河南省交通運輸安全生產行政執(zhí)法框架設計及模式研究＊

吳沙沙，賀倩倩，魏 琳，張 軍

（河南交通職業(yè)技術學院，河南 鄭州476000）

交通運輸行業(yè)面廣、點多、線長，安全管理和治理難度大，交通運輸生產經營活動，是事故多發(fā)的高危行業(yè)。目前河南省交通運輸安全生產行政執(zhí)法體制存在的各方面問題，既有體制、機制、外部大環(huán)境方面的問題，也有交通運輸系統(tǒng)內部自身方面的原因，諸多問題也說明現(xiàn)行的交通運輸行政執(zhí)法體制存在多方面的不足?；诖耍?014年河南省政府下發(fā)了《河南省人民政府關于全省交通運輸行政執(zhí)法體制改革的意見》（豫政〔2014〕65號），開始全面啟動交通運輸行政執(zhí)法改革工作。本文主要在已有改革成果基礎上，建立河南省交通運輸安全生產行政執(zhí)法總體框架，明確河南省交通運輸行政執(zhí)法主體、內容及模式，進一步理順河南省交通運輸安全生產執(zhí)法體系，有利于提高行政執(zhí)法的執(zhí)法效率，減少行政執(zhí)法的執(zhí)法成本，保障河南省交通運輸安全生產工作持續(xù)健康發(fā)展。

1 河南省交通運輸安全生產行政執(zhí)法總體框架分析

交通運輸安全生產行政執(zhí)法框架指構成安全生產行政執(zhí)法行為的制度及體系的總和，包括行政執(zhí)法主體結構、法定執(zhí)法職權和義務、執(zhí)法程序和運行機制等要素。

1.1 總體框架構成要素

1.1.1 行政執(zhí)法主體

行政執(zhí)法主體指依法享有國家交通運輸安全生產行政執(zhí)法權利，能以自己的名義從事交通運輸安全生產行政管理活動，并能夠獨立地承擔由此產生的后果、承擔相應法律責任的機關或組織，包括機構設置、領導隸屬關系、組織形態(tài)等結構主體。

1.1.2 法定執(zhí)法職權和義務

法定執(zhí)法職權和義務指由行政執(zhí)法領域相關法律法規(guī)，授予行政執(zhí)法主體的權利（如行政處罰、行政監(jiān)管、行政征收等）和義務（如安全生產的監(jiān)管義務等），明確了主管負責部門及相關部門、人員的職責權限、應盡義務及相互關系。

1.1.3 行政執(zhí)法程序

行政執(zhí)法程序指交通運輸安全生產行政執(zhí)法機構執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)范的活動程序，即在實施交通運輸安全生產行政執(zhí)法行為時必須遵循的方式、步驟，以及實施這些方式和步驟的時間和秩序。

1.1.4 行政執(zhí)法運行機制

行政執(zhí)法運行機制指在行政執(zhí)法體系中，引導和制約決策行政執(zhí)法中各環(huán)節(jié)及各項行為的基本準則及相應制度，一般可以認為是決定行政執(zhí)法行為的內外因素及相互關系的總稱。

1.2 行政執(zhí)法總體框架

交通運輸安全生產行政執(zhí)法框架是各構成要素的總和，但不是各個要素的簡單堆積或直接相加，而是通過要素之間的相互聯(lián)系、相互影響、協(xié)調運作，建立起的有機整體。鑒于此，采用邏輯框架法對交通運輸安全生產行政執(zhí)法的總體框架進行分析。

1.3 行政執(zhí)法邏輯框架

邏輯框架法從待解決的核心問題入手，向上逐級展開得到其影響及后果，向下逐層推演找出其引起的原因，通過匯總項目實施活動的全部要素，并按宏觀目標、具體目標、產出成果和投入四個層次歸納了要素間的邏輯關系。根據(jù)邏輯框架法，結合要素分析，對交通運輸安全生產行政執(zhí)法體系的宏觀目標、具體目標，產出、投入和活動等進行分析。

1.3.1 宏觀目標

行政執(zhí)法邏輯框架的宏觀目標，即在響應國家行政執(zhí)法體制改革政策的基礎上，建立完善的交通運輸安全生產行政執(zhí)法框架，推動交通運輸行業(yè)的行政執(zhí)法工作有序發(fā)展。

1.3.2 具體目標

根據(jù)相關政策的指導意見，構建完善的行政執(zhí)法框架，需要滿足三個基本的具體目標，即明確行政執(zhí)法主體、清晰行政執(zhí)法權責界限、實現(xiàn)行政執(zhí)法工作高效開展，以解決現(xiàn)階段行政執(zhí)法的主要突出問題及矛盾。

1.3.3 產出

在具體目標的指導下，通過優(yōu)化執(zhí)法主體結構、完善相關法律法規(guī)、規(guī)范行政執(zhí)法程序等多種針對性的手段，實現(xiàn)主題明確、權責清晰、高效運行的交通運輸安全生產行政執(zhí)法體系。

1.3.4 投入

為實現(xiàn)邏輯框架具體目標下的產出，應對交通運輸行業(yè)行政執(zhí)法體制進行改革，通過各項措施，制訂并強化適應新體系的運行機制，推動交通運輸安全生產行政執(zhí)法體系的建立。交通運輸安全生產行政執(zhí)法各要素間的邏輯框架如圖1所示。

圖1 交通運輸安全生產行政執(zhí)法邏輯框架

2 行政執(zhí)法模式分析

邏輯框架是行政執(zhí)法體系的內部結構，而執(zhí)法模式作為行政執(zhí)法體系的外部表現(xiàn)，決定了內部結構中執(zhí)法主體、職權義務、執(zhí)法程序及運行機制的表現(xiàn)形式。因此，基于邏輯框架的搭建，進一步開展行政執(zhí)法模式的分析，交通運輸安全生產領域的行政執(zhí)法模式一般根據(jù)執(zhí)法部門設置情況劃分為分散執(zhí)法模式及綜合執(zhí)法模式。

2014年之前，河南省交通運輸安全生產執(zhí)法主要采取分散執(zhí)法模式，公路一般由公路路政、公路運政、規(guī)費征稽部門分配執(zhí)法隊伍負責公路安全生產各領域的行政執(zhí)法工作；水路一般由航道行政、水路運政、地方海事三支隊伍共同執(zhí)法。由此造成執(zhí)法力量分散，執(zhí)法效率較低，往往以單一部門之力難以完成執(zhí)法任務，需要多頭匯報、多方協(xié)調進行聯(lián)合執(zhí)法，該方式法耗時耗力，負面效應較多，缺乏長效；此外，也容易形成執(zhí)法盲區(qū)及重復執(zhí)法區(qū)。由于主體過多，執(zhí)法界限不清晰，對同一違法行為，不同執(zhí)法機關都可以行駛執(zhí)法權，容易形成“有利搶著干、無利沒人干”的局面。

為了從源頭上解決這些問題，河南省加快推進了交通行政執(zhí)法改革。隨著《河南省機構編制委員會關于全省交通運輸執(zhí)法體制改革有關機構編制問題的通知》（豫編〔2014〕50號）及《河南省人民政府關于全省交通交通運輸行政執(zhí)法體制改革的意見》（豫政〔2014〕65號）的出臺，河南省于2014年正式開展了交通運輸安全生產行政執(zhí)法體系改革工作。改革內容以整合執(zhí)法職能和精簡執(zhí)法機構為核心，將分散在各級交通運輸管理、公路管理、農村公路管理、道路運輸管理以及省高速公路管理等部門的行政處罰、行政強制、監(jiān)督檢查等職能予以整合，交由各級新組建的交通運輸行政執(zhí)法機構承擔。省、市、縣三級各設置一個交通運輸行政執(zhí)法機構，統(tǒng)一機構名稱，明確職責任務，市轄區(qū)不設置交通運輸行政執(zhí)法機構。改革后，全省交通運輸執(zhí)法機構由原來的584個減至142個，核減率達76%，執(zhí)法人員由改革前的33000人精簡到目前的14000人。河南省基本實現(xiàn)了交通路面“一支隊伍執(zhí)法、一個窗口對外”，從體制上實現(xiàn)了統(tǒng)一安排、統(tǒng)一調度，避免了多頭執(zhí)法、重復檢查，降低了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率。

因此，綜合執(zhí)法模式是在行政執(zhí)法體系改革中，為應對分散執(zhí)法模式存在的問題，應運而生的一種執(zhí)法模式。具體是在理清職責權限的基礎上，打破固有區(qū)域、部門限制，整合執(zhí)法主體、集中執(zhí)法權，再造執(zhí)法組織架構，優(yōu)化配置執(zhí)法力量，構建綜合執(zhí)法模式。

2.1 綜合執(zhí)法模式分類

2.1.1 “一廳多局一總隊”（模式一）

在省交通運輸系統(tǒng)內將各級交通行政管理部門內的路政、運政、航道、地方海事等相關行政執(zhí)法權剝離出來，交由新組建的交通運輸綜合行政執(zhí)法機構，集中統(tǒng)一行使交通運輸行政處罰、行政監(jiān)督檢查、行政強制等行政執(zhí)法職能?，F(xiàn)有交通運輸廳直屬各專業(yè)局機構保持不變，繼續(xù)行使行政管理職能等，與新組建的交通運輸綜合執(zhí)法機構在業(yè)務上協(xié)調配合。

2.1.2 “一廳多中心一總隊”（模式二）

將原各專業(yè)局的行政管理職能上劃至交通運輸廳，其執(zhí)法職能由綜合執(zhí)法機構承擔。在此基礎上，將各專業(yè)局更名為事務管理中心，負責集中受理原專業(yè)局的審批、辦證、收費等業(yè)務。這樣就形成了交通運輸廳決策、事務管理中心行使公益職能、交通運輸綜合執(zhí)法總隊行使行政執(zhí)法職能的交通運輸行政執(zhí)法模式，如河南省交通運輸廳公路管理局更名為交通事業(yè)發(fā)展中心。

2.1.3 “跨部門綜合執(zhí)法模式”（模式三）

不再局限于交通運輸系統(tǒng)內部的綜合執(zhí)法，而是將與交通運輸執(zhí)法相關的部門一起進行大綜合，將公路、水路、鐵路、民航、物流、城市交通等部門的行政執(zhí)法權集中由綜合執(zhí)法機構行使，原有部門不再行使行政執(zhí)法職責。

2.2 執(zhí)法模式抉擇

目前河南省交通運輸綜合執(zhí)法模式正從“一廳多局一總隊”（模式一）向“一廳多中心一總隊”（模式二）改革，如河南省交通運輸廳公路管理局更名為河南省公路事業(yè)發(fā)展中心，職能也進行了相應的改變。無論從國家政策導向還是基層執(zhí)法人員需求方面，模式二都是符合交通運輸執(zhí)法改革的最佳模式；模式一在一定程度上體現(xiàn)了改革目標，但在不斷深化改革戰(zhàn)略下，這種模式只能作為過渡模式；模式三是一種大交通的理想模式，然而在交通運輸執(zhí)法模式問題重重的現(xiàn)狀下，實行這種模式所取得的效果可能會適得其反。一廳二局一總隊模式如圖2所示。

圖2 一廳二局一總隊模式

一廳多中心一總隊（模式二）將從根本上杜絕原執(zhí)法模式下產生的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法現(xiàn)象，統(tǒng)一執(zhí)法主體，實現(xiàn)在行政相對人面前僅有一支執(zhí)法隊伍，大大減少行政執(zhí)法機構數(shù)量和人員編制；在交通部門內部，統(tǒng)一決策權、管理權、執(zhí)法權，厘清各職能部門之間的關系，提高行政效率，有利于形成權責統(tǒng)一、權威高效、監(jiān)管有力、服務優(yōu)質的交通運輸綜合行政執(zhí)法體制；缺點是中國一直以來形成的各專業(yè)執(zhí)法人員，在短時間內很難掌握其他領域執(zhí)法知識，特別對于公路運輸系統(tǒng)執(zhí)法人員和水路運輸系統(tǒng)執(zhí)法人員，二者在執(zhí)法領域存在的共性較少，相對獨立，要同時獲得兩個方面的執(zhí)法技能，難度較大。因此，在中國目前行政執(zhí)法改革的大環(huán)境中，河南省交通運輸綜合生產行政執(zhí)法模式選擇模式二是合適的。

3 小結

探索新的交通運輸安全生產行政執(zhí)法模式，推進交通運輸綜合行政執(zhí)法改革，建立河南省交通運輸安全生產行政執(zhí)法體系，是實現(xiàn)交通強國發(fā)展目標的重要保障，更是服務經濟社會快速發(fā)展的客觀需要。

本文采用邏輯框架法提出河南省交通運輸安全生產行政執(zhí)法體系框架，同時分析交通運輸安全生產行政執(zhí)法模式特點與利弊，并根據(jù)河南省行政執(zhí)法特點提出適合河南省交通運輸安全生產的“一廳多中心一總隊”行政執(zhí)法模式，是解決當前交通運輸行政執(zhí)法困境和問題的有效途徑，為河南省建設交通強國建設試點提供堅實保障。