從法學(xué)淺析征收中公共利益的界定

劉泓沛　楊陽　楊雪隆　張曉云

摘要：在我國不動產(chǎn)征收法定條件是符合公共利益的需要，但由于我國不動產(chǎn)征收中公共利益存在未明確內(nèi)涵、與物權(quán)平等保護(hù)原則相沖突、立法模糊等問題。這使得我國不動產(chǎn)征收中公共利益的界定沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。對于明確不動產(chǎn)征收問題中公共利益的界定是一個亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：征收;公共利益 ;界定

引言：

“公共利益”是征收的法定條件，但因?yàn)闆]有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)且范圍模糊不清。使得在面對征收時，有關(guān)征收部門沒有有力的依據(jù)論證征收活動是否符合社會公共利益的需要。

一、我國不動產(chǎn)征收的立法現(xiàn)狀

我國目前對不動產(chǎn)征收立法出現(xiàn)在：《中華人民共和國憲法》第十條、《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條、《中華人民共和國土地管理法》第二條、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條。但仍然沒有對什么是公共利益做出解釋，也沒有明確指出公共利益由誰界定。

二、明確界定“公共利益”的必要性

（一）不動產(chǎn)征收中公共利益內(nèi)涵不明確

臺灣學(xué)者陳銳雄指出：“所謂公共利益，因非常抽象，可能言人人殊”[2]，公共利益作為諸多法律的立法目的，但其不是實(shí)體存在的、具有較強(qiáng)的抽象性且沒有提供明確的判斷依據(jù)，使得不同主體對于該抽象概念有不同的理解。

（二）不動產(chǎn)征收中公共利益立法模糊

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條對公共利益的界定做出了羅列，但法律具有滯后性無法窮盡公共利益所包含的所有范圍。雖然《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條兜底條款賦予了自由裁量權(quán)，但因?yàn)槲磳κ裁词枪怖孀龀龆x使得自由裁量沒有依據(jù)且不同主體對公共利益的界定有不同標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施中具有一定的困難且使得各判定失去統(tǒng)一性。

（三）不動產(chǎn)征收中公共利益的界定主體不明確

我國先立法對不動產(chǎn)征收沒有明確指定主體對公共利益做出界定，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中只規(guī)定由市、縣級政府做出征收決定，而在做出決定前應(yīng)該由誰來界定是否符合公共利益范圍仍未明確。

三、不動產(chǎn)征收中公共利益界定建議

（一）明確不動產(chǎn)征收中公共利益的內(nèi)涵

現(xiàn)目前我國的立法形式主要分為：概括式、例舉式、概括式與例舉式同時運(yùn)用[1]。由于概括式界定都較為籠統(tǒng)在實(shí)踐中往往會滋生許多問題;例舉式雖然表面看上去很完備，但法律具有滯后性無法窮盡所有情況;而概括式與例舉式同時運(yùn)用能在一定程度使概括式與例舉式單獨(dú)運(yùn)用時的弊端互為所長。在對于不動產(chǎn)征收中公共利益內(nèi)涵的立法中，我們可以采用概括式與例舉式同時運(yùn)用+概括式與反例舉式同時運(yùn)用的情形。在正面概括與例舉的同時新增概括式指出非公共利益建設(shè)的概括性規(guī)定并通過反例舉形式明確指出哪些建設(shè)活動不屬于公共利益的需要。在一定程度上能夠起到縮小立法范圍的作用。

（二）完善不動產(chǎn)征收中有關(guān)公共利益的立法

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的規(guī)定為公共利益立法開辟了先例，但法律具有滯后性無法窮盡所有情況。為此針對實(shí)體界定可以將公共利益類型化[4]。

1.明確目的應(yīng)當(dāng)為被公眾使用或?yàn)楣娔怖?，其目的不?yīng)是直接獲取經(jīng)濟(jì)利益。不可否認(rèn)的是，在公共利益指引下展開的征收活動必然會在將來的社會活動中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，但這必須與為了直接獲得經(jīng)濟(jì)利益而征收做出區(qū)分。

2.受益主體必須是多數(shù)人，這要求受益主體是不特定的多數(shù)人。首先公共利益指向的群體是無法提前知曉的。其次多數(shù)人的劃分并不能用特定的數(shù)字或單純的比列進(jìn)行，在這其中可以引入比例原則來進(jìn)行規(guī)范。

3.基于公共利益進(jìn)行的征收對于公眾而言要是有價值的，這種價值中應(yīng)當(dāng)包括遠(yuǎn)期價值。

（三）明確不動產(chǎn)征收中公共利益的界定主體

現(xiàn)學(xué)界對于公共利益界定主體主要有三種觀點(diǎn)：由立法機(jī)關(guān)作為界的主體、由司法機(jī)關(guān)作為界定主體、由行政機(jī)關(guān)作為界的主體。但若將立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三者獨(dú)立作為公共利益界定的主體則各有弊端[5]。實(shí)質(zhì)上不能公平權(quán)衡被征收人權(quán)益和公共利益。故公共利益界定主體應(yīng)當(dāng)是由三機(jī)關(guān)緊密配合形成的，除此以外三機(jī)關(guān)還可以在廣泛吸收公眾意見的基礎(chǔ)上做出決定。

四、結(jié)束語

公共利益的抽象性及概括描述的模糊性使實(shí)踐缺乏理論依據(jù)，長期以往會引發(fā)諸多社會問題的產(chǎn)生。就此我們應(yīng)當(dāng)明確征收中公共利益的界定，我們應(yīng)當(dāng)不斷完善公共利益的界定，并在完備過程中不斷吸納來自社會各階層意見，根據(jù)社會變化提出及時有效的解決方案，切實(shí)保障最廣大人民群眾的根本利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘭措卓瑪.不動產(chǎn)征收中“公共利益”的界定與立法思考[J].青海師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018.

[2]陳銳雄.民法總論新論[M].三民書局，1982.

[3]高佳，馮曉健.我國物權(quán)法中的平等保護(hù)原則[J].河北聯(lián)合大學(xué)學(xué)報，社會科學(xué)版，2012，12.

[4]王利明.論征收制度中的公共利益[J].政法論壇，2009.

[5]吳蔚波.我國房屋征收中“公共利益的”的法律界定與程序規(guī)范[J].東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016.

作者簡介：

劉泓沛（1998-），女，藏族，四川省汶川縣，本科，研究方向：法學(xué)。

楊陽（1997-），男，羌族，四川省綿陽市，本科，研究方向：思想政治教育。

楊雪?。?000-），男，漢族，四川省廣安市，本科，研究方向：法學(xué)。

張曉云（1998-），女，漢，四川省成都市，本科，研究方向：法學(xué)。