水利工程征地移民安置驗(yàn)收研究

陳 超，張 星，曹靖夫

(貴州省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，貴陽 550002)

0 引 言

近年來，為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，水利工程已成為國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要項(xiàng)目之一。由于水利工程項(xiàng)目規(guī)模龐大，涉及的范圍比較廣，特別是其征地范圍內(nèi)涉及到的居民較多，因此水利工程征地移民安置工作在水利工程中扮演著十分關(guān)鍵的角色[1]。

國家水利部明確提出，“移民安置驗(yàn)收作為水利工程中非常重要的構(gòu)成元素,關(guān)系著水利工程今后的正常實(shí)施和運(yùn)行?！彼こ陶鞯匾泼衽c環(huán)境等一系列的因素存在緊密的聯(lián)系，過程比較繁瑣復(fù)雜，不僅僅覆蓋到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是一個(gè)社會(huì)的熱點(diǎn)問題。與普通的工程征地移民安置相比較，水利工程征地移民安置的難度大幅度提升，需要調(diào)節(jié)眾多的社會(huì)關(guān)系和利益，如果處置的不恰當(dāng)，將會(huì)產(chǎn)生許多的遺留問題，將會(huì)對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展造成十分不利的影響，嚴(yán)重的還會(huì)威脅到社會(huì)的穩(wěn)定[2]。隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)，南水北調(diào)等工程的順利實(shí)施，水利工程將會(huì)實(shí)現(xiàn)迅猛的發(fā)展，移民征地驗(yàn)收問題作為其重要先決的條件，傳統(tǒng)的移民安置驗(yàn)收方式已經(jīng)不再適用于蓬勃發(fā)展的水利工程的需求，急需新的驗(yàn)收方式[3]。

在此基礎(chǔ)上，本文針對(duì)水利工程征地移民安置驗(yàn)收進(jìn)行探索分析，對(duì)傳統(tǒng)的安置驗(yàn)收進(jìn)行了改進(jìn)，取得了一定的成效。

1 水利工程征地移民安置驗(yàn)收程序

在水利工程的建設(shè)中，必須要依照“先移民后建設(shè)”的準(zhǔn)則執(zhí)行，因此移民安置的驗(yàn)收和工程的驗(yàn)收是一致的。與水利工程驗(yàn)收相對(duì)應(yīng)，水利移民安置驗(yàn)收包括階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。由于水利工程的規(guī)模龐大，由許多單項(xiàng)工程組成，因此移民安置驗(yàn)收包含各個(gè)單項(xiàng)工程驗(yàn)收[4]。圖1為水利工程征地移民安置驗(yàn)收框架圖，水利工程階段性征地移民安置驗(yàn)收，首先針對(duì)工程截流階段征地移民進(jìn)行安置驗(yàn)收；其次針對(duì)工程蓄水階段征地移民進(jìn)行安置驗(yàn)收。

圖1 水利工程征地移民安置驗(yàn)收框架圖

對(duì)于工程階段性(包括截流、分期蓄水、下閘蓄水等)征地移民安置驗(yàn)收，第一步要明確驗(yàn)收組織，一般情況下，水利部主要負(fù)責(zé)大中型水利工程征地移民安置的終驗(yàn)工作，地方政府負(fù)責(zé)移民驗(yàn)收的自驗(yàn)、初驗(yàn)工作并由地方層層把控，單項(xiàng)工程(包括專業(yè)項(xiàng)目、工業(yè)企業(yè)、檔案管理等)由主管部門先行驗(yàn)收，合格后一并納入移民安置驗(yàn)收，移民安置技術(shù)驗(yàn)收單位負(fù)責(zé)移民安置驗(yàn)收技術(shù)把關(guān)和驗(yàn)收工作指導(dǎo)，并指導(dǎo)地方相關(guān)部門自查以及具體的實(shí)施過程。

第二步，結(jié)合工程移民安置規(guī)劃，移民安置驗(yàn)收技術(shù)單位會(huì)同各地方政府和相關(guān)單位依據(jù)國家法律法規(guī)以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定移民安置驗(yàn)收檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此一一對(duì)應(yīng)進(jìn)行全面自查，查漏補(bǔ)缺，若條件成熟，項(xiàng)目法人向縣級(jí)政府或主管部門提出驗(yàn)收申請(qǐng)。工程移民安置竣工驗(yàn)收在階段性驗(yàn)收合格的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并對(duì)照移民安置規(guī)劃和各項(xiàng)目實(shí)施情況分析評(píng)定。

第三步，縣級(jí)移民主管部門成立驗(yàn)收委員會(huì)，組織移民安置自驗(yàn)工作，驗(yàn)收單位由移民主管部門和行業(yè)部門組成。驗(yàn)收按現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收、查閱資料和會(huì)議介紹的方式分別進(jìn)行，通過實(shí)地查勘的方式，對(duì)專項(xiàng)處理、庫底清理、移民安置情況等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，檢驗(yàn)是否達(dá)到驗(yàn)收要求；通過內(nèi)業(yè)查閱資料了解單項(xiàng)工程、檔案管理、移民安置、財(cái)務(wù)決算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、問題整改等落實(shí)情況；會(huì)議介紹主要聽取各方匯報(bào)，了解征地移民安置驗(yàn)收存在的問題和，討論達(dá)成一致，滿足自驗(yàn)要求的，提出征地移民安置自驗(yàn)報(bào)告[5]。

第四步，市(州)級(jí)移民主管部門在自驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行初驗(yàn)，對(duì)自驗(yàn)成果進(jìn)行抽查檢驗(yàn)，并按照自驗(yàn)方式逐項(xiàng)進(jìn)行，初驗(yàn)合格后報(bào)省主管部門或水利部進(jìn)行終驗(yàn)，終驗(yàn)合格，驗(yàn)收結(jié)束。具體流程見圖2。

圖2 工程截流建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收

按照“先移民后建設(shè)”的原則，移民安置驗(yàn)收應(yīng)先于工程驗(yàn)收，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)根據(jù)工程施工組織計(jì)劃及時(shí)啟動(dòng)階段性驗(yàn)收。在各個(gè)階段性驗(yàn)收合格之后，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)移民安置竣工驗(yàn)收，為工程竣工驗(yàn)收創(chuàng)造條件。

按上述的程序?qū)λこ陶鞯匾泼癜仓抿?yàn)收，驗(yàn)收委員會(huì)簽字把關(guān)，各級(jí)政府或主管部門對(duì)其進(jìn)行層層把關(guān)，并出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，增加移民安置驗(yàn)收的透明度和公信力，充分體現(xiàn)驗(yàn)收成果的可靠性、真實(shí)性、可塑性，為以后的水利工程的順利實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[6]。

2 水利工程征地移民安置驗(yàn)收量化處理

在傳統(tǒng)的水利工程征地移民安置驗(yàn)收中，對(duì)于驗(yàn)收的具體指標(biāo)和內(nèi)容往往采取合格與不合格的、籠統(tǒng)的評(píng)價(jià)方式，往往只是以安置驗(yàn)收合格為目標(biāo)，量化處理結(jié)果過于模糊化。如果對(duì)移民驗(yàn)收過程中的具體指標(biāo)進(jìn)行量化打分，可以起到提升驗(yàn)收質(zhì)量和督促工程后期建設(shè)的積極作用[7]，為此本文對(duì)水利工程征地移民安置驗(yàn)收進(jìn)行量化處理。

首先要針對(duì)水利工程征地移民安置的實(shí)際具體情況，結(jié)合驗(yàn)收的實(shí)際內(nèi)容，由省級(jí)機(jī)關(guān)制定驗(yàn)收指標(biāo)；其次，小組就移民驗(yàn)收中的驗(yàn)收指標(biāo)進(jìn)行明確。根據(jù)水利項(xiàng)目征地移民安置的具體工作內(nèi)容，可以將量化指標(biāo)分為以下幾大類，見圖3。

圖3 水利工程征地移民安置驗(yàn)收量化指標(biāo)框架圖

第一個(gè)驗(yàn)收量化指標(biāo)是征地移民安置的管理，驗(yàn)證的主要內(nèi)容為移民安置的具體規(guī)劃、實(shí)施，移民檔案是否完整齊備，是否符合國家檔案相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行安置中有無根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行變更，是否符合實(shí)際等。第二個(gè)驗(yàn)收量化指標(biāo)是移民驗(yàn)收安置工作實(shí)施的質(zhì)量。驗(yàn)證的主要內(nèi)容為移民安置建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量是否過關(guān)，外觀是否完好，能否符合國家標(biāo)準(zhǔn)等，能否做到切實(shí)保障移民的人身安全和設(shè)施的正常生命周期。第三個(gè)驗(yàn)收量化指標(biāo)是移民安置資金的使用情況，主要包括是否按照審批的要求使用資金，是否賬實(shí)相符，資金是否落實(shí)到位等[8]。第四個(gè)驗(yàn)收量化指標(biāo)是移民安置工作的完成情況，具體內(nèi)容包括是否按照設(shè)計(jì)的周期及時(shí)的完成移民安置和專業(yè)項(xiàng)目處理工作，是否存在著拖延等情況，影響到移民的正常生產(chǎn)生活。第五個(gè)驗(yàn)收量化指標(biāo)是移民安置工作的運(yùn)行情況，具體內(nèi)容包括是否制定了相應(yīng)的責(zé)任制度，職責(zé)是否明晰，新增引進(jìn)的設(shè)備是否運(yùn)行等。在此基礎(chǔ)上，本文特別增加了一個(gè)全新的驗(yàn)收量化指標(biāo)——移民安置實(shí)施效果，這一指標(biāo)突出地體現(xiàn)在移民對(duì)于安置的滿意程度，將移民引進(jìn)來，使其參與到驗(yàn)收之中，在充分反映民意的同時(shí)，也能夠展現(xiàn)移民安置發(fā)揮的實(shí)際效用[9]。

最后，根據(jù)制定的量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)移民安置進(jìn)行量化評(píng)分驗(yàn)收，驗(yàn)收委員會(huì)根據(jù)其提供的資料和實(shí)地的查勘結(jié)果，按照評(píng)分原則評(píng)分，并根據(jù)分?jǐn)?shù)劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格4個(gè)等級(jí)，并將分?jǐn)?shù)和等級(jí)結(jié)果輸入到驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中，不僅可以反映出移民安置的具體實(shí)施情況，還會(huì)極大地激發(fā)移民安置參與者的積極性，提高工作效率[10]。

3 實(shí)驗(yàn)分析

本文選用同在一個(gè)省份距離比較近、規(guī)模大小幾乎相等、居民風(fēng)俗習(xí)慣十分相似、經(jīng)濟(jì)發(fā)展接近的兩個(gè)水庫作為實(shí)驗(yàn)對(duì)象。其中，A水庫作為實(shí)驗(yàn)組，采用本文所述的水利工程征地移民安置驗(yàn)收程序和可量化的驗(yàn)收指標(biāo)以及方式；B水庫作為對(duì)照組，采取傳統(tǒng)的水利工程征地移民安置驗(yàn)收程序和可量化的驗(yàn)收指標(biāo)以及方式，也就是在進(jìn)行移民安置驗(yàn)收時(shí)，只需要縣級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)際勘察，其余的上級(jí)部門只需要按照縣級(jí)機(jī)構(gòu)上報(bào)的程序進(jìn)行審批驗(yàn)收即可，采用的驗(yàn)收指標(biāo)只需要?jiǎng)澐譃楹细衽c不合格便可，不需要具體的評(píng)分。

3.1 滿意度分析

經(jīng)過跟蹤調(diào)查，兩個(gè)水庫均通過了國家的移民安置認(rèn)可，對(duì)二者現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究。第一，實(shí)施移民安置驗(yàn)收的目的在于保障居民的正常生活和生產(chǎn)，進(jìn)而維持我國的持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安，因此移民安置獲得居民的滿意和認(rèn)可是十分重要的。本文對(duì)兩個(gè)水庫各隨機(jī)抽查了300名移民，滿意度共設(shè)置為非常滿意、滿意、合格、不滿意4個(gè)等級(jí)。經(jīng)過匯總發(fā)現(xiàn)，針對(duì)A水庫來說，在300位移民中，共有130人表示非常滿意，120人表示滿意，45人表示合格，僅有4人表示不滿意，其具體情況見圖4。

圖4 A水庫移民滿意情況圖

針對(duì)B水庫來說，在300位移民中，共有110人表示非常滿意，105人表示滿意，77人表示合格，8表示不滿意，其具體情況見圖5。通過以上調(diào)查結(jié)果可知，A水庫在非常滿意、滿意等態(tài)度的人數(shù)和比例均高于B水庫，并且不滿意的人數(shù)低于B水庫，這充分表明A水庫的征地移民驗(yàn)收是比較受大眾認(rèn)可的，更加的滿足移民的實(shí)際需求。第二，水利工程的實(shí)施勢(shì)必要占據(jù)大量的土地資源，占有原來的居民賴以生存的產(chǎn)業(yè)、土地以及資源，居民的遷移必須要恢復(fù)原來的生產(chǎn)條件，因此，這也是征地移民驗(yàn)收十分重要的一項(xiàng)內(nèi)容。那么通過A、B兩個(gè)水庫移民目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，我們能夠得出對(duì)于移民安置是否落實(shí)到位，獲得經(jīng)濟(jì)效益究竟如何，移民驗(yàn)收是否發(fā)揮了其約束作用。

圖5 B水庫移民滿意情況圖

3.2 水利工程移民安置的實(shí)施效果

通過對(duì)如今的A、B兩個(gè)水庫移民安置區(qū)域待維護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施以及已經(jīng)報(bào)廢的基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)數(shù)據(jù)的分析可以發(fā)現(xiàn)，近5年來，A、B兩個(gè)水庫移民安置區(qū)域在待維護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施所要花費(fèi)的資金均呈現(xiàn)持續(xù)上漲的趨勢(shì)，A水庫的平均增長率0.35%，而B水庫的平均增長率已經(jīng)高達(dá)1.08%，比A水庫高出0.73個(gè)百分點(diǎn)；在已報(bào)廢的基礎(chǔ)設(shè)施總額方面，A水庫自移民安置驗(yàn)收合格以來，已報(bào)廢的基礎(chǔ)設(shè)施總額達(dá)108.53萬元，而B水庫自移民安置驗(yàn)收合格以來，已報(bào)廢的基礎(chǔ)設(shè)施總額達(dá)186.42萬元，大幅超過A水庫，這充分說明B水庫移民安置的基礎(chǔ)設(shè)施落后于A水庫。

綜上所述，雖然A、B水庫均通過了國家的移民安置驗(yàn)收，但是由于其采用的驗(yàn)收程序和方式不同，導(dǎo)致其結(jié)果存在著明顯的差距。本文闡述的驗(yàn)收程序和方式明顯的優(yōu)于傳統(tǒng)方式，能夠充分發(fā)揮移民安置驗(yàn)收的督促作用，保障移民安置工作的順利實(shí)施。

4 結(jié) 語

我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施的保駕護(hù)航，水利工程作為最重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著十分關(guān)鍵的作用。由于水利工程建設(shè)比較繁瑣、規(guī)模龐大的特殊性質(zhì)，其征地移民安置工作在社會(huì)的穩(wěn)步運(yùn)行中扮演著舉足輕重的角色。水利工程征地移民安置驗(yàn)收能夠?qū)σ泼癜仓闷鸬蕉酱俸鸵龑?dǎo)的效果。本文結(jié)合水利工程的實(shí)際情況，在傳統(tǒng)的驗(yàn)收程序的基礎(chǔ)上對(duì)驗(yàn)收程序進(jìn)行了優(yōu)化，要求各級(jí)各部門都必須進(jìn)行實(shí)地考察，充分保障了驗(yàn)收的緊密性，有效避免了徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。并且改變了原來籠統(tǒng)的合格與不合格的驗(yàn)收方式，對(duì)驗(yàn)收指標(biāo)進(jìn)行量化處理，在驗(yàn)收過程中針對(duì)詳細(xì)的狀況進(jìn)行打分并按照分?jǐn)?shù)區(qū)間進(jìn)行等級(jí)劃分。通過實(shí)驗(yàn)結(jié)果探索可以發(fā)現(xiàn)，本文所闡述的水利工程征地移民安置驗(yàn)收程序和方法較傳統(tǒng)的模式具備一定的優(yōu)勢(shì)，能夠得到廣泛認(rèn)可，可以將征地移民驗(yàn)收的約束作用發(fā)揮到實(shí)際工作之中。