再論檔案治理兼與金波、晏秦商榷

虞香群 李子林

摘? 要：國家治理視域下的檔案治理是檔案行政管理活動在治理理論指導(dǎo)下的優(yōu)化升級。本文旨在分析檔案管理與檔案治理的關(guān)聯(lián)，明確二者的區(qū)別和聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上否定檔案管理走向檔案治理的合理性，提出從檔案行政管理到檔案治理。同時，提出檔案治理的實(shí)現(xiàn)路徑，首先須構(gòu)建檔案治理體制機(jī)制，其次要依法進(jìn)行檔案治理，最后檔案治理須走向標(biāo)準(zhǔn)化。

關(guān)鍵詞：檔案管理 檔案行政管理 檔案治理

Abstract： Archives governance from the perspective of national governance is the optimization and upgrading of Archives administration activities under the guidance of governance theory. This paper aims to analyze the relationship between Archives management and Archives governance， make clear the distinction and connection between them， on this foundation negates the rationality that transformation from Archives management to Archives governance， put forward from Archives administrative management to Archives governance. At the same time， put forward the realization path of Archives governance， firstly， should build Archives governance system mechanism， secondly， Archives governance should be in accordance with the law， finally Archives governance should be standardization.

Keywords： Archives Management; Archives Administrative Management; Archives Governance

1 前言

自20世紀(jì)90年代以來，在西方學(xué)術(shù)界，特別是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域，“治理”一詞十分流行[1]。世界銀行首次使用了治理（Governance）一詞，之后“治理”一詞便出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）、聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）等國際組織機(jī)構(gòu)的報告中。1992年聯(lián)合國全球治理委員會成立，委員會將“治理”定義為是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]。2016年國家檔案局印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）提出“加快完成檔案治理體系，提升檔案治理能力，為奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利作出積極貢獻(xiàn)”[3]。

檔案治理相關(guān)問題研究主題主要集中在“檔案治理”概念、內(nèi)涵與功能、理論框架、比較研究等方面，并形成了以金波、晏秦、劉東斌、陳忠海、常大偉等為核心的學(xué)人研究圈。然而，檔案學(xué)界對“檔案治理”概念內(nèi)涵尚未達(dá)成共識，眾說紛紜，需要探討“檔案治理”概念界定的合理性，并對“檔案治理”概念內(nèi)涵作出反思，重論檔案管理與檔案治理的關(guān)系，明確兩者在管理理念、主體、對象、工具、目標(biāo)等方面的區(qū)別與聯(lián)系。

2 檔案治理概念辨析

2.1 檔案治理概念的追溯。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，俞可平教授是我國較早研究治理理論的學(xué)者，于1999年提出“治理”概念定義，“治理是指在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)，控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”[4]

“檔案治理”一詞由檔案業(yè)務(wù)部門率先提出，2014年國家檔案局檔案館（室）司將推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為年度的工作重點(diǎn)，[5]2016年“檔案治理”一詞正式出現(xiàn)在國家檔案局印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中。然而，此階段提出的“檔案治理”并非一個學(xué)術(shù)概念，而是檔案業(yè)務(wù)部門基于國家治理能力現(xiàn)代化的時代背景和檔情而提出的。在檔案學(xué)界，2014年劉學(xué)圃在其《檔案事業(yè)治理模式》論文中提出監(jiān)控、督導(dǎo)和規(guī)約的檔案事業(yè)治理的模式，但文中并未對“檔案治理”概念進(jìn)行定義。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，晏秦是較早對“檔案治理”概念進(jìn)行定義的學(xué)者，2017年在其論文《論檔案治理的內(nèi)涵、特征和功能》中提出了“檔案治理”的概念，他認(rèn)為從檔案作為公共治理功能發(fā)揮的場域來定義檔案治理，是對檔案事務(wù)的治理，與檔案管理相對。

2.2 檔案治理概念界定方法。目前學(xué)者定義“檔案治理”概念的方式主要有概念組配法和發(fā)生定義法兩種。

2.2.1 概念組配法。用概念組配法對“檔案治理”進(jìn)行定義時所選用的主題詞是“檔案”“治理”，組合而成的“檔案+治理”即是指立足檔案視角，將治理理論的核心內(nèi)涵融入到檔案領(lǐng)域中，使得“檔案治理”概念既具檔案領(lǐng)域的特色，又符合“治理”的核心特征。晏秦、常大偉和祝哲淇等學(xué)者采用概念組配法對“檔案治理”概念進(jìn)行界定。晏秦認(rèn)為“檔案治理”是“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動和過程。”[6]祝哲淇根據(jù)治理理論的特征將“檔案治理”定義為：“檔案治理是各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、組織和個人基于特定的行動規(guī)則，在表述各自訴求的基礎(chǔ)上，對公共檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的管理，并協(xié)調(diào)各方利益，達(dá)成善治、形成檔案領(lǐng)域良好業(yè)界生態(tài)的過程?！盵7]常大偉根據(jù)治理理論的核心內(nèi)涵將檔案治理定義為“檔案治理是在黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)支持下，由檔案行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，各級各類檔案機(jī)構(gòu)、社會組織或個人參與，通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動，共同促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展和提升檔案工作服務(wù)社會發(fā)展大局能力的過程，是國家治理的有機(jī)組成部分?！盵8]

在概念組配定義法中，“檔案”是“治理”的限定詞，即由“治理”大概念推出“檔案治理”小概念，所以“檔案治理”的概念特征應(yīng)與“治理”的概念特征相符?！爸卫怼迸c“統(tǒng)治”最主要的區(qū)別之一是參與主體多元化，盡管以上三位學(xué)者“檔案治理”概念表述方式有所不同，但都同時表達(dá)一個主題，“檔案治理”是多元主體共同參與檔案事務(wù)管理的過程。

2.2.2 發(fā)生定義法。發(fā)生定義法是以某一概念為基礎(chǔ)去定義另一概念。用發(fā)生定義法去解析“檔案治理”主要有“從檔案管理到檔案治理”“從檔案行政管理到檔案治理”兩種提法。金波和晏秦提出“檔案管理是檔案治理的基礎(chǔ)，檔案治理是對檔案管理的繼承和發(fā)展，從檔案管理走向檔案治理”。[9]陳忠海、宋晶晶認(rèn)為檔案治理是對傳統(tǒng)檔案事業(yè)管理方式的繼承和發(fā)展。[10]劉東斌認(rèn)為：“檔案治理是對檔案行政管理的治理，也就是檔案行政管理要轉(zhuǎn)變職能，跟隨國家治理現(xiàn)代化的步伐，走向檔案治理現(xiàn)代化。”[11]

2.3 檔案治理概念內(nèi)涵的反思。目前學(xué)界對“檔案治理”概念內(nèi)涵界定，大部分是采用“檔案+治理”的概念組配方式，將治理理論的核心內(nèi)涵融入檔案領(lǐng)域。晏秦認(rèn)為檔案治理的主體是檔案部門、社會組織、公民，治理的對象是檔案事務(wù)，治理的工具是一定的行動規(guī)則，治理內(nèi)容是對檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域的善治，在這定義中對于檔案治理工具和內(nèi)容的描述過于簡單、寬泛。祝哲淇按照《檔案法》中的規(guī)定將檔案治理的主體定為：各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、組織和個人，需指出的是其引用的《檔案法》第七條規(guī)定中的“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其它組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”通常是指機(jī)構(gòu)檔案室，所以祝哲淇認(rèn)為檔案治理的主體是檔案室和檔案工作人員，這顯然是縮小了檔案治理主體的范圍;常大偉認(rèn)為檔案治理的主體是檔案行政管理機(jī)關(guān)、各級各類檔案機(jī)構(gòu)、社會組織或個人，各級各類檔案機(jī)構(gòu)實(shí)則是各級各類檔案館，在這定義中又排除了機(jī)構(gòu)檔案室這一治理主體。

用概念組配法雖能凸顯治理的特征和效用，但也易導(dǎo)致過于貼合治理框架的要素定義，對治理定義進(jìn)行形而上學(xué)的替換現(xiàn)象，且未能立足檔案視角，探討以檔案為核心的治理內(nèi)涵，致使檔案領(lǐng)域本身的特色模糊化。因此，利用概念組配法對“檔案治理”進(jìn)行界定時應(yīng)立足檔案視角，參考治理構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上，從檔案要素出發(fā)，設(shè)定合理有效的檔案治理構(gòu)成要素。

現(xiàn)有文獻(xiàn)中使用發(fā)生定義法定義“檔案治理”概念時，通常把“檔案管理”“檔案事業(yè)管理”與“檔案治理”視為是同一維度不同程度的概念。例如金波、晏秦認(rèn)為：“檔案治理是以檔案管理為基礎(chǔ)，是對檔案管理的繼承和發(fā)展。”[12]陳忠海、宋晶晶認(rèn)為檔案治理是對傳統(tǒng)檔案事業(yè)管理的繼承和發(fā)展，[13]所以對“檔案治理”進(jìn)行界定時應(yīng)注意厘清檔案管理、檔案行政管理、檔案事業(yè)管理、檔案治理等概念的內(nèi)涵和外延，明確它們之間的區(qū)別和聯(lián)系。用發(fā)生法定義對“檔案治理”進(jìn)行界定，其優(yōu)點(diǎn)在于用既定已知概念解釋未知不確定概念，化抽象為具象;這一過程中探索和發(fā)現(xiàn)已知概念與未知概念的實(shí)際關(guān)聯(lián)至關(guān)重要，一旦錯誤地認(rèn)知兩個概念之間的本質(zhì)聯(lián)系，將會直接導(dǎo)致對未知概念界定的偏差。所以用發(fā)生定義法界定“檔案治理”概念時，需界定相關(guān)概念的核心內(nèi)涵，明晰概念之間的關(guān)系，以此明確從什么走向什么的問題。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者在使用發(fā)生定義法闡釋“檔案治理”時，因?qū)σ阎拍詈臀粗拍铌P(guān)系把握不清晰，導(dǎo)致發(fā)生定義的走向出現(xiàn)偏差，“檔案治理”內(nèi)涵的準(zhǔn)確性和科學(xué)性還需要反復(fù)推敲。

鑒于此，筆者認(rèn)為對“檔案治理”概念進(jìn)行界定，概念組配法和發(fā)生定義法雖各有所長，但從科學(xué)性和可操作性上考量，概念組配法更為適宜。

3 國家治理視域下的檔案治理概念內(nèi)涵

基于以上對“檔案治理”概念反思的基礎(chǔ)上，文章選取組配法來闡釋“檔案治理”概念的內(nèi)涵，且本研究探討的檔案治理是基于國家治理視域下的，是貼合我國國情需要的。

3.1 檔案治理概念要素分析。檔案治理概念是國家治理概念框架的組成部分[14]，對檔案治理概念的界定理應(yīng)回歸國家治理視域。國家治理是指政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾需要。[15]國家治理是一種政治行為，其立足點(diǎn)和特色在于行政性，因此，國家治理視域下的檔案治理也具備一定的行政性。

基于對“檔案治理”概念界定的反思，筆者擬采用概念組配法對“檔案治理”概念進(jìn)行重新界定。結(jié)合“治理”理論的核心特征，立足檔案視角，明晰“檔案治理”的構(gòu)成要素與特點(diǎn)，在融入治理理論核心內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有學(xué)者對檔案治理概念的研究，提出“檔案治理”概念并認(rèn)為檔案治理要素包括治理主體、治理對象、治理目標(biāo)、治理工具、治理機(jī)制、治理內(nèi)容、治理權(quán)力、治理本質(zhì)等8個方面。

3.2國家治理視域下的檔案治理概念定義?；谝陨戏治?，本文認(rèn)為國家治理視域下的檔案治理是一種多元主體共同參與的宏觀檔案行政管理活動，側(cè)重于體制機(jī)制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各參與主體的利益。檔案治理的主體除檔案行政部門外，還包括社會組織、個人及其它組織，以檔案行政部門為主導(dǎo)，社會組織、個人及其它組織作為重要的合作參與者，檔案治理主體呈現(xiàn)多元主體協(xié)同治理;多元主體共治的對象是各種檔案事務(wù);檔案治理的目標(biāo)是最大限度滿足公眾與社會需要，實(shí)現(xiàn)各參與主體的利益最大化，促進(jìn)檔案行政管理實(shí)現(xiàn)高效化，檔案事業(yè)發(fā)展達(dá)到最佳狀態(tài);檔案治理工具除依法治理外，還包括各種檔案規(guī)章制度，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，使檔案治理依法、遵循規(guī)章制度與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理;未來檔案治理的體制機(jī)制向法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、多元主體合作互動方向發(fā)展;檔案治理的內(nèi)容是協(xié)調(diào)各治理主體利益，實(shí)現(xiàn)利益最大化，統(tǒng)籌規(guī)劃全國檔案事業(yè)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各檔案組織、執(zhí)行國家檔案法律法規(guī)規(guī)章、制定規(guī)章制度、對檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo);各多元主體的檔案治理權(quán)利可以是自上而下的行政權(quán)利，但各檔案參與主體之間的權(quán)利更多的是平行的，檔案權(quán)利權(quán)威可以是強(qiáng)制性的，但更多的是各參與主體之間的協(xié)商;國家治理視域下的檔案治理實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)宏觀的檔案行政管理活動，是一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)活動，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體之間的利益，與多元主體共同制定相關(guān)的規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、體制機(jī)制等，即檔案治理的范疇不涉及具體的檔案業(yè)務(wù)操作，只在宏觀層面上指導(dǎo)、把控具體檔案業(yè)務(wù)操作。

綜上，本研究將“檔案治理”定義為：“檔案行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、檔案館（室）、社會組織、個人共同參與，基于法律法規(guī)制度進(jìn)行合作互動，協(xié)調(diào)各方利益，共同對檔案事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督指導(dǎo)，以達(dá)到各方利益最大化、滿足公眾需求，促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展?！?/p>

4 檔案管理與檔案治理關(guān)系分析

4.1 檔案管理與檔案治理的區(qū)別。檔案管理與檔案治理在管理理念、主體、對象、內(nèi)容、工具、本質(zhì)等方面都存在差異，換言之，這兩者的內(nèi)涵、外延與本質(zhì)都不同，兩者不屬于同一緯度不同發(fā)展階段的關(guān)系。

《中國大百科全書·圖書館學(xué)·情報學(xué)·檔案學(xué)》一書中將“檔案管理”定義為：“檔案管理是檔案館（室）直接對檔案實(shí)體和檔案信息進(jìn)行管理并提供利用服務(wù)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的總稱，也是國家檔案事業(yè)最基本的組成部分。包括：檔案收集、檔案整理、檔案價值鑒定、檔案保管、檔案編目、檔案檢索、檔案統(tǒng)計(jì)、檔案編研、檔案提供利用?！盵16]馮惠玲、張輯哲認(rèn)為檔案管理工作是指：“用科學(xué)的原則和方法管理檔案，為黨和國家各項(xiàng)事業(yè)服務(wù)的工作，基本內(nèi)容包括：檔案的接收與征集、整理、鑒定、保管、編目與檢索、編輯與研究、統(tǒng)計(jì)和利用服務(wù)?！盵17]通過分析“檔案管理”概念可知，檔案管理的本質(zhì)是對檔案業(yè)務(wù)的管理，如檔案的收集、整理、保管、鑒定、利用等，屬于微觀業(yè)務(wù)層面，檔案管理的對象是檔案，檔案管理的主體是檔案館（室），所要解決的基本矛盾是檔案的分散、凌亂、雜質(zhì)、量大、孤本等狀況與社會利用檔案要求集中、系統(tǒng)、優(yōu)質(zhì)、專指、廣泛之間的矛盾。[18]

2019年《檔案學(xué)研究》第1期上發(fā)表了金波、晏秦的《從檔案管理走向檔案治理》（以下簡稱《金文》）一文，《金文》認(rèn)為檔案管理是檔案治理的基礎(chǔ)，文中將“檔案管理”定義為對檔案事業(yè)進(jìn)行管理，將“檔案管理”的概念等同于“檔案事業(yè)管理”的概念，文中引用《中國大百科全書·圖書館學(xué)·情報學(xué)·檔案學(xué)》中的檔案事業(yè)管理定義：“檔案部門對國家或地區(qū)檔案事業(yè)實(shí)行有組織有計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督、指導(dǎo)、并協(xié)調(diào)其內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系的工作”。[19]由此可知，檔案事業(yè)管理的主體是檔案部門，對象是國家或地區(qū)檔案事業(yè)，內(nèi)容是領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)檔案工作。

顯而易見，《金文》中偷換了概念，用“檔案事業(yè)管理”的定義代替了“檔案管理”的定義，事實(shí)上“檔案事業(yè)管理”與“檔案管理”是兩個不同的概念，兩者在管理主體、對象、內(nèi)容上存在著極大的不同。《金文》縮小了“檔案事業(yè)管理”概念的范疇，檔案管理是檔案事業(yè)的組成部分，即檔案事業(yè)管理包含檔案管理，《金文》中偷換概念，用“檔案事業(yè)管理”概念代替“檔案管理”概念毫無疑問是不妥當(dāng)?shù)摹！督鹞摹返闹饕獌?nèi)容是論證檔案管理與檔案治理的關(guān)系，分析“從檔案管理走向檔案治理”的動因及途徑，但文中一開始并未對“檔案管理”這一概念做一個權(quán)威和準(zhǔn)確的解釋，而是用“檔案事業(yè)管理”的概念替代“檔案管理”的概念，實(shí)則是在探討“從檔案事業(yè)管理走向檔案治理”這是《金文》存在的不妥處之一;其二是《金文》沒有厘清“檔案管理”與“檔案治理”的關(guān)系，其文認(rèn)為：“檔案治理是以檔案管理為基礎(chǔ)，是對檔案管理的繼承與發(fā)展”這等于認(rèn)可了檔案管理是檔案治理的組成部分，隨后其文又提出“從檔案管理走向檔案治理”，這又意味著檔案管理與檔案治理是處于不同層面的，前后存在矛盾。

通過以上對“檔案管理”概念的分析可知，檔案管理屬于業(yè)務(wù)層面，而檔案治理屬于宏觀層面，這是兩個不同層面上的概念，即這兩者不具備發(fā)展關(guān)系?！皺n案管理走向檔案治理”，換言之檔案治理是檔案管理的高級發(fā)展階段，是一個層面不同層次的概念，檔案治理可以替代檔案管理，這顯然是不成立的，檔案管理是業(yè)務(wù)層面，面向基礎(chǔ)的檔案工作，無論時代與技術(shù)如何發(fā)展，檔案管理業(yè)務(wù)將永遠(yuǎn)存在，不可被替代，不可被兼并。

與“檔案管理”“檔案事業(yè)管理”“檔案治理”相近的詞還有“檔案行政管理”，以上已論證“從檔案管理走向檔案治理”這一命題不成立，本文將對“從檔案行政管理走向檔案治理”這一命題是否成立進(jìn)行論證。王英瑋認(rèn)為：“檔案行政是以國家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的需要為目標(biāo)，對全國以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督指導(dǎo)的活動。從宏觀上、整體上管理國家檔案事務(wù)，不斷調(diào)節(jié)檔案事業(yè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)?！盵20]由此可知，檔案行政管理的對象是檔案事務(wù)，管理的內(nèi)容是對檔案事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、行政監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、提高檔案行政效率，檔案行政管理的目標(biāo)是提高檔案行政效率，開發(fā)國家檔案信息資源、促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展，檔案行政管理的主體是檔案行政管理部門，檔案行政管理的范圍是檔案行政管理部門權(quán)利所及的范圍。

對“檔案行政管理”與“檔案治理”的概念在管理對象、主體、目標(biāo)、內(nèi)容等方面進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)“檔案行政管理”與“檔案治理”是同一層面的概念，是同一層面不同發(fā)展階段的事物。此外，在國家治理視域下，檔案行政管理理應(yīng)順勢走向檔案治理，成為國家治理體系的一部分，即“從檔案行政管理走向檔案治理”命題是成立的。

通過以上分析可知，“檔案管理”與“檔案治理”屬于正向平行的關(guān)系，并非替代、繼承和發(fā)展的關(guān)系，兩者之間存在很大的差別。

在管理理念上，檔案管理是以部門為導(dǎo)向的管理理念，從館藏資源角度來說，檔案館（室）管理的是產(chǎn)生于各部門的檔案，從業(yè)務(wù)流程角度來說，檔案館（室）進(jìn)行的是此地此物的一元管理，而檔案治理的管理理念是多元主體協(xié)同管理，除檔案部門外，社會組織、個人合作互動，共同管理檔案事務(wù)，同時注重協(xié)調(diào)各方利益，使之實(shí)現(xiàn)效益最大化;在主體上，檔案管理的主體是檔案館（室），具有單一性，檔案治理的主體是檔案部門與社會組織和個人的多元共治，各權(quán)利主體之間地位平等;在管理對象上，檔案管理的對象是檔案，而檔案治理的對象是檔案事務(wù)，《金文》中因其沒有正確理解“檔案管理”概念，所以誤認(rèn)為檔案管理的對象是檔案事務(wù);在管理內(nèi)容上，檔案管理內(nèi)容是檔案業(yè)務(wù)，如檔案的收集、整理、保管、鑒定、利用等，檔案治理的內(nèi)容是協(xié)調(diào)各方利益、對全國以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督指導(dǎo);在管理工具上，檔案館（室）依據(jù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行檔案業(yè)務(wù)的管理，檔案治理的工具是法律、法規(guī)制度，依法進(jìn)行檔案事務(wù)的管理;在管理目標(biāo)上，檔案管理最終目的是提供檔案信息，為社會服務(wù)，檔案治理的目標(biāo)是協(xié)調(diào)各方利益，使之實(shí)現(xiàn)利益最大化，提高檔案行政效率，促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展;在本質(zhì)上，檔案管理實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)管理性、服務(wù)性、業(yè)務(wù)性的工作，檔案治理本質(zhì)上是一項(xiàng)多元主體共同參與的宏觀檔案行政管理活動，強(qiáng)調(diào)多元主體共治，協(xié)調(diào)各方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)和利益。檔案管理與檔案治理的區(qū)別簡要?dú)w納如表1所示。

表1 檔案管理與檔案治理的區(qū)別

4.2 檔案管理與檔案治理的聯(lián)系。檔案管理與檔案治理兩者之間的區(qū)別決定了檔案治理無法取代檔案管理，無法將其兼并，在檔案事業(yè)發(fā)展過程中檔案管理與檔案治理同時并存，齊頭并進(jìn)。雖然檔案管理與檔案治理是兩個不同的事物，但兩者都是檔案事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，前者側(cè)重業(yè)務(wù)流的實(shí)踐活動，后者側(cè)重政策制度層的指導(dǎo)與規(guī)范。在推動國家檔案事業(yè)發(fā)展創(chuàng)新，提升檔案理論與實(shí)踐能力的目標(biāo)框架內(nèi)，兩者之間存在著正向的協(xié)同合作關(guān)系，即這兩者之間相互影響，相互促進(jìn)，互相協(xié)調(diào)合作，主要表現(xiàn)在，首先，檔案治理作為宏觀層面對檔案業(yè)務(wù)管理如檔案收集、整理、保管、鑒定、利用等方面具有指導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范作用;其次，在檔案管理中檔案館（室）收集檔案資源結(jié)構(gòu)多樣化會促進(jìn)更多多元主體參與到檔案事務(wù)治理中，檔案業(yè)務(wù)管理水平的提高對檔案治理效率的提升具有促進(jìn)作用，兩者之間互相協(xié)同，共同發(fā)展。

檔案管理與檔案治理既存在區(qū)別，同時也存在聯(lián)系。在國家治理視域下，兩者存在正相關(guān)的協(xié)同合作關(guān)系，為更好地促進(jìn)兩者的相互協(xié)同，要搭建兩者之間的有效協(xié)同發(fā)展機(jī)制，進(jìn)行合作互動，共同發(fā)揮作用，促進(jìn)檔案事業(yè)向前發(fā)展。

首先，檔案治理的多元主體參與有助于促進(jìn)檔案收集的多樣性，豐富館藏資源，改變館藏資源結(jié)構(gòu)，擴(kuò)充檔案服務(wù)資源，滿足更多主體的需要，實(shí)現(xiàn)各參與主體利益最大化;反之，檔案資源收集和管理工作的多樣性有助于吸引更多主體參與檔案事務(wù)管理，以往的檔案管理被認(rèn)為是一項(xiàng)為官方敘事記錄服務(wù)的管理性活動，其主要原因是因?yàn)闄n案館收集的主要是官方組織機(jī)構(gòu)的檔案，與社會民眾或其它社會組織相關(guān)的檔案較少，收集與社會組織、個人相關(guān)的檔案可吸引更多的主體參與檔案事務(wù)管理;其次，檔案治理依法進(jìn)行，各參與主體依法進(jìn)行檔案事務(wù)的管理，同時也有利于促進(jìn)檔案管理的法治化;再次，檔案治理在宏觀上對檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一制度為檔案管理制定管理標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)檔案管理的科學(xué)化和規(guī)范化;最后，檔案業(yè)務(wù)管理水平的提高促進(jìn)檔案治理效率的提升。

5 檔案治理的實(shí)現(xiàn)路徑

檔案治理是檔案行政管理的新發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)從檔案行政管理走向檔案治理，首先要構(gòu)建法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、多元主體共同參與的檔案治理體制機(jī)制;其次，檔案治理要法治化，依法進(jìn)行;最后，檔案治理要規(guī)范化、程序化和合理化進(jìn)行，需要對檔案治理進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

檔案管理體制是指一個國家檔案工作的組織制度、包括各級各類檔案行政、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其隸屬關(guān)系、職權(quán)定位和組織管理方式等的總和。[21]檔案管理體制是檔案事業(yè)發(fā)展的基本保障，是實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。在國家治理現(xiàn)代化背景下檔案治理體制的發(fā)展方向是：檔案治理朝多元協(xié)同、法治化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)現(xiàn)發(fā)展。

5.1 體制機(jī)制層。多元主體合作、互動是檔案行政管理與檔案治理最主要的區(qū)別之一，檔案治理是檔案部門、社會組織、個人等共同參與、相互合作、共同協(xié)商的一種檔案事務(wù)管理模式。多元主體合作下，檔案行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)者和執(zhí)行者，統(tǒng)籌全局、進(jìn)行頂層設(shè)置，完善體制機(jī)制、開展制度建設(shè)，不斷創(chuàng)新檔案治理方法，完善檔案治理體系;社會組織、個人和其它機(jī)構(gòu)作為檔案治理的重要參與者，建立健全檔案社會組織體系，發(fā)揮檔案學(xué)會等社會組織在制定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、參與決策等檔案事務(wù)管理中的作用;發(fā)揮個人在檔案志愿服務(wù)、檔案政策、制度決策、監(jiān)督中的作用。各多元主體各司其職、各盡其責(zé)，共同促進(jìn)檔案治理走向現(xiàn)代化。法治化的檔案治理體制構(gòu)建，需要構(gòu)建和完善檔案法律法規(guī)體系，樹立法治思維，提高法治意識，加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法。標(biāo)準(zhǔn)化的檔案治理體制構(gòu)建，首先提高治理標(biāo)準(zhǔn)化意識;其次，推進(jìn)檔案治理標(biāo)準(zhǔn)化在法治框架內(nèi)進(jìn)行;最后，提升標(biāo)準(zhǔn)化制定者的專業(yè)素質(zhì)，從而提升檔案治理標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)化、合理化、程序化等。

5.2 法規(guī)制度層。《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出“十三五”發(fā)展目標(biāo)是：“實(shí)現(xiàn)檔案治理法制化。形成較為完整的檔案法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、高效的檔案法治實(shí)施，嚴(yán)密的檔案法治監(jiān)督，有力的檔案法治保障的檔案法治體系，檔案法治治理能力和水平顯著提高?！币酝臋n案行政管理主要以行政命令的方式進(jìn)行檔案事務(wù)的管理，從檔案行政管理走向檔案治理需從行政命令的方式轉(zhuǎn)為以法治方式進(jìn)行檔案事務(wù)的管理，使檔案治理在法治框架內(nèi)進(jìn)行，用法律去解決檔案治理過程中出現(xiàn)的問題，檔案治理的法治化是推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化的根本保障。推進(jìn)檔案治理法治化，一方面加強(qiáng)建立健全檔案法律法規(guī)體系，使檔案治理有法可依;一是各參與主體應(yīng)樹立法治思維，善用法治方式治理檔案;二是在法律層面上明確各治理主體的地位、權(quán)利和義務(wù)、明確多元主體參與檔案事務(wù)治理的方式，確保民主參與和監(jiān)督通道順暢;三是構(gòu)建檔案行政權(quán)利和責(zé)任清單并對其進(jìn)行公開，讓社會對其進(jìn)行監(jiān)督。另一方面要加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，一是對檔案行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)察與督促，對其不合法性進(jìn)行糾正，確保檔案法律法規(guī)的有效執(zhí)行，二是對社會第三方在檔案行業(yè)的準(zhǔn)入和經(jīng)營活動加強(qiáng)管控，完善立法，加強(qiáng)監(jiān)督，使第三方參與主體在合法合規(guī)之下進(jìn)行各項(xiàng)檔案活動。

5.3 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層。檔案治理現(xiàn)代化，與檔案治理標(biāo)準(zhǔn)化密切相關(guān)，檔案治理標(biāo)準(zhǔn)化水平一定程度上反映檔案治理的水平，標(biāo)準(zhǔn)化對實(shí)現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化具有重要的作用。第一，標(biāo)準(zhǔn)化為現(xiàn)代檔案治理確立規(guī)范，促進(jìn)檔案治理制度化;第二，標(biāo)準(zhǔn)化為現(xiàn)代檔案治理確立目標(biāo);第三，標(biāo)準(zhǔn)化為檔案治理的合理化提供依據(jù)，提升檔案治理的效益;第四，標(biāo)準(zhǔn)化為評估檔案治理現(xiàn)代化提供量化指標(biāo)，促進(jìn)檔案治理的改善。

當(dāng)前我國檔案治理還未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為推進(jìn)檔案治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，其一，應(yīng)協(xié)同各利益主體參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，轉(zhuǎn)變由檔案行政主管部門全權(quán)負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)的局面，使檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)各參與主體的意志，提升檔案治理的協(xié)同能力，明確參與標(biāo)準(zhǔn)制定的程序、方式，確保參與和溝通渠道的暢通。其二，制定檔案治理能力評估標(biāo)準(zhǔn)，檔案治理能力關(guān)乎檔案治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，對其能力的評估需有規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的衡量指標(biāo)，促進(jìn)檔案治理的改善。其三，提高制定檔案治理標(biāo)準(zhǔn)者的專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)，從而提高檔案治理標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)化和專業(yè)化程度，增強(qiáng)檔案治理標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和公信力。其四，嚴(yán)格執(zhí)行檔案治理標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮檔案治理標(biāo)準(zhǔn)化的效用。其五，加快檔案治理標(biāo)準(zhǔn)化的法制化進(jìn)程，把檔案法治化建設(shè)納入法制的軌道。

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（作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院 來稿日期：2019-10-21）