推進(jìn)基層治理法治化問題研究

尹彤

【摘 要】 文章首先梳理了法治、基層社會(huì)治理、基層社會(huì)治理法治化等概念，其次闡述了推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的必然性，再次分析了當(dāng)前基層治理法治化所面臨的一些問題，最后提出推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的路徑與方法。嚴(yán)格執(zhí)法;完善基層法治體系;明確行政主體職責(zé)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè);充分利用各種傳播渠道，達(dá)到有機(jī)結(jié)合;改善基層學(xué)法條件，加大教育投入。

【關(guān)鍵詞】 基層治理;法治化

我國(guó)自1949年成立以來，不斷加強(qiáng)自身法治化建設(shè)，在經(jīng)過2個(gè)歷史時(shí)期的磨練后，法治化建設(shè)日益繁榮且根深蒂固。從1997年十五大提出依法治國(guó)概念至今，我國(guó)不斷向其靠近。而基層治理作為國(guó)家治理中最重要、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，一直都是各方積極關(guān)注的問題，基層治理法治化更是任重道遠(yuǎn)。在基層治理法治化發(fā)展過程中，存在著各種各樣問題，以及日益凸顯的社會(huì)治理的正當(dāng)化危機(jī)（桂華，2011）。[1]因而加強(qiáng)基層法治化建設(shè)，培養(yǎng)法治思維，法治方式解決基層社會(huì)治理中的突出問題，是我們不懈追求的目標(biāo)（江蘇省溧陽(yáng)工商局，2007）。[2]

一、法治及基層治理法治化

1、法治

法治，通俗地來說就是法律治理，它與法制的區(qū)別在于，它不僅僅追求形式上的治理制度及其實(shí)施的法治化，更著重于實(shí)際操作中的法律至上的涵義;它注重法律的權(quán)威性以及對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約與對(duì)公民權(quán)利的保障;它是與人治相對(duì)立的，它強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)該位于權(quán)力之上，要求國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的來源以及行使有法可依;它的基礎(chǔ)是民主政治，最根本的目的在于制約國(guó)家權(quán)力，以確認(rèn)和保障公民的權(quán)利和自由，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)國(guó)家事務(wù)的決定權(quán)和管理權(quán)。我國(guó)自1949年開始進(jìn)行法治化建設(shè)，雖然期間有曲折、坎坷，但縱觀全局是不斷進(jìn)步、向上的，它始終把法律放在了最高的權(quán)威上，秉持著法治與民主的良好關(guān)系，進(jìn)一步自我完善。

2、基層治理法治化

基層是社會(huì)管理中最基本的管理要素，它影響著社會(huì)的總體發(fā)展，這也印證了那句“一屋不掃，何以掃天下”，若一個(gè)基層治理的法治化都做不好，偏離了正常的軌道，那何談?wù)麄€(gè)國(guó)家的法治化治理。黨在十八屆四中全會(huì)通過的決議，除了提出全面推進(jìn)依法治國(guó)外，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基層工作的重要性，并給出了明確的要求。因而，在依法治國(guó)中，基層治理法治化是其重要組成部分，也是依法治國(guó)在基層的重要體現(xiàn)，中央以此統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基層進(jìn)行法治化建設(shè)，使各基層在自身權(quán)限內(nèi)不斷鞏固、加深法治化建設(shè)。

基層治理法治化，就是在堅(jiān)持我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)的前提下，在各項(xiàng)工作與領(lǐng)域中，依據(jù)法律來管理本行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)，進(jìn)而規(guī)制公民的行為，使得公民周圍的基本生活與事務(wù)都納入規(guī)范化的軌道中。這也是法律至上原則的貫徹，此外為了能夠更好的把握基層治理法治化的內(nèi)涵，我們可以從以下幾點(diǎn)理解。黨的領(lǐng)導(dǎo)是它的保證，因?yàn)榉ㄖ蔚幕A(chǔ)是民主政治，而黨始終堅(jiān)持民主集中制原則，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用以及基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的先鋒模范作用，這是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的基礎(chǔ);約束和規(guī)范公權(quán)力是它的重點(diǎn)，對(duì)于權(quán)力的制約是必不可少的，基層政府必須嚴(yán)格依照法律行使權(quán)力，牢記法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。除此之外，基層司法機(jī)關(guān)則要堅(jiān)持司法獨(dú)立，使司法權(quán)不受其他權(quán)力的干涉。此外，要通過各種監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步制約公權(quán)力的行使;激發(fā)基層社會(huì)的活力是它的關(guān)鍵，人民是社會(huì)歷史實(shí)踐的主人，是實(shí)踐的創(chuàng)造者，激發(fā)基層的活力，就是要激發(fā)人民的活力，使民眾信法、守法，同時(shí)，政府組織也要為人民群眾留有一定的自治空間，鼓勵(lì)人民群眾自我約束、自我管理，保障其自治權(quán)利。

二、基層治理法治化的必然性

1、是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要抓手

治理現(xiàn)代化是我國(guó)從改革開放以來的不斷追求，從中央到地方都在不斷完善各自的管理能力及管理水平，我黨早在十八屆三中全會(huì)就已經(jīng)確定了全面深化改革的總目標(biāo)，而基層治理正好可以以點(diǎn)連線的對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程做貢獻(xiàn)。體系現(xiàn)代化從基層方面來說，需要基層管理體系完備，機(jī)制完善;能力現(xiàn)代化從基層方面來說，需要基層管理權(quán)力規(guī)范化、制度化，監(jiān)督透明化、有利化，因而基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的助力?；鶎幼鳛閲?guó)家的一個(gè)組成元素，其治理法治化對(duì)于推進(jìn)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展都是很有必要的，因而基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)是現(xiàn)代化的重要抓手（孫菊，2015）。[3]

2、基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的保障

有人的地方就會(huì)有矛盾，有矛盾的地方往往會(huì)不穩(wěn)定，基層作為與大眾接觸的最前線，合理、恰當(dāng)?shù)奶幚砗妹苁潜ＷC社會(huì)穩(wěn)定和諧的方式方法。基層治理法治化能夠有效的將各種矛盾進(jìn)行一定程度的合理處理，在公權(quán)力大于人民權(quán)利的環(huán)境中保護(hù)人民權(quán)利，使兩方處于平衡，保證一定的穩(wěn)定性，也就是保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。除此之外，基層社會(huì)也是魚龍混雜的地方，良好的引導(dǎo)與管理對(duì)提升大眾素質(zhì)也有一定的幫助，進(jìn)一步促進(jìn)著社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

3、法治化的核心是以群眾的需求為主旨

我國(guó)不斷以人民群眾“答不答應(yīng)”“高不高興”“滿不滿意”作為評(píng)價(jià)社會(huì)治理效果的最高標(biāo)準(zhǔn)，因而通過法治化手段將人民群眾與國(guó)家機(jī)關(guān)各部門緊密聯(lián)系在一起，激發(fā)人民群眾的熱情與國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任感，增強(qiáng)群眾的滿意度（褚宸舸，2019）。[4]基層是國(guó)家最小的單位，從基層做起，把握好基層管理的目標(biāo)和進(jìn)程，對(duì)我國(guó)全面建設(shè)法治社會(huì)有巨大的作用。

三、當(dāng)前基層治理法治化面臨的問題

基層治理法治化雖然一直都在不斷推進(jìn)、實(shí)施，但在實(shí)踐過程中，依然存在著不小的問題，表現(xiàn)在：

1、基層治理制度還不夠完善

我國(guó)法治化從原先的中華法系變?yōu)楝F(xiàn)在的中國(guó)特色社會(huì)主義法系，吸收了外來的一些先進(jìn)的觀點(diǎn)，也依然保留了一些傳統(tǒng)的觀點(diǎn)。例如，我國(guó)于1979年頒布了第一部刑法典，于2017年頒布了第一部民法典，由此可以看到我國(guó)對(duì)于如何管理有了一定的認(rèn)識(shí)，但對(duì)于怎么處理自然人之間的問題卻延后了很長(zhǎng)時(shí)間，才初步進(jìn)入正軌。我國(guó)沒有完備的行政法典，但有很多的行政法規(guī)、部門規(guī)章，這些構(gòu)成了行政法。

而單看基層治理法治體系，雖然在一些領(lǐng)域已經(jīng)有法可依，但從整體上看，當(dāng)前我國(guó)基層治理的制度體系仍然存在一些問題。法律體系混亂、無序，嚴(yán)重影響著基層治理的法治化進(jìn)程。中央會(huì)將其決策的行政法規(guī)裝訂成冊(cè)，而地方、基層并沒有相應(yīng)的書籍，當(dāng)需要檢查或借用時(shí)，會(huì)造不可避免的麻煩;一些涉及基層治理的法律出現(xiàn)滯后使用，這與基層的行政效率有關(guān)，比如，我國(guó)的《城市居民委員會(huì)組織法》已經(jīng)頒布實(shí)施27年之久，但在實(shí)際應(yīng)用中依然存在著繞過法律的現(xiàn)象，這與我國(guó)地方基層派出機(jī)關(guān)的組成人員有關(guān)。我國(guó)居民委員會(huì)大都由中年人組成，其學(xué)習(xí)能力弱，思想僵化，很多問題難以及時(shí)更改。如果基層的地方性法規(guī)、村規(guī)民約等無法真正落到實(shí)處，那其存在的意義便會(huì)大打折扣，造成與現(xiàn)實(shí)需求差距甚大，對(duì)法治化建設(shè)也會(huì)造成一定的困擾;基層治理法律法規(guī)制度執(zhí)行落實(shí)不到位，法律執(zhí)行的力度一直是很多學(xué)者關(guān)注的問題，而基層法律法規(guī)在其實(shí)施過程中，面對(duì)的是不知曉法律知識(shí)的群眾、因此執(zhí)行過程草草了事，甚至有的制度在制定出臺(tái)后就一直沒有真正付諸實(shí)施，成為一紙空文。

2、我國(guó)依法行政的水平不高

依法行政是我國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是法律實(shí)施的一個(gè)重要組成部分，它是現(xiàn)代法治國(guó)家行政活動(dòng)的一條最基本的原則。但在基層管理中，依然存在著主體、內(nèi)容、程序不合法的現(xiàn)象。近幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)、回升的趨勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又有反作用，依法行政的良好實(shí)施對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到一定的推動(dòng)作用，其中基層依法行政的良好運(yùn)行更是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動(dòng)力。

3、基層行政主體與群眾的法治意識(shí)不夠高

基層行政主體的法治觀念薄弱是一個(gè)普遍現(xiàn)象，作為執(zhí)法的主體，對(duì)所運(yùn)用的工具不認(rèn)識(shí)、不了解，僅僅一味的追求經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，甚至通過規(guī)避或者破壞其他方面的手段來謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這勢(shì)必會(huì)破壞治理秩序，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，更不用說五位一體的建設(shè)。而對(duì)于群眾來說，法律僅僅成了他們的維權(quán)工具，規(guī)則意識(shí)卻相對(duì)滯后，使得權(quán)利與義務(wù)觀念也不能同步，其次基層群眾信“訪”不信“法”現(xiàn)象嚴(yán)重，還有就是普法教育流于形式，農(nóng)民群眾的參與熱情比較低，這些都在一定程度上阻礙著基層法治建設(shè)。

四、推進(jìn)基層治理法治建設(shè)的方法

1、嚴(yán)格執(zhí)法

嚴(yán)格執(zhí)法作為中國(guó)社會(huì)法治建設(shè)的關(guān)鍵，是依法治國(guó)的根本方向和路徑（陳喜林和徐開，2016[5]）。我們要在不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷加強(qiáng)基層行政執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)上，通過對(duì)執(zhí)法資格的授予與管理，實(shí)行嚴(yán)格的高水準(zhǔn)的執(zhí)法資格考試制度，使執(zhí)法者在上崗前必須經(jīng)過專門的執(zhí)法資格考試，像一些領(lǐng)域的從業(yè)資格考試一樣，考試合格后方能授予執(zhí)法資格，并且對(duì)于取得執(zhí)法資格的執(zhí)法者進(jìn)行定期或不定期的考核，考核合格后才能繼續(xù)執(zhí)法，考核不合格要取消其執(zhí)法資格。通過這一系列的措施，使得執(zhí)法者隊(duì)伍成為高質(zhì)量、高素質(zhì)人才群體。此外，還要結(jié)合基層治理實(shí)際，不斷完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法流程，建立公平、公正、公開的執(zhí)法制度，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法過程、執(zhí)法結(jié)果要對(duì)公眾公開，接受社會(huì)和廣大群眾的監(jiān)督。

2、完善基層法治體系

法治是法律之治、規(guī)則之治，就是將法律置于公權(quán)力之上，約束、限制其運(yùn)行，防止其肆無忌憚的行使。而基層法治建設(shè)，首先就是要在已有的法律上進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的修改，并落實(shí)其實(shí)施，使其適應(yīng)現(xiàn)階段及以后的發(fā)展需要且達(dá)到預(yù)期的效果，繼續(xù)為我國(guó)法治建設(shè)貢獻(xiàn)力量。比如上面提到的已經(jīng)頒布實(shí)施27年之久的《城市居民委員會(huì)組織法》，對(duì)其需要改進(jìn)的地方進(jìn)行改進(jìn)且加強(qiáng)落實(shí)情況的監(jiān)督，但這種監(jiān)督不能是形式上的，而要讓其能夠真正融于各個(gè)方面中，使其能夠適用現(xiàn)階段及未來，也可通過在對(duì)其進(jìn)行修改的過程中創(chuàng)新出一些新的觀念。其次建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，通過加強(qiáng)社會(huì)和輿論監(jiān)督，拓展監(jiān)督渠道，健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立執(zhí)法責(zé)任追查機(jī)制，及時(shí)懲治執(zhí)法腐敗及過失現(xiàn)象。

3、明確行政主體職責(zé)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

行政主體是進(jìn)行執(zhí)法的隊(duì)伍，使其明確自身職責(zé)，并清晰界定其職能和責(zé)任，對(duì)開展工作有事半功倍的作用。因?yàn)樾姓黧w很多既是執(zhí)法者，又是守法者，對(duì)職能、責(zé)任的界定，有助于他們明晰哪些是自身必須做的，哪些是自身不能以執(zhí)法者身份做的。因此通過不斷完善相關(guān)法律，明確劃清各行政主體的職責(zé)界限，防止職責(zé)交叉或漏空，再通過行政程序法律制度，把基層治理的各種措施規(guī)范化、制度化，使得行政主體自身明確其職權(quán)，懂得其定位，不越位、不越權(quán)、不忘權(quán)。而對(duì)于隊(duì)伍建設(shè)，要求執(zhí)法者不斷提高自身的職業(yè)能力、思維能力、道德修養(yǎng)，使行政主體隊(duì)伍成為一支高素質(zhì)人才隊(duì)伍，不斷推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。也可借鑒“責(zé)任到人”的方法，使行政主體負(fù)責(zé)相應(yīng)的基層群眾的普法教育，推動(dòng)干部下鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)基層治理法治化，不斷提高整體的法治素質(zhì)。

4、充分利用各種傳播渠道，達(dá)到有機(jī)結(jié)合

隨著自媒體的不斷發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式也在逐漸擴(kuò)大，我們可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)+法律模式，依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)，全方位開展宣傳工作，使每一個(gè)群體都有自己的接受模式與接受方法。此外，也要重視輿論的引導(dǎo)，避免消極輿論潛移默化的影響大眾的日常生活。

5、改善基層學(xué)法條件，加大教育投入

在地方政府開展一系列活動(dòng)、工作時(shí)，中央應(yīng)給予一定的物質(zhì)條件保障基層政府的工作，改善基層學(xué)法的條件。此外，在社會(huì)生活的傳播工作中加大投入，使其靈活開展，促使群眾建立規(guī)則觀念，意識(shí)到權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性。此外，也可以經(jīng)常性地開展法治講解會(huì)、法治文藝演出等法律相關(guān)宣傳活動(dòng)，切實(shí)提高基層群眾的法律水平。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 桂華.中國(guó)基層社會(huì)治理的正當(dāng)性危機(jī)——基于若干案例的討論[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2011（01）67-73.

[2] 江蘇省溧陽(yáng)工商局.創(chuàng)新法制工作方式 推進(jìn)基層法制工作[J].工商行政管理，2007（12）35-36.

[3] 孫菊.有效推進(jìn)基層治理法治化探析[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015（07）51-52.

[4] 褚宸舸. 基層社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化研究——以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為例[J]. 法學(xué)雜志， 2019.40（1）17-27.

[5] 陳喜林，徐開.基層法制建設(shè)的建議及對(duì)策[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2016.29（22）47-48.

【作者簡(jiǎn)介】

尹 彤（1998—）女，陜西西安人，西安科技大學(xué)人文與外國(guó)語(yǔ)學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)本科生.