土地財(cái)政地域差異與轉(zhuǎn)型探討

幸玲

摘 要：隨著城市化的發(fā)展，土地財(cái)政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，不少地區(qū)的土地出讓金持續(xù)增長(zhǎng)，使得地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴感越來越強(qiáng)，形成了一種不良的發(fā)展格局。本文筆者從土地財(cái)政地域差異的表現(xiàn)出發(fā)，探討縮小土地財(cái)政地域差異的策略，以期推動(dòng)地方政府工作的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政;地域差異;轉(zhuǎn)型策略

改革開放以來，我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)得到了迅猛發(fā)展，在城市建設(shè)方面取得了顯著成效，土地財(cái)政一度成為地方政府財(cái)政收入的重要來源，有效促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的繁榮，但是事物往往具有雙面性，部分區(qū)域的地方政府為了追求更高的經(jīng)濟(jì)收益和財(cái)政收入，過度依賴土地經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致土地收入占地方財(cái)政收入的比例很高，甚至還出現(xiàn)了用土地抵債的情況。近年來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨著轉(zhuǎn)型，在新常態(tài)的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，土地財(cái)政出現(xiàn)的問題愈加明顯，雖然政府也出臺(tái)了系列措施進(jìn)行宏觀調(diào)控，但仍存在諸多問題，區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

一、土地財(cái)政地域差異的表現(xiàn)

分析土地財(cái)政地域差異的重要指標(biāo)就是對(duì)土地的依賴程度，它直接反映出土地收入占區(qū)域總收入的比重。如2018年全國(guó)土地收入最高的省份是江蘇、浙江和山東，遙遙領(lǐng)先于青海、寧夏和海南等地區(qū)。在2018年全國(guó)各省市土地財(cái)政依賴程度的分析報(bào)告中顯示，對(duì)土地財(cái)政依賴程度較高的省份集中在中西部地區(qū)和浙江這類近幾年房?jī)r(jià)攀升的省份，以及河南、四川等因?qū)嵤┝舜笠?guī)模的棚改，土地價(jià)格上漲的省份。而部分省市則在調(diào)整自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，降低對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，向其他方向重點(diǎn)發(fā)展，如青海、重慶等地，正積極推動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

二、縮小土地財(cái)政地域差異的策略

（一）因地制宜進(jìn)行土地財(cái)政改革

賣地?fù)Q來收入，支撐城市擴(kuò)張，這是過去20年土地財(cái)政的根本邏輯。從近幾年的發(fā)展趨勢(shì)來看，我國(guó)的城市收入由土地收入支撐的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了，隨著國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策不斷加強(qiáng)，過去地方政府依靠土地出讓金以及土地房產(chǎn)稅費(fèi)等收入維持區(qū)域發(fā)展的土地財(cái)政模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展需要。從短期來看，土地財(cái)政雖能給地方政府帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收入，并且發(fā)揮著極其重要的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，其存在系列弊端，比如對(duì)土地資源的浪費(fèi)、高房?jī)r(jià)以及可觸發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。所以當(dāng)前需要因地制宜地改進(jìn)土地財(cái)政模式。因不同的地區(qū)存在的問題不同，需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域發(fā)展等諸多因素進(jìn)行綜合考慮。比如一、二線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)早，可出讓的土地有限，所以政府對(duì)這類城市可征收物業(yè)稅，以保障地方財(cái)政收入;針對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度稍緩的城市，地方政府應(yīng)該調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，降低對(duì)土地的依賴程度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展;針對(duì)一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，政府需要做的是給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，推動(dòng)政府基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，提高土地的利用率和土地價(jià)值，最大程度發(fā)揮土地的效益，促進(jìn)城市化的發(fā)展，增加財(cái)政收入的渠道來源。

（二）促進(jìn)事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一

1994年的分稅制改革壓縮了地方政府的稅收分成比例，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府財(cái)力不足，而土地收益劃歸地方奠定了地方政府走向依賴土地財(cái)政的基礎(chǔ)。為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障穩(wěn)定的財(cái)政收入，地方政府做出了諸多努力，也面臨較大的壓力，所以依靠土地財(cái)政實(shí)屬無奈之舉。面對(duì)當(dāng)前狀況，可加快制定和完善分稅制改革制度，實(shí)現(xiàn)地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)更高程度的統(tǒng)一，推動(dòng)各項(xiàng)事務(wù)的正常開展，在保障地方政府有固定的財(cái)政收入來源的情況下，盡可能降低對(duì)土地的依賴程度;其次是深入推進(jìn)“放管服”改革，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，助力地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展;最后為了降低地方政府的融資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該積極建立融資平臺(tái)預(yù)警和約束機(jī)制，鼓勵(lì)平臺(tái)公司開辟多元化的融資渠道，降低對(duì)土地?fù)?dān)保的依賴程度。

（三）建立不唯 GDP 的政績(jī)考核機(jī)制

在我國(guó)進(jìn)入新常態(tài)之前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度極快，而受唯GDP政績(jī)考核制度的影響，不少地方政府將經(jīng)濟(jì)收入放在區(qū)域發(fā)展的最高位置，忽視了其他領(lǐng)域的發(fā)展，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府大量出讓土地，忽視土地的節(jié)約集約，造成土地資源的極大浪費(fèi)。十八大之后這一問題有了改善，我國(guó)提出要建立不唯GDP的政績(jī)考核機(jī)制，不斷引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變角色，降低對(duì)土地財(cái)政的依賴度，發(fā)揮服務(wù)型政府的作用。

三、結(jié)語

綜上所述，在新時(shí)期，地方政府要降低對(duì)土地收入的依賴度，因地制宜進(jìn)行土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，建立不唯 GDP 的政績(jī)考核機(jī)制，通過積極的實(shí)踐著力解決土地財(cái)政存在的問題。

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