湛江陸海統(tǒng)籌管理問題與對策

張亞文

[提要] 黨的十九大報告提出要堅持“陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”。跟隨黨的步伐，湛江近幾年來也在加強陸海統(tǒng)籌建設(shè)，并取得一定的成效，但也存在著比較突出的管理問題。通過借鑒威海和深圳的陸海統(tǒng)籌管理經(jīng)驗，從管理主體、管理政策、管理手段等三個方面入手，解決管理問題，推動湛江陸海統(tǒng)籌發(fā)展。

關(guān)鍵詞：湛江;陸海統(tǒng)籌;管理問題;對策

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年11月16日

近年來，隨著黨和國家對海洋的日益重視，陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略地位在逐步提升。2010年，在國家的“十二五”規(guī)劃中，“陸海統(tǒng)籌”被首次提出，這不僅凸顯了海洋對于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性，還標(biāo)志著我國發(fā)展戰(zhàn)略由重陸輕海向海陸協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變。而后在黨的十九大報告中，習(xí)近平又指出要“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”，這進一步表明了海洋在發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)過程中的重要地位，使得陸海統(tǒng)籌成為了建設(shè)海洋強國的必要條件，并由此上升為國家的重大戰(zhàn)略。

一、湛江陸海統(tǒng)籌及其管理

（一）湛江陸海統(tǒng)籌的“三大戰(zhàn)略”?！墩拷谐鞘锌傮w規(guī)劃（2011-2020）》中明確提出了未來湛江要進行的“三大戰(zhàn)略”。其中，湛江陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略被生動地概括為：加大海洋開發(fā)力度、充分利用各種海洋資源、建立海洋發(fā)展平臺、提高海水淡化技術(shù)、加強海洋生物醫(yī)藥的研發(fā)，從而促進各種可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，把湛江打造成為一個我國海洋資源開發(fā)的重要基地。

“三大戰(zhàn)略”具體是指：（1）大力推進港口工業(yè)建設(shè)。以東海島港區(qū)、霞山港區(qū)以及寶滿港區(qū)為依托，充分利用資源、區(qū)位優(yōu)勢，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重大機遇，吸引一些重大工業(yè)項目落戶湛江，從而促進鋼鐵、能源、石化等臨港工業(yè)的發(fā)展，最終形成“港工互動”的戰(zhàn)略格局。（2）大力發(fā)展港口經(jīng)濟建設(shè)?！案叟d城興”，港口的發(fā)展與城市的發(fā)展是相輔相成的，所以要用各個港口經(jīng)濟的發(fā)展來帶動整個湛江市經(jīng)濟的發(fā)展，還要將港口發(fā)展規(guī)劃納入城市整體發(fā)展規(guī)劃中，最終形成“港城互動”的戰(zhàn)略格局。（3）充分利用和開發(fā)各種豐富的海洋能源及動植物資源，保護生態(tài)環(huán)境，對空間管制分區(qū)進行劃定，對各類開發(fā)建設(shè)活動進行科學(xué)引導(dǎo)，對空間結(jié)構(gòu)進行不斷優(yōu)化，從而促進海陸經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）湛江陸海統(tǒng)籌管理模式。陸海統(tǒng)籌的管理模式主要包括“政府主導(dǎo)型”、“市場主導(dǎo)型”以及“政企協(xié)作型”這三種管理模式。而湛江實行的是“政府主導(dǎo)型”的陸海統(tǒng)籌管理模式。各級地方政府是湛江陸海統(tǒng)籌的管理主體，起著重要的引領(lǐng)作用。以地方政府為主導(dǎo)，其他各行業(yè)部門給予配合，對湛江市的國土空間規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、陸海產(chǎn)業(yè)發(fā)展、陸海生態(tài)環(huán)境保護等各個方面進行統(tǒng)籌，最大限度地利用各種資金、人力物力，采取必要的政策、經(jīng)濟、社會等手段對陸地資源與海洋資源進行統(tǒng)一管理，從而實現(xiàn)湛江經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

由于湛江的陸海統(tǒng)籌正處在實踐階段，還不夠成熟，所以在戰(zhàn)略及管理等方面不可避免的會出現(xiàn)一些問題，本文主要從管理角度出發(fā)，研究湛江陸海統(tǒng)籌管理中存在的問題及提出一些相應(yīng)的對策。

二、湛江陸海統(tǒng)籌管理中存在的問題及其原因

（一）湛江陸海統(tǒng)籌管理中存在的問題。近幾年來，湛江在陸海統(tǒng)籌方面做了很多努力，海陸經(jīng)濟、交通建設(shè)等方面取得了巨大的成效：截至2018年，全市生產(chǎn)總值已經(jīng)突破了3，000億元，增長6%，居民人均可支配收入21，170元，增長8%，實現(xiàn)了歷史性跨越;深湛高鐵江湛段開通，湛江歷史性邁入“高鐵時代”……但與此同時，我們也能清晰地發(fā)現(xiàn)在陸海統(tǒng)籌管理方面存在著一些比較突出的問題：一是陸海規(guī)劃缺乏科學(xué)性和權(quán)威性。目前，湛江市陸海統(tǒng)籌的發(fā)展還不夠成熟，所以政府在海陸空間規(guī)劃的質(zhì)量和水平上存在一定缺陷，給后續(xù)工作帶來了一些困難。二是政出多門，管理機構(gòu)混亂。湛江市的一些陸海統(tǒng)籌機構(gòu)的職能分工不明確，政出多門的現(xiàn)象時常發(fā)生，嚴重阻礙了陸海統(tǒng)籌的發(fā)展。三是管理體制僵化，部門協(xié)調(diào)不暢。目前，沿海地方政府在湛江市陸海統(tǒng)籌管理過程中處于核心主體地位，在利益方面占有絕對優(yōu)勢，引起海洋管理機構(gòu)的不滿，給兩者的協(xié)調(diào)工作加大了難度。四是配套政策不完善，支持力度不夠。湛江的配套政策還不夠完善，在環(huán)境保護、資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中得不到必要的資金、人才方面的支持，不利于陸海統(tǒng)籌的發(fā)展。

（二）湛江陸海統(tǒng)籌管理問題原因分析

1、海洋意識淡薄，“重陸輕?！庇^念的束縛。我國是一個陸權(quán)國家，自古以來都是秉持著一種“重陸輕?！钡膫鹘y(tǒng)思想。我們曾經(jīng)實行過“閉關(guān)鎖國”政策，不僅沒有促進國家的發(fā)展，還給我們留下了沉痛的教訓(xùn)。這就說明國家要想變得更加強大，就必須重視海洋、發(fā)展海洋。黨的十八大報告提出的“要維護海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”也顯示了目前海洋在國家發(fā)展中的重要地位。但是在湛江陸海統(tǒng)籌的管理工作中，一些管理人員缺乏一定的海洋意識，依然不能擺脫傳統(tǒng)的“重陸輕?！庇^念的束縛，在涉海規(guī)劃、海洋生態(tài)管理等方面不能給予配合，使得海洋管理開發(fā)工作的難度加大，嚴重阻礙了湛江陸海統(tǒng)籌的進程。

2、管理人員水平較低，重大問題研究力度不夠。由于人才緊缺，湛江市的一些政府管理人員水平較低，加上沒有經(jīng)過相關(guān)知識的訓(xùn)練，所以在陸海統(tǒng)籌的一些管理工作上顯得不知所措。比如：在出現(xiàn)一些突發(fā)事件時不能很好地解決，在陸海統(tǒng)籌規(guī)劃上不能做出最優(yōu)的決策等。這些都對陸海統(tǒng)籌的發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。同時，在一些陸海統(tǒng)籌的重大問題方面，缺乏必要的理論支撐。因為政府管理人員不一定是專家，所以對于一些戰(zhàn)略性的重大問題不能從更深入、更專業(yè)的角度去思考和研究，使得做出的決策更加片面化和表面化。這就預(yù)示著湛江的陸海統(tǒng)籌發(fā)展不會達到最優(yōu)的效果。

3、管理制度不健全，缺乏必要的協(xié)調(diào)機制。陸海統(tǒng)籌的工作比較復(fù)雜，涉及到陸地和海洋兩大區(qū)域，牽涉到各級政府、各個行業(yè)及部門的相關(guān)利益。在湛江的陸海統(tǒng)籌工作中，出現(xiàn)了明顯的職能交叉、雙重領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象。一些管理部門的職能沒有明顯的界限，比如海洋陸源污染治理工作是由河流排污監(jiān)管部門和入海排污監(jiān)管部門共同負責(zé)的，這種情況很容易出現(xiàn)監(jiān)管真空現(xiàn)象，導(dǎo)致海洋污染防治工作出現(xiàn)漏洞。同時，某些海洋管理機構(gòu)受到海洋部門和沿海地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在實際工作中會涉及到地方政府和海洋部門的利益，兩者如果協(xié)調(diào)不好必然會導(dǎo)致工作進展緩慢。由于湛江采取的是“政府主導(dǎo)型”的管理模式，所以地方政府在利益方面占據(jù)有利地位，引起海洋部門的不滿。而湛江在協(xié)調(diào)機制這方面的工作還有待改進。

2、完善相關(guān)配套政策和制度。陸海統(tǒng)籌工作是在政府、企業(yè)、公民的共同配合下進行的。所以政府在管理過程中要制定相應(yīng)的配套政策制度作為保障，比如人才優(yōu)惠政策、財稅優(yōu)惠政策、海洋監(jiān)管制度、績效考核制度等等。通過人才優(yōu)惠政策吸引更多的管理人才、科研人才加入到陸海統(tǒng)籌的工作中，提高陸海統(tǒng)籌管理的質(zhì)量和水平。通過財稅優(yōu)惠政策調(diào)動企業(yè)、公民的積極性，為陸海統(tǒng)籌的管理提供一定的資金保障。同時，海洋監(jiān)管制度能夠不斷地督促和監(jiān)察政府管理工作，促進海洋環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展?？冃Э己酥贫饶軌蛘{(diào)動管理者的積極性，減少不作為、消極怠工現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）管理手段：法律手段+市場手段+社會手段

1、完善相關(guān)法律法規(guī)。陸海統(tǒng)籌的管理工作需要法律法規(guī)作保障。對某些活動進行限制，一旦違反立即懲罰，從而保證陸海統(tǒng)籌朝著積極的方向發(fā)展。同時，在法律法規(guī)中對各部門的職責(zé)進行清晰地界定，避免出現(xiàn)職能交叉、雙重領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象的發(fā)生。

2、借助市場化手段建立各利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)機制?？梢越⒍嗖块T、多領(lǐng)域的專家組對海洋環(huán)境承載力進行評估，建立生態(tài)補償機制。要求環(huán)境治理不合格的地區(qū)通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式向合格地區(qū)進行補償，從而調(diào)動各地保護環(huán)境的積極性。也可以開展海洋陸源污染責(zé)任保險工作。鼓勵排污嚴重的企業(yè)投保責(zé)任保險，建立激勵和約束機制，推動各企業(yè)承擔(dān)海洋污染損害賠償責(zé)任，以此來保護海洋生態(tài)環(huán)境。

3、鼓勵公民積極參與，充分發(fā)揮社會機制的作用。由于湛江的陸海統(tǒng)籌主要是政府主導(dǎo)的，所以公眾的參與度較低，不利于一些管理工作的開展?；谶@種情況，可以建立一些環(huán)境監(jiān)管信息平臺，及時向公眾發(fā)布一些實時動態(tài)。也可以借助微信和微博等渠道，及時發(fā)布一些海洋環(huán)境信息、開展海洋知識的普及工作。通過公民參與來擴大陸海統(tǒng)籌的影響力，從而推動陸海統(tǒng)籌管理工作的順利進行。

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