我國地方政府債務風險與財政重整制度研究

摘要：本文分析了我國地方政府的最新發(fā)展和風險判斷，探究了《地方政府性債務風險應急處理預案》中財政重整制度的基本內(nèi)容，并在此基礎上，針對地方政府的償債能力進行準確評價，以將財政重整對地方經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的震蕩減小，并且還能使債務重整制度得到完善。同時，還討論了進一步完善我國財政重整制度的思路。

關鍵詞：地方政府;債務風險;財政重整;制度

前言

我國地方政府債務風險最近幾年一直受到國內(nèi)外的關注，為使地方政府的債務風險得到有效遏制，國務院及財務部等部門制定實施了相關的方針政策和規(guī)章制度。但是，伴隨國務院辦公廳《地方政府性債務風險應急處理預案》的發(fā)布，建設我國地方財政的重整制度也被提上了議事日程。因此，下文將針對我國地方政府債務風險與財政重整制度展開分析探究。

1.我國地方政府的最新發(fā)展和風險判斷

1.1地方政府債務最新發(fā)展

自改革開發(fā)之后，我國第一次進行地方債務的大規(guī)模清查，是2011年國家審計署動用了4萬多人，耗時兩個月清查了省、市、縣三級地方的政府財務。通過清查結果可以知道，截止2010年底，地方政府的債務余額為10.7萬億元，其中政府有救助責任債務、政府擔保債務、政府負有直接償還責任債務都包括在債務余額中，而同期中央政務的國債余額僅剩6.7萬億元左右。由審計結果可知，當?shù)卣呐e債融資具有必然性和客觀性，要是想有效禁止地方政府舉債融資，僅僅依靠《預算法》并不能實現(xiàn)。因此，必須要高度重視地方的債務情況。

1.2地方政府債務發(fā)展過程中所出現(xiàn)的風險問題

隨著地方政府債務的發(fā)展，有一些新問題和新清理的出現(xiàn)，必須要予以關注，并且利用有效的方法來防范和化解債務風險問題。

1.2.1政府與社會資本合作PPP項目

部分地方政府在建設運營PPP項目的時候，為了讓社會資本可以進行投資，在項目合同之外，私下向社會資本給出承諾，在一定期限之后回購其在項目公司的股份。通過這樣，PPP項目公司在名義上即為股份公司，而社會資本及其股份則會承擔相應的建設風險和運營風險。但是，要是政府承諾在一定時間之內(nèi)回購社會資本股份的情況下，那么就成立政府需要在這個時間段之內(nèi)需要進行償還的債務[1]。

1.2.2政府支出責任

PPP項目的性質具有風險共擔性和利益共享性，部分地方政府為了體現(xiàn)政績，通過承諾給出固定回報給社會資本，以吸引社會資本也參與到PPP項目中，從而形成一定時期的政府財務支出責任，但其實這是屬于變相政府債務。

1.2.3變相融資問題

PPP模式最近幾年得到了國家發(fā)改委及財政部等部分的大量推廣，以公私合作的方式來進行公共服務的提供，使工作程序具有完整性。尤其是財政部門要求PPP項目必須要通過物有所值及財政承受能力論證?？墒?，有的地方政府為了繞開這些工作程序，長期變相融資，而融資的方式主要是以購買公共服務的方式來進行。此方式的采用，會導致政府的未來支出得不到控制和把握，所以屬于政府變相債務。

1.2.4投融資公司轉型慢，增加了債務

在修訂了《預算法》以及國務院在發(fā)布了43號文件之后，投融資平臺企業(yè)債務與地方政府債務的區(qū)別在法律制度上得到了劃清。但是，因為投融資平臺公司的轉型較慢，有的平臺公司依舊在發(fā)行大量的企業(yè)債券，擴大了債務規(guī)模，增加了債務風險[2]。并且，一些地方政府與投融資平臺有一定歷史淵源，使得投融資平臺還是在經(jīng)營地方具有重要性的基礎設施，要是出現(xiàn)債務違約、破產(chǎn)倒閉，那么地方政府需要擔負救助責任。

1.3我國地方政府債務風險的基本判斷

根據(jù)上述我國地方財政債務的變化情況，再與我國現(xiàn)階段的地方經(jīng)濟社會狀況相結合，可以大致判斷出我國地方債務風險現(xiàn)狀。我國地方政府的債務狀況，從整體上來說處于安全范圍之內(nèi)，在近期出現(xiàn)大規(guī)模違約問題的幾率不大。但是，有著較高的風險在局部地區(qū)，并未有效遏制政府隱性債務蔓延的趨勢，在政府的監(jiān)測范圍和政府的債務統(tǒng)計中，也并沒有納入社會保障指數(shù)缺口及PPP項目政府承諾支出等問題，地方債務還是有較大的風險問題存在[3]。因此，要創(chuàng)新地方政府的投融資，不僅要使地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需求得到滿足，還要控制好任務的風險性。

2.《地方政府性債務風險應急處理預案》中財政重整制度的基本內(nèi)容

2.1財政重整制度觸發(fā)機制

根據(jù)《預案》，觸發(fā)地方財政重整機制，是地方有政府性債務風險事件出現(xiàn)。若有此類問題出現(xiàn)，市縣政府的債務管理領導小組便可以將財務重整計劃啟動。比如，市縣年度一般債務利息支出在公共財政預算支出中的占比高達10%以上，或者政府基金預算中的專項債務利息支出占比高出10%以上，那么必須就要重整財政。

2.2組織指揮體系及職責

《預案》中明確規(guī)定，縣級以上的地方各級政府，都要專門成立政府性債務管理領導小組，主要管理債務工作。在有政府性債務風險事件出現(xiàn)的時候，那么債務管理領導小組也要成為應急領導小組，積極主動的負責組織、協(xié)調、指揮債務風險事件的有關工作。組長由本級政府的主要負責人擔任，人民銀行分支機構、地方金融監(jiān)管部門、銀監(jiān)部門、國資、審計、發(fā)展改革、財政等單位都要參加，這些單位所負責的地方政府債務監(jiān)管職責都在自身單位的職責范圍之中[4]。領導小組辦公室的職能主要由財政部門的債務風險主管部門所承擔，定期報告、日常監(jiān)控，提出具體應急方案措施的工作主要就是其工作內(nèi)容。

2.3預警、預防和報告機制

財政部要建立全國各地區(qū)的政府債務評估機制，以便針對各個省市自治區(qū)的債務風險定期展開評估工作，并且要實施債務風險預警，同時告知省級政府及相關部門結果。到期債務要是沒有辦法在規(guī)定時間全部支付，那么市縣級政府要提前2個月向省級政府或者省級報告，并且要抄送省級財政主管部門或者上級。若有緊急情況，可以直接向省級政府報告，抄送省級財政部門[5]。而省級財政部門要及時向領導小組參加單位通報相關情況，同時抄送給政部駐本地區(qū)的財政檢查專員辦事處。

3.完善我國財政重整制度的思路

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3.1針對地方政府償債能力進行準確并且，并及時預警

除了預測財政收入流量之外，要針對地方所掌控可以償還債務的行政事業(yè)資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)的變現(xiàn)速度、價值、總量進行重點評估和發(fā)布，讓政府、納稅人、投資人，以及社會各方面都能了解到政府的實際償債能力，并且還要加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督。因此，務必要將綜合財務報告、政府資產(chǎn)負債表都定期全面發(fā)布出來[6]。此外，分析一定時期內(nèi)，地方政府的債務還本付息額、資產(chǎn)可變現(xiàn)程度、資產(chǎn)價值總量、政府財政收入等資料數(shù)據(jù)，并通過債務增長率、債務依存度、負債率、債務率等指標，來進行綜合債務指數(shù)的建龍，而且還要進行債務風險和地方政府償債能力的評估，才能及時發(fā)出債務預警信號給相關的地方政府，要求地方政府將債務風險境地，以免有債務違約問題出現(xiàn)。

3.2健全債務重整制度

在《預案》中明確了在有債務風險事件發(fā)生之后地方政府的應對措施，但是并沒有設計保護債權人的利益，要是有債務違約問題出現(xiàn)，基金公司、證券公司、銀行、居民等債權人都會遭受影響和損失，所以，必須要予以完善。保障掌權人享有知情權，確保債權人可以及時了解并掌握地方政府還本付息的能力。地方政府要是重新安排違約債務，務必要與債權人協(xié)商，在取得債權人的同意之后，才能進行，可見，還要保證債權人的協(xié)商權。

3.3完善責任追究標準

違法違規(guī)責任范圍、追究機制、追究程序等內(nèi)容都在《預案》中得到了規(guī)定，使得地方政府的債務管理更加法制化、制度化和規(guī)范化。同時，還要完善責任追究標準。在《公務員法》等法律制度中，處理公務員所出現(xiàn)的違紀違法行為的方法有記過、記大過、降級、撤職、開除、追究刑事責任等。所以，必須要針對引起財政重整的地方政府債務風險事件界別所對應的追求職責的種類予以明確。要是地方政府債務風險實際屬于Ⅰ級，那么可給予相關的縣、市、省黨政負責人留黨察看、撤職，要是出現(xiàn)違法犯罪的，則給予相關的縣、市、省黨政負責人開除公職或者黨籍的處分[7]。同時，財務部門及其他部門，有直接責任的黨政干部，要予以警告、降級等處分。

結束語：

通過上文的分析探究，我們知道必須要重整財政制度，才能避免地方政府的債務出現(xiàn)風險問題，而通過更加嚴格的管理和規(guī)定，可以使地方政府的債務危機得到有效緩解和預防。

參考文獻：

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[7]安巖，韓瑜.我國地方政府債務風險研究[J].合作經(jīng)濟與科技，2018，No.593（18）：176-178.

作者簡介：

潘湘禾（1992.02—）男，漢族，湖南，管理學雙學士，平安集團，職稱無，金融學，研究方向：政府債務。