粵港澳大灣區(qū)特色小鎮(zhèn)分析與產(chǎn)城融合可持續(xù)發(fā)展對策

馮金軍 戴湘 朱俊晨

[摘 要]特色小鎮(zhèn)建設(shè)是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的重要議題，深圳市建設(shè)特色小鎮(zhèn)對自身推進高端資源要素聚集、產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化、以更高水平建設(shè)為粵港澳大灣區(qū)中的國家創(chuàng)新型城市、建成具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都、發(fā)揮核心引擎等城市功能都具有重要的戰(zhàn)略意義。文章通過分析深圳市特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建規(guī)劃、建設(shè)現(xiàn)狀， 分析特色小鎮(zhèn)存在的問題和發(fā)展趨勢， 提出相應(yīng)的發(fā)展建議， 也為深圳市乃至廣東省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新特區(qū)的建設(shè)提供建議和參考。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn);產(chǎn)業(yè)發(fā)展;產(chǎn)城融合;深圳市

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.35.009

近年來，特色小鎮(zhèn)作為探索區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的試驗田，在全國范圍內(nèi)掀起了一場培育熱潮，也成為資本追逐的強勁風口，其已經(jīng)成為提升城市發(fā)展質(zhì)量、完善城市功能以及豐富城市內(nèi)涵的重要抓手之一。

深圳市是經(jīng)濟特區(qū)、全國性經(jīng)濟中心城市、國家創(chuàng)新型城市、中國特色社會主義先行示范區(qū)、粵港澳大灣區(qū)核心城市。2018年深圳市生產(chǎn)總值突破2.4萬億元，經(jīng)濟總量居亞洲城市前五位，躍居大灣區(qū)第一。作為國際化創(chuàng)新型城市，深圳市相繼出臺經(jīng)濟特區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例、推進創(chuàng)新“十大行動計劃”以促進轉(zhuǎn)型發(fā)展。加快建設(shè)和布局深圳特色小鎮(zhèn)，對于打造中國經(jīng)濟新常態(tài)下創(chuàng)新發(fā)展的急先鋒、人們心目中的“創(chuàng)客之都”“創(chuàng)新之城”，推進高端資源要素聚集、產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化，使之再一次憑借創(chuàng)新實現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身，真正建成為粵港澳大灣區(qū)中的國家創(chuàng)新型城市、具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都，對發(fā)揮核心引擎等城市功能都具有重要的戰(zhàn)略意義。

1 深圳市特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型、定位和發(fā)展現(xiàn)狀

特色小鎮(zhèn)可以是擁有幾十平方千米土地，加上一定人口經(jīng)濟規(guī)模和特色產(chǎn)業(yè)的行政建制鎮(zhèn);而從浙江省的實踐來看，特色小鎮(zhèn)也可以是依托某一特色產(chǎn)業(yè)和特色因素（如地域、生態(tài)、文化等），具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目，是旅游景區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)的聚合體[1];也可以是邊界不受現(xiàn)有行政區(qū)劃約束、相對獨立于市區(qū)、具有明確產(chǎn)業(yè)特色、社區(qū)功能、文化內(nèi)涵和一定旅游功能的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺[2]。就其內(nèi)涵結(jié)構(gòu)而言， 特色小鎮(zhèn)是在塊狀經(jīng)濟模式下， 環(huán)境美麗 （獨特的小鎮(zhèn)風貌和錯落的空間層次）、產(chǎn)業(yè)興旺 （優(yōu)勢鮮明的特色產(chǎn)業(yè)）、文旅有機融合 （濃郁的本土文化）、設(shè)施配套 （完善的社區(qū)服務(wù)）、管理先進 （政府引導、企業(yè)為主的市場化運營機制） 的新型城鎮(zhèn)化模式;也可以是憑借某一特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素，如地域特色、生態(tài)特色、文化特色等，打造的具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機結(jié)合的重要功能平臺[3-4]。

深圳市自特區(qū)成立建設(shè)以來，經(jīng)歷了“產(chǎn)業(yè)園區(qū)—產(chǎn)業(yè)帶—簡單體系管理—有序創(chuàng)新體系管理”，明確將深圳國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)成為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)、科技體制改革先行區(qū)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。近年來更是明確了堅持組團式布局和產(chǎn)城融合，以特色小鎮(zhèn)建設(shè)促進城市形態(tài)、城市功能、城市環(huán)境優(yōu)化以及城市品位、城市文明、城市管治與服務(wù)水平和城市競爭力的提升。

經(jīng)統(tǒng)計，截至目前深圳市共有26個特色小鎮(zhèn)確定發(fā)展主題和選址（見表1），其中寶安區(qū)7個、大鵬新區(qū)7個、龍崗4個，龍華、南山、鹽田等區(qū)各2個，羅湖區(qū)、光明區(qū)各1個。涉及文旅產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)多達16個，占比60%;涉及文化創(chuàng)意、文化產(chǎn)業(yè)及藝術(shù)設(shè)計等產(chǎn)業(yè)5個，占比19% ;涉及互聯(lián)網(wǎng)、信息產(chǎn)業(yè)、研學教育等產(chǎn)業(yè)3個，占比12%;以商貿(mào)流通為主的2個，占比8%。

從表2可以看出，深圳市特色小鎮(zhèn)大致分三種類型。

第一，“生態(tài)旅游+文化歷史”。如寶安西鄉(xiāng)濱海風情小鎮(zhèn)，充分發(fā)揮西灣紅樹林濕地公園的海濱資源優(yōu)勢，圍繞濱海、產(chǎn)業(yè)、活力特色，營造有荷蘭阿姆斯特丹風情的城市休閑帶;甘坑客家小鎮(zhèn)由龍崗區(qū)政府聯(lián)合深圳華僑城集團，依托客家風韻建筑，深挖客家文化內(nèi)涵，開展文化旅游，計劃用300億元打造融生態(tài)、民宿、美食、養(yǎng)生為一體的 “甘坑新鎮(zhèn)”;“鳳凰文化小鎮(zhèn)”則依托鳳巖古廟、鳳凰古村進行保護性開發(fā)，疊加多種功能，開發(fā)書院、藝展中心、非遺基地載體，發(fā)展文化休閑旅游;此外還有大鵬灣的海濱特色游樂等特色旅游帶等。

第二，“文化創(chuàng)意+產(chǎn)業(yè)發(fā)展+商貿(mào)流通”。大浪時尚創(chuàng)意小鎮(zhèn)集聚了包括梵思諾、歌力思等一大批深圳和國內(nèi)知名服飾品牌，吸引數(shù)百家服裝配套企業(yè)入駐，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已超過400億元，與片區(qū)經(jīng)濟、城市建設(shè)、消費、文化、旅游實現(xiàn)了完美融合，正在邁向國際時尚之都;“玫瑰小鎮(zhèn)”位于大鵬半島，坐擁中國八大最美海岸線，在改造工業(yè)區(qū)廠房的基礎(chǔ)上，建成國際特色風情街和主題建筑，成為年輕人的打卡圣地。

第三，“信息產(chǎn)業(yè)+總部經(jīng)濟”。坂田“互聯(lián)網(wǎng)+”小鎮(zhèn)按照云計算、大數(shù)據(jù)理念的規(guī)劃，依托華為、神舟等知名企業(yè)強大的研發(fā)能力，面向全球，打造新興產(chǎn)業(yè)綜合體和國家級新一代互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、軟件、智能電網(wǎng)、新能源智能化管理應(yīng)用等信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)城融合基地，形成龐大的產(chǎn)業(yè)鏈和巨大的經(jīng)濟效益，引領(lǐng)深圳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展;平湖跨境電商小鎮(zhèn)集聚了包括環(huán)球易購、賽維網(wǎng)絡(luò)等在內(nèi)的全國知名電商企業(yè)350余家，打造跨境電商集群。

2 深圳建設(shè)特色小鎮(zhèn)的運營模式

深圳市特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營主要采用政府和社會資本的合作（Public-Private Partnership，PPP） 模式， 政府指導并提供保障， 以企業(yè)為主體的市場化運作。成立了由深圳市特色小鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)控股有限公司、中證并購基金管理有限公司、福田金融+創(chuàng)新聯(lián)盟共同發(fā)起的500億特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資基金。中信銀行股份有限公司、華潤銀行股份有限公司向福田金融+創(chuàng)新聯(lián)盟授信額度60億元以扶持和培育特色小鎮(zhèn)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、智力和資金等優(yōu)勢資源的全面對接，促進目標特色小鎮(zhèn)的快速發(fā)展。福田金融+創(chuàng)新聯(lián)盟則以金融實體載體，整合各方資源，打造規(guī)劃、融資、招商及運營管理的一條龍?zhí)厣℃?zhèn)開發(fā)平臺。這些都為深圳特色小鎮(zhèn)的進一步高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3 深圳市特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中的不足及分析

3.1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，定位不準、創(chuàng)新驅(qū)動優(yōu)勢不明顯

目前深圳特色小鎮(zhèn)很多尚處于起步階段，雖然在規(guī)劃階段都有明確的產(chǎn)業(yè)定位和主題，但在建設(shè)中存在較多項目發(fā)展方向不夠明確、主題之間缺乏明顯差異性的問題，甚至還存在重復投資建設(shè)的問題。

由圖1可以看出，在26個特色小鎮(zhèn)中，絕大多數(shù)分布在生態(tài)旅游和歷史文化領(lǐng)域，即文旅產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)占比61%。諸如坂田信息、寶安硅谷等涉及科技創(chuàng)新及新信息產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)等數(shù)量不多，僅占比8%。同一個產(chǎn)業(yè)多個主題不同小鎮(zhèn)共同發(fā)展。比如大鵬新區(qū)一個區(qū)域內(nèi)多個特色小鎮(zhèn)都只是簡單生態(tài)資源整合美化發(fā)展文化旅游，沒有體現(xiàn)不同特色，民俗和歷史文化內(nèi)涵、相關(guān)產(chǎn)業(yè)等資源稟賦挖掘的程度還有待加深。

3.2 部分特色小鎮(zhèn)缺乏社區(qū)功能，產(chǎn)城融合、發(fā)展要素聚集不夠到位

通過調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，深圳市特色小鎮(zhèn)存在著與旅游、文化、社區(qū)三方面融合不足的問題，產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢不夠明顯。雖然也有產(chǎn)城融合方面較為成功的大浪時尚小鎮(zhèn)，但部分區(qū)比如鹽田區(qū)規(guī)劃的多數(shù)特色小鎮(zhèn)尚處于起步階段，沒有形成專門協(xié)調(diào)管理的職能部門，而且特色小鎮(zhèn)的土地、資源、人才等資源要素短缺。部分以旅游及文化創(chuàng)意等為主的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)初期，甚至建成了旅游觀光的主題公園，以旅游觀光成為其經(jīng)濟發(fā)展的核心，而對深挖文化內(nèi)涵、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)投入較少，未將特色產(chǎn)業(yè)與文化旅游、社區(qū)居住等功能疊加，缺乏完整的社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)和安全保障體系，社區(qū)功能相對薄弱，難以滿足特色小鎮(zhèn)工作人員的高品質(zhì)生活需求，不利于吸引人才和持續(xù)性發(fā)展。有的小鎮(zhèn)與周邊地區(qū)互動性差、產(chǎn)業(yè)之間聯(lián)系不夠緊密，不能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的充分利用，不能保證產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與文化相結(jié)合。

3.3 缺少運營保障體系，尚未形成運維準入和效果評價監(jiān)管機制，發(fā)展后勁不足

2019年3月8日財政部印發(fā)了《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，對PPP項目的入庫管理進一步做了規(guī)范和加強監(jiān)管，基金預(yù)算收入不能再用于支付PPP項目運營補貼，導致以土地出讓收入作為主要資金平衡基礎(chǔ)的區(qū)域綜合開發(fā)型項目大多不能再以PPP模式實施，園區(qū)開發(fā)商不能享受土地出讓收入的紅利，對地方稅收收入也進行了嚴格的限制，一定程度地減少了特色小鎮(zhèn)等園區(qū)運營商的盈利點，減弱了特色小鎮(zhèn)對技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的吸引力。同時，特色小鎮(zhèn)缺乏運維準入和效果評價機制，呈現(xiàn)野蠻生長態(tài)勢，對自身發(fā)展定位不明確，核心功能不斷變化，無法保障其高質(zhì)量發(fā)展。

4 深圳市進一步高質(zhì)量建設(shè)特色小鎮(zhèn)的建議

4.1 進一步優(yōu)化政策供給，以特色小鎮(zhèn)為載體，高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，挖掘融合深圳本土特色文化

結(jié)合深圳市龍華大浪文化創(chuàng)意、大鵬玫瑰風情等特色小鎮(zhèn)成功范例，選擇產(chǎn)業(yè)特色、旅游風情兩種類型的一種進行申報。產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)基本思路是：結(jié)合深圳市政府發(fā)展戰(zhàn)略，選擇具有地方特色和比較優(yōu)勢的細分產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，重點發(fā)展文化創(chuàng)意、高端制造、新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、人工智能等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，強化功能疊加、突出項目推動、集聚高端要素、創(chuàng)新運營機制，做精做強本地主導特色產(chǎn)業(yè)，使之成為支撐特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展的大產(chǎn)業(yè)?！奥糜物L情小鎮(zhèn)”的基本思路是：突出獨特景觀、地域文化、鄉(xiāng)土民俗、歷史遺存等獨特旅游資源，聚力打造旅游資源獨特、風情韻味濃郁、自然風光秀麗的旅游風情小鎮(zhèn)，提供多元化旅游產(chǎn)品，滿足差異化消費需求，做到形態(tài)、業(yè)態(tài)、生態(tài)相統(tǒng)一，注重生態(tài)環(huán)境和文化原真性保護，注重打造知名度和影響力，培育深圳旅游品牌新亮點。

基于以上發(fā)展思路，出臺相關(guān)政策，扶持產(chǎn)業(yè)特色和旅游風情兩類特色小鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)。國土規(guī)劃部門要按照“多規(guī)融合”的原則，用地指標上對建設(shè)這兩類特色小鎮(zhèn)的地方適當傾斜，保障用地需求;發(fā)展改革部門、招商部門要重點引入新一代信息技術(shù)、人工智能、高端制造等一系列高端企業(yè)和人才，積極挖掘培育深圳本土歷史經(jīng)典文化元素，并將文化品牌做強做大，通過各區(qū)基層政府和部門出臺相應(yīng)鼓勵政策，奠定特色小鎮(zhèn)培育基礎(chǔ)。

4.2 政府成立統(tǒng)一的特色小鎮(zhèn)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，加強動態(tài)監(jiān)測、要素保障、社區(qū)功能疊加，實施精細化管理

針對規(guī)劃、招商、運營、推進情況、產(chǎn)業(yè)特色等方面細化考核細則，以每個細則得分情況評定出優(yōu)秀小鎮(zhèn)、合格小鎮(zhèn)、不合格小鎮(zhèn)，用末位淘汰制的方法對考評不合格小鎮(zhèn)予以摘牌?；鶎诱鶕?jù)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象當期建設(shè)情況及輿情數(shù)據(jù)編制階段性綜合評價指數(shù)，設(shè)置綜合發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、政策環(huán)境，展現(xiàn)特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟貢獻、投資進度、社會影響等方面的發(fā)展現(xiàn)狀和功能設(shè)置、交通、服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及政府政策扶持等發(fā)展狀況。創(chuàng)建“第三方參與考核新辦法”，建立包括各類評審專家、小鎮(zhèn)進駐企事業(yè)單位代表以及小鎮(zhèn)居民、社會媒體等在內(nèi)的第三方考評組成員庫，加大第三方考評的權(quán)重。運用以上考核機制倒逼各小鎮(zhèn)規(guī)范化運行，也便于政府統(tǒng)一實施管理。

4.3 加大政府宣傳力度和知識產(chǎn)權(quán)保護，充分運用自身特色產(chǎn)業(yè)、文化優(yōu)勢，尋求錯位發(fā)展， 挖掘?qū)儆谏钲诔鞘械奈幕厣蛣?chuàng)新內(nèi)涵

深圳市擁有濱海特色的客家民居、移民文化、商業(yè)文化、時尚文化以及固有的創(chuàng)新文化。在特色小鎮(zhèn)培育過程中，需要進一步結(jié)合產(chǎn)業(yè)特色、旅游風情方向，深入挖掘嶺南文化精髓，發(fā)揮文化引領(lǐng)作用，突出創(chuàng)新驅(qū)動，在城市商務(wù)中心圈外圍，如大鵬、坪山、龍崗、龍華等區(qū)（新區(qū)）域培育高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)類與文化旅游類、文化創(chuàng)意類相融合的等獨具深圳特色的小鎮(zhèn)，營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。

此外，要對特色小鎮(zhèn)建設(shè)實施精細化管理、分類施策。除深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等四大支柱產(chǎn)業(yè)外，要重點培育和扶持綠色低碳、生物醫(yī)藥、新材料、數(shù)字經(jīng)濟等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)以及生命健康等集群發(fā)展，加大產(chǎn)業(yè)政策扶持力度，引入成長性高、引領(lǐng)性強的龍頭項目入駐，助力大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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