fā),學(xué)校教育只是終身教育體系的一個重要組成部分,并且是人們接受教育的一個階段,而不是終結(jié)。終身教育體系是包括學(xué)校教育在內(nèi)的各種教育形態(tài)的協(xié)調(diào)和有機結(jié)合,不論是否接受了正規(guī)或正式教育,仍有機會獲得不斷提高和充實自己的學(xué)習(xí)機會。因而,統(tǒng)籌開發(fā)教育資源,有效推動包括學(xué)校在內(nèi)的教育機構(gòu)向全社會開放,通過同類教育融通的方法,促進教育資源的共享與共建就顯得非常重要。終身教育體系旨在打破原有正規(guī)教育與非正規(guī)教育、學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育、學(xué)校教育與非學(xué)校教育互相封閉、自成體系的格局,建立起相互結(jié)合、相互溝通和銜接的教育制度。

因此,在立法中需要確立各種教育形式之間相互銜接、相互溝通的途徑,構(gòu)建終身教育的“立交橋”。這是個大工程,技術(shù)問題多而繁雜,但這也是終身教育體系得以建立的重要環(huán)節(jié)。

(二)創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會

構(gòu)建終身教育體系可謂我國目前終身教育立法的階段性目標,而學(xué)習(xí)型社會則是發(fā)展終身教育的目標所在,也是我國終身教育立法所期望達到的終極目標。

1.學(xué)習(xí)型社會的核心

學(xué)習(xí)型社會的理念主張教育的根本目的是使個體得到最大限度的發(fā)展。學(xué)習(xí)型社會的建立以終身教育體系的建立和完善為基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)以學(xué)習(xí)者為中心、人人都能夠終身學(xué)習(xí)的目標。在這樣一個社會,學(xué)習(xí)是個體享受到的一種權(quán)利,也就是學(xué)習(xí)權(quán)的充分實現(xiàn)。

學(xué)習(xí)型社會的目標是期望通過學(xué)習(xí)謀求社會發(fā)展,不僅在全社會形成學(xué)習(xí)氛圍使其成為社會發(fā)展過程中的重要事項和形態(tài)特征。更為重要的是,它期待社會成員能夠通過不斷學(xué)習(xí)達到積極引領(lǐng)社會變遷的目的。通過教育和學(xué)習(xí),公民能夠充分、有效地參與到現(xiàn)代社會中來,創(chuàng)新能力得到提升,可以為社會生產(chǎn)力的提高和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變發(fā)揮積極作用。通過學(xué)習(xí),國民的精神境界和道德素養(yǎng)得到改善,從而在文明社會的進程中,為根除各種社會頑疾提供了一種源自內(nèi)在的從根本上發(fā)揮作用的重要力量。①朱敏、高志敏：《終身教育、終身學(xué)習(xí)與學(xué)習(xí)型社會的全球發(fā)展回溯與未來思考》,《開放教育研究》2014年第2期。

在學(xué)習(xí)型社會里,不是說必須通過學(xué)校教育的途徑來學(xué)習(xí),而是在一個開放的教育系統(tǒng)中,教育資源能為整個社會的人所共享。一個人只要產(chǎn)生了學(xué)習(xí)的愿望,就能在日常生活中獲得學(xué)習(xí)的機會。在這個社會里,個人的終身學(xué)習(xí)、自我導(dǎo)向?qū)W習(xí)是其主要發(fā)展趨勢和培養(yǎng)目標。因此,學(xué)習(xí)型社會的建立并不是對現(xiàn)行教育制度簡單的修修補補或者各種教育形式的疊加,而是要高屋建瓴,把握未來教育的發(fā)展趨勢,對傳統(tǒng)教育制度和發(fā)展模式進行變革。

2.創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會的路徑

學(xué)習(xí)型社會是終身教育發(fā)展的最終目標,終身教育體系的構(gòu)建是實現(xiàn)學(xué)習(xí)型社會的基礎(chǔ)。但是,終身教育體系的建立只是學(xué)習(xí)型社會實現(xiàn)的必要條件,而非充分條件。在體系完備、資源共享的基礎(chǔ)上,公民的學(xué)習(xí)權(quán)可以得到充分的實現(xiàn),兩條都具備了,學(xué)習(xí)型社會才有可能實現(xiàn)。

圖4 創(chuàng)設(shè)學(xué)習(xí)型社會的路徑

“學(xué)習(xí)型社會”的建立并非是將迄今已經(jīng)存在的各種教育形式,如社區(qū)教育、老年教育、職業(yè)教育等都發(fā)展起來,并且形成一定的規(guī)模,“學(xué)習(xí)型社會”就自然形成了;“學(xué)習(xí)型社會”不是簡單建立在各種“學(xué)習(xí)型組織”基礎(chǔ)之上的疊加,而是教育資源的貫通。此處的“學(xué)習(xí)”不僅僅理解為組織內(nèi)或課堂上的活動,凡是對人具有促進作用的教育積累,凡是對人的精神、教養(yǎng)或能力的提高起到幫助作用的活動,都可以歸結(jié)為學(xué)習(xí)。這里的學(xué)習(xí)就與人的社會文化生活、精神娛樂生活緊密聯(lián)系在一起。當(dāng)教育資源能夠被社會成員所共享,從作為社會基本單元的家庭、社區(qū)等入手,逐漸建立起學(xué)習(xí)型家庭、學(xué)習(xí)型社區(qū)、學(xué)習(xí)型城市,學(xué)習(xí)型社會的建立才可以成為可能。因此,在終身教育體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上,學(xué)習(xí)型社會的建立重在充分實現(xiàn)公民的“學(xué)習(xí)權(quán)”。學(xué)習(xí)作為一項公民的基本權(quán)利,不但能夠得到充分的行使,而且社會要為之提供完備的制度保障。

由上可知,終身教育立法的階段性目標是構(gòu)建終身教育體系,其終極目標是建立學(xué)習(xí)型社會。立法目標的實現(xiàn)需要整個法律文本為之提供支持,而立法原則貫穿一部立法的始終。圍繞立法目標所確立的立法原則就是對其最重要的支持與保障。

四、我國終身教育立法的立法原則

立法原則是為實現(xiàn)立法目標而設(shè)定的。立法堅持一定的原則,有利于立法主體處在一定的高度和維度全局把握立法,使整個立法過程和內(nèi)容經(jīng)過縝密的選擇沿著有利于實現(xiàn)立法目標的方向發(fā)展,并有利于實現(xiàn)立法的科學(xué)性。當(dāng)法律規(guī)范出現(xiàn)空白或漏洞時,立法原則可以被援引作為立法理念來彌補現(xiàn)有法律的不足。此外,立法還需要“留白”,使法律更加具有未來性,以應(yīng)對將來可能出現(xiàn)的問題。在這種情況下,立法原則就可以作為一種價值基礎(chǔ)去面對可能出現(xiàn)的狀況。

針對“終身教育”的專項立法,其所詮釋和體現(xiàn)的立法原則將貫穿于整部法律的始終,集中體現(xiàn)以終身教育為主要內(nèi)容的法律制度及其內(nèi)涵與要求,指導(dǎo)“終身教育法”具體內(nèi)容的確立,最終促進立法目標的實現(xiàn)。終身教育立法的目標是要促進終身教育的發(fā)展,構(gòu)建終身教育體系,最終建成學(xué)習(xí)型社會。因此,我國“終身教育法”的立法原則就是意在建立一種全面、持久、科學(xué)地促進終身教育發(fā)展的準則,體現(xiàn)構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會的特質(zhì),這也是“終身教育法”作為教育法領(lǐng)域一部重要專門法律的意義所在。

“公共性”作為教育的一項基本屬性,是評判現(xiàn)代教育乃至政府行為的一項重要指標,也是評判現(xiàn)代教育立法先進性的基準性價值?？梢哉f,“公共性”是現(xiàn)代教育立法中需奉行的基本理念與核心內(nèi)容。①余雅風(fēng)：《教育立法必須以教育的公共性為價值基礎(chǔ)》,《北京師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2005年第1期。所以,體現(xiàn)和詮釋終身教育的“公共性”就應(yīng)該成為現(xiàn)代終身教育立法的基本價值與邏輯起點。教育的“公共性”所體現(xiàn)出的衍生精神,諸如它的公平性、公益性就為終身教育立法提供了一種思維范式和分析維度。此外,開放性作為終身教育的一個重要特征使終身教育區(qū)別于其他教育形式,應(yīng)當(dāng)予以體現(xiàn)。

(一)公平性原則

新《教育法》在其第十一條第一款中提出“健全終身教育體系”之后,又增加了一款“國家采取措施促進教育公平,推動教育均衡發(fā)展”②參見《中華人民共和國教育法》第十一條。。國家教育立法條款中首次在涉及終身教育的立法內(nèi)容中將“教育公平”與“教育均衡發(fā)展”并舉,充分表明國家期望通過“終身教育”的發(fā)展來努力實現(xiàn)教育公平,達到教育均衡發(fā)展。

教育公平是社會公平的基礎(chǔ),如果一個人平等的教育權(quán)利得不到保證,則他的一生都有可能受到影響。③王振杰：《終身教育體制機制創(chuàng)新探析》,《福建論壇》2011年第11期。正如美國全球發(fā)展問題專家、“休克療法之父”杰弗里·薩克斯在其著作《貧窮的終結(jié)》中所述：貧窮并非與生俱來,消除貧困的途徑就是讓貧窮者走上發(fā)展的軌道。保障人人邁上發(fā)展軌道的因素是公平的教育。因此,“教育公平”原則作為我國終身教育立法中的一項重要原則有其確立的必要性與重要意義。

教育公平一般包含兩層含義：一是面向所有學(xué)生,二是提供優(yōu)質(zhì)均衡的教育。優(yōu)質(zhì)公平作為21世紀的重要理念已經(jīng)成為各國制定教育質(zhì)量標準的基本原則。聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)近年來明確把教育公平作為教育質(zhì)量的重要指標,對世界各國的教育質(zhì)量標準具有重要影響?！哆_喀爾行動綱領(lǐng)》④由聯(lián)合國教科文組織世界教育論壇于2000年通過,該綱領(lǐng)確認了為每個公民和社會實現(xiàn)全民教育的六項目標(掃盲、發(fā)展幼兒教育、普及初等教育、促進男女教育機會平等、生活技能培訓(xùn)、全面提高教育質(zhì)量),其中有三項(掃盲、普及初等教育、男女教育機會平等)已列入聯(lián)合國大會通過的“千年發(fā)展目標”,核心內(nèi)容就是在2015年以前實現(xiàn)全民免費初等義務(wù)教育。提出的六項目標亦都與教育質(zhì)量和教育公平有關(guān),如在綱領(lǐng)中全面、平等、優(yōu)質(zhì)等字眼反復(fù)出現(xiàn)。教科文組織亦將享有“公平的教育”提高到基本人權(quán)的高度,提出了關(guān)于質(zhì)量和公平的大質(zhì)量觀,其對世界各國教育標準的制定具有重要指導(dǎo)意義。如今各國在研制教育質(zhì)量標準時,無不將“教育公平”作為其考慮的基本出發(fā)點,事實上,教育質(zhì)量標準本身即是確保教育公平的重要手段。

此外,從發(fā)達國家來看,教育公平是其努力追求的價值目標。如《美國國家科學(xué)教育標準》明確將“公平”作為國家教育發(fā)展的基本原則,指出教育應(yīng)當(dāng)做到面向所有學(xué)生,不論其年齡、性別、家庭、民族、種族、文化背景等,也不論其健康或殘疾,都應(yīng)該具有公平接受教育的權(quán)利和機會。⑤中國教科院教育質(zhì)量標準研究課題組：《教育質(zhì)量國家標準及其制定》,《教育研究》2013年第6期。我國目前仍然存在著較大的貧富差距、地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差別,其中一個不可回避的重要原因就是由于不同人群獲得的教育機會和享有的教育資源不均等,從而造成了個體知識的差距,由此影響到部分社會階層的流動。

終身教育的實施及其體系的構(gòu)建,意在形成惠及全民的公平教育,無疑將有利于滿足廣大社會成員多樣化的學(xué)習(xí)需求,由此對提升勞動者的文化和知識技能,進而有效改善個人的社會生活質(zhì)量,緩解不同群體之間的差距過大問題,在更大程度上推動社會公平、公正等具有重要的作用。①DJ.Kang,“Rhizo activity：Toward a postmodern theory of lifelong learning,”Journal of Adult Education Quarterly,Vol.57,no.3,2007,pp.205-220.因此,在終身教育活動的開展過程中,堅持公平性原則,尤其注重對“弱勢群體”的保護,其意義非同一般,價值導(dǎo)向不可小覷。

(二)公益性原則

“公益性”是教育事業(yè)客觀存在的一種社會屬性,它不以辦學(xué)者的主觀意志為轉(zhuǎn)移,也不因辦學(xué)形式而改變,無論是由政府、非政府組織、團體還是個人辦學(xué),也不論是否具有營利性,教育都具有公益的特質(zhì)?！肮嫘浴毙枰ㄟ^法律等國家強制性的規(guī)范進行嚴格規(guī)定以限制或適當(dāng)限制其“營利性”的行為。由于教育負有培養(yǎng)下一代以及提升國民整體素質(zhì)的重要功能,是以育人為目的,所以它普遍地具有公益性的特性。

實施終身教育的目的就是為了實現(xiàn)教育的公平化與平民化,充分保障每位社會成員的學(xué)習(xí)權(quán)。因此,公益性原則作為終身教育立法的基本原則體現(xiàn)了“終身教育法”作為保障國民學(xué)習(xí)權(quán)立法的重要特質(zhì)。

終身教育的公益性原則,具體就是指在終身教育的發(fā)展過程中要以社會公共利益以及不特定多數(shù)人的非經(jīng)濟利益為著眼點,其意在保障公民個人學(xué)習(xí)權(quán)的實現(xiàn),因此經(jīng)濟利益或指標并非其考量的標準。公益性作為終身教育立法的核心原則,將使我們走出教育產(chǎn)業(yè)化帶來的困惑。今后無論國家以何種形式舉辦終身教育,公益性都是其必須遵守的一項基本原則,因為它可以保證終身教育的純粹性,保證終身教育是人人都可以享有的教育。

(三)開放性原則

隨著時代的不斷發(fā)展,現(xiàn)代教育已逐步發(fā)展成為一個開放的系統(tǒng),教育的現(xiàn)代化與民主化程度不斷提高,它逐步打破了教育原來只能由少數(shù)人、特別是社會統(tǒng)治者壟斷、主宰、專制的局面,使之成為社會大眾所享用、掌握和利用的公共資源。②黃濟、王策三：《現(xiàn)代教育論》,人民教育出版社1999年版,第183頁。

就終身教育來看,其理想是要讓學(xué)習(xí)成為每個人的不同人生階段都可以享受的活動,那么,唯有堅持終身教育開放性的原則才可達成以上理念。為了體現(xiàn)終身教育的開放性,一是要做到學(xué)習(xí)主體與教育內(nèi)容的開放,二是要實現(xiàn)資金來源的開放。上述這兩項內(nèi)容在新修訂的《教育法》中都有所呈現(xiàn),它體現(xiàn)出國家期望通過立法來規(guī)范并指引未來教育走向的決心。③蘭嵐：《我國終身教育體系新探——以〈教育法〉修正案為視角》,《現(xiàn)代遠距離教育》2016年第3期。因此,“終身教育法”亦應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上進一步強化開放性原則,使其符合國家《教育法》的基本精神,并進一步彰顯其自身的特質(zhì)。

1.學(xué)習(xí)主體和教育內(nèi)容的開放性

我國《教育法》(2016)對原文十九條進行了修改,④參見《中華人民共和國教育法》(2015年12月27日修訂,2016年6月1日起實施)第十九條：“國家實行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度?！薄案骷壢嗣裾?、有關(guān)行政部門和行業(yè)組織以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)采取措施,發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學(xué)校教育或者各種形式的職業(yè)培訓(xùn)?！薄皣夜膭畎l(fā)展多種形式的繼續(xù)教育,使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面的教育,促進不同類型學(xué)習(xí)成果的互認和銜接,推動全民終身學(xué)習(xí)?！边@一修定后的條款可以解讀為：國家努力發(fā)展各種形式的職業(yè)教育、繼續(xù)教育等,同時盡可能為廣大民眾提供多樣的、可供選擇的教育機會,以滿足公民多方面的學(xué)習(xí)需求;同時促進學(xué)習(xí)成果之間的互認和銜接,提高公民學(xué)習(xí)的積極性,最終推動“全民”終身學(xué)習(xí);此外,提供的學(xué)習(xí)內(nèi)容囊括“政治、經(jīng)濟、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)”等多方面的內(nèi)容。由此可以看出,終身教育的發(fā)展秉承的原則是：學(xué)習(xí)主體上,意在為“全民”提供學(xué)習(xí)機會;教育內(nèi)容上,囊括學(xué)習(xí)的各個層面。由此可以看出,終身教育在學(xué)習(xí)主體和教育內(nèi)容上都奉行了“開放性原則”。換言之,終身教育不是僅僅滿足“個別人”或“少數(shù)人”的學(xué)習(xí)需求,而是從根本上滿足所有社會成員的普遍學(xué)習(xí)需求,這是一個民族、一個國家可持續(xù)發(fā)展的根本動力。

綜上所述,終身教育的開放性原則首先體現(xiàn)在學(xué)習(xí)主體的廣泛性上,教育不再限于兒童、青少年,也不再是特殊階層的特權(quán),而是為全體公民所共享。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上,終身教育也不單純是為了經(jīng)濟的振興或其他國家的需求而進行的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)等,同時也不僅僅是為了獲得學(xué)歷而進行的一種知識性灌輸,而是涉及教育的一切領(lǐng)域、一切方面,體現(xiàn)學(xué)習(xí)內(nèi)容的開放性。

2.資金來源的開放性

我國《教育法》(2016)對原文第二十五條進行了修改,修訂后的內(nèi)容為：“以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”,但1995年的《教育法》則規(guī)定“任何教育機構(gòu)都不以營利為目的”,這一立法修訂頗有新意。

2016年《教育法》這一重大修改詮釋的思想是：除了財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)外,歡迎民間資本踴躍加入教育領(lǐng)域。在一個知識更新日新月異的時代,單純依靠政府辦教育已經(jīng)不可能滿足全體社會成員日益增長與變化的學(xué)習(xí)需求,尤其是終身教育所提供的學(xué)習(xí)形式和內(nèi)容要更為廣闊、更為復(fù)雜,社會力量的加入可以使資金來源更加多元化,這也是新形勢發(fā)展的必然選擇。

那么,我們未來的教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是開放的,即既有政府投資也有民間資本參與,既包括正規(guī)教育也包括非正規(guī)乃至非正式教育,既有圖書館、美術(shù)館等教育文化公共設(shè)施,也應(yīng)該有各類學(xué)習(xí)型組織。而上述教育形式如能真正發(fā)揮作用,其所創(chuàng)造出的學(xué)習(xí)機會也一定是具有生命力的、符合民眾實際需要且多樣化的。社會力量和民間力量的參與是分解政府教育經(jīng)費壓力、增加教育機會的重要舉措。因此,終身教育立法的“開放性原則”若能落實在教育資金的來源上,對于緩解政府壓力、增加教育機會和調(diào)動民間積極性必定具有積極的意義。

總之,在終身教育的立法過程中始終堅持“公平性、公益性和開放性”的原則,對于終身教育的普及與學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)意義重大。只有堅持了“公平性原則”,才能實現(xiàn)對個體學(xué)習(xí)權(quán)利的尊重與弱勢群體的保護;只有堅持了“公益性原則”,才能從根本上拋棄功利性的辦學(xué)思想,實現(xiàn)人人都可以受得起教育的理想;“開放性原則”則保證了社會成員最大限度參與終身學(xué)習(xí)的可能性,它是建立“學(xué)習(xí)型社會”的基礎(chǔ)。我國地域發(fā)展不平衡,少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、西部地區(qū)等教育事業(yè)的發(fā)展還相對落后,依靠“終身教育法”的推進,可以為更廣泛的民眾提供自主、自由、公平與公正的學(xué)習(xí)機會。上述“三大原則”的確立保證了終身教育立法的科學(xué)性與可操作性,有助于立法目標的實現(xiàn)。

五、結(jié)語

我國終身教育實踐的開展為終身教育的立法化提出了迫切要求。每部立法都有意在調(diào)整的特定社會關(guān)系,發(fā)揮特定的立法職能。國家終身教育立法對于終身教育的規(guī)范化與深入、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。終身教育立法的調(diào)整對象在地方立法中一再陷入混亂,凸顯立法研究的不足。應(yīng)通過國家層面的專項立法明晰思路,以終身教育的學(xué)科理念科學(xué)設(shè)定立法的調(diào)整對象與立法目標,再輔以立法原則完成法律文本的設(shè)計與構(gòu)建?！敖K身教育法”調(diào)整對象、立法目標與立法原則的明晰,對立法的科學(xué)性以及終身教育法律體系的走向起著決定性作用。本文對這三項立法要素的討論,期望引起立法者的關(guān)注,最終推進我國終身教育的立法進程以及教育法制的現(xiàn)代化。