一流大學建設高校的公用房配置辦法研究

彭廷紅

一流大學建設高校的公用房配置辦法研究

彭廷紅

[浙江工業(yè)大學]

對標一流大學建設高校，應用比較分析的方法，通過研究38所樣本高校的公用房管理制度，分析了一流大學建設高校公用房配置在政策依據(jù)、管理模式、分類方法、管理原則、定額核算辦法、收費管理辦法等方面的共性和差異。在此基礎上，總結(jié)部分樣本高校房產(chǎn)管理工作經(jīng)驗，結(jié)合工作實際，提出了加強思想引領(lǐng)、加強頂層設計、構(gòu)建公用房績效評價體系、加強用房安排必要性論證、用好“有償”這個經(jīng)濟杠桿以調(diào)節(jié)用房安排、整體謀劃建立因校制宜管理制度等6條建議。

公用房；資源配置；一流大學；高校

一、研究意義

一流大學建設需要一流的資源保障能力。作為高等教育資源的重要組成部分，公用房具有總量有限、不能無限增長、增長時間不連續(xù)等特點。建設特色鮮明、國內(nèi)一流大學，于房產(chǎn)管理工作而言，就是要對標一流大學建設高校，通過深入的分析和研究，進一步完善學校公用房配置辦法，進而提高公用房使用效益，充分發(fā)揮公用房在學校事業(yè)發(fā)展的重要支撐作用。

本文借鑒周艷在公用房管理模式研究的方法[1]，透過38所一流大學建設高校的公用房管理制度，通過比較分析，由點及面，研究發(fā)現(xiàn)一流大學建設高校的公用房配置辦法，為高校公用房管理探索與實踐提供了有益參考。

二、研究概況

計劃經(jīng)濟時代，高校公用房一般根據(jù)一定規(guī)則分配給二級單位長期、無償使用。隨著高等教育的發(fā)展，尤其是學科建設需要，包括高層次平臺建設和高層次人才引進的需要，高校公用房需求快速增長。在短期無增量的情況下，解決公用房日益凸顯的供需矛盾，必須建立有效的調(diào)節(jié)機制，盤活現(xiàn)有用房資源，提高公用房使用績效，從而有效支撐學校事業(yè)的發(fā)展[2]。

從經(jīng)濟學公共產(chǎn)品理論和教育經(jīng)濟學有關(guān)原理分析，高校資源配置應為宏觀層次上以計劃經(jīng)濟方式為主、微觀層次上以市場經(jīng)濟方式為主的“混合方式”，以促進高等教育資源最大限度地達到合理、優(yōu)化、高效的配置目標[3]。

借鑒資源配置“兩個層次”理論和“混合方式”的配置思路，清華大學在1986年《教學、科研、生產(chǎn)、行政辦公用房管理辦法（試行）》中提出了公用房實行“分類管理、定額使用、超額收費、缺額調(diào)劑”的管理思路，之后分別于1993年、1997年、2018年修訂和完善了公用房管理的相關(guān)文件[4,5]。2000年之后，各一流大學建設高校紛紛探索和實踐“分類管理、定額核算、有償使用”的公用房管理體制，并根據(jù)學校的發(fā)展需要，持續(xù)改進原有的公用房管理辦法和實施細則。截止2018年4月，38所一流大學建設高校中，有22所在近五年內(nèi)進行了修訂（如浙江大學、上海交通大學、四川大學等），有12所在近三年內(nèi)進行了修訂（如清華大學、華中科技大學、東南大學等），還有幾所計劃2018年完成修訂（如同濟大學、南京大學、湖南大學、重慶大學等）[6，7]。樣本高校清單及其公用房管理辦法發(fā)文時間（詳見表1）。

表1 樣本高校清單及其公用房管理辦法發(fā)文時間(信息獲取時間為2018年4月)

三、比較分析

各樣本高校的公用房管理制度自成體系，往往歷經(jīng)十余年修訂而成，分別反應了當前該校公用房管理的現(xiàn)實需求，也是各高校因校制宜的探索與實踐。根據(jù)其可供參考的主要方面，分析如下：

（一）政策依據(jù)

所有樣本高?，F(xiàn)行制度均參考了《普通高等學校建筑規(guī)劃面積指標》（建標[1992]245號），部分高校引用了《普通高等學?；巨k學條件指標(試行)》（教發(fā)[2004]2號）。黨政機關(guān)辦公室用房大多參照《黨政機關(guān)辦公用房建設標準》（發(fā)改投資〔2014〕2674號），個別2018年發(fā)文的高校已調(diào)整為《黨政機關(guān)辦公用房建設標準》（2017年12月5日施行版本）。現(xiàn)新版的《普通高等學校建筑面積指標》于2018年9月1日起施行，必將成為各高校公用房管理制度的重要政策依據(jù)。

（二）管理模式

所有樣本高校均實行學校和下屬二級單位兩級管理的模式，指定一個機關(guān)部門負責學校公用房管理工作，并設立公用房配置領(lǐng)導機構(gòu)，負責公用房的規(guī)劃、配置、使用和管理。其中，負責公用房管理的職能部門一般為國有資產(chǎn)管理部門（25所高校）或房產(chǎn)管理處（9所高校），少數(shù)為后勤管理部門（4所高校）。學校公用房配置領(lǐng)導機構(gòu)一般由分管校領(lǐng)導任負責人，成員包括本科教學、研究生培養(yǎng)、實驗室建設、科學研究、學科建設、人事、財務、房產(chǎn)等部門。部分高校還包括組織、紀檢監(jiān)察、基建、后勤、保衛(wèi)等部門。

（三）分類方法

公用房分類方法大致有三種：（1）按照高基511表填報要求，分為教學科研及輔助用房、行政辦公用房、生活用房、教工住宅、其他用房；（2）按照公用房用途，分為教學科研用房、行政辦公用房、后勤保障和服務用房、產(chǎn)業(yè)商業(yè)等經(jīng)營性用房，如北京大學、清華大學、浙江大學；（3）按照歸口管理單位，分為學校黨政辦公用房、教學科研實體單位用房、公共服務用房、產(chǎn)業(yè)商業(yè)用房等，如上海交通大學、華東師范大學。以公共教室為例，第一種方法將其歸入教學科研及輔助用房，第二種方法將其歸入教學科研用房，第三種方法將其歸入公共服務用房。

（四）管理原則

所有樣本高校都實行了“分類管理、定額核算、有償使用”的管理原則。

區(qū)別在于有償使用用房的范圍上：有的實行全類別、全成本核算和補貼申請的管理原則，如浙江大學；有的實行有償使用、定額補貼的管理原則，如上海交通大學；有的實行定額內(nèi)無償、超額有償?shù)墓芾碓瓌t，如復旦大學、大連理工大學等；有的實行定額內(nèi)教學和辦公用房無償、定額內(nèi)科研用房和超定額用房有償使用的原則，如清華大學等。

部分高校進一步細化了不同類別用房的配置機制，如上海交通大學等，其學校黨政機關(guān)用房“定額配置、超額收回”，學院（系）、直屬單位用房“整體配置、有償使用、定額補貼、年度結(jié)算”，公共服務用房“整體配置、無償使用”，商業(yè)（企業(yè)）用房“有償使用、協(xié)議管理”。

（五）核算辦法

樣本高校的公共服務用房、后勤保障用房、產(chǎn)業(yè)商業(yè)用房一般根據(jù)使用需求，結(jié)合校園建設規(guī)劃配置。因此，高校公用房定額核算主要涉及機關(guān)部門辦公用房和實體教學科研單位用房，核心是實體教學科研單位用房。其中：

1.學校黨政辦公用房

學校黨政辦公用房大致可分為兩類：一是辦公室用房，一般依據(jù)《黨政機關(guān)辦公用房建設標準》，按照編制、職數(shù)等核算；二是附屬功能用房，其中部門資料檔案、會議室、接待室等一般按照“編制數(shù)×補貼額”或“保底額+編制數(shù)×補貼額”核算，辦事大廳、財務報銷大廳、檔案館庫房、網(wǎng)絡中心機房等一般根據(jù)使用需求單獨核定。

2.院（系）等教學科研機構(gòu)用房

院（系）等教學科研機構(gòu)用房一般分為行政辦公用房、教師工作用房、教學用房、科研用房等。

可分為辦公室用房、公共服務用房（含會議、接待、資料、檔案、師生活動用房等）。前者一般參照學校黨政辦公用房核算辦法核算；后者一般以在編在崗教職工人數(shù)和學生規(guī)模等為因素進行核算，部分高校兼顧學院規(guī)模、學科特點等，設置公共服務用房上下限，部分按照其子類分類核算后累加。

大部分以全職在崗教師數(shù)量、職稱等級、高層次人才類型等為因素，部分高校兼顧學科類別等。對于兼職、雙聘、柔性引進人員、訪問學者、博士后等的工作用房，各高校的處理方式不盡相同。有的按照“全職在崗教師數(shù)×補貼額”總量打包給學院（系），由其統(tǒng)籌安排；有的將訪問學者、博士后等工作用房納入科研用房管理；有的按照其在崗時間、職稱等級等進行折算后核算。

就定額標準而言，院士、長江特聘教授、國家杰出青年基金獲得者等高層次人才的工作用房標準高于正教授工作用房標準，一般采用直接賦值或補貼的方式；其余教師工作用房一般參照行政人員辦公室用房標準，大部分樣本高校采用略低于同檔行政辦公人員標準（一般正高級15m2、副高級10m2、其他人員8m2），少數(shù)樣本高校采用等于或高于同檔行政人員標準，如天津大學，按建筑面積計算，正高級45m2、副高級10m2、其他人員8m2。

一般包括教學實驗用房、學生畢業(yè)論文（設計）用房、計算機房以及大型教學實驗儀器、設備及裝置的補貼用房。常用的教學實驗用房核算辦法有兩種：一種是根據(jù)教學大綱規(guī)定的實驗類型、人時數(shù)、學科系數(shù)等核定，如清華大學、上海交通大學等；另一種是根據(jù)學生類別、學科類別等核定，如浙江大學、武漢大學等。學生畢業(yè)論文（設計）用房按照學生規(guī)模、類型、在實驗室停留時間數(shù)等核算。計算機房根據(jù)臺套數(shù)、套均定額面積核定。大型教學實驗儀器、設備及裝置等一般采用補貼制，由教務、實驗室、房產(chǎn)管理職能部門按實核定后補貼，或按套數(shù)定額補貼。

大部分按照教學科研編制人數(shù)、學科類型/檔次等核算，同時考慮高層次科研平臺用房的補貼；少數(shù)高校將科研經(jīng)費作為科研用房定額核算的因素之一，進行科研經(jīng)費補貼用房核算，但沒有高校直接使用科研經(jīng)費進行科研用房定額核算。區(qū)別在于：不同高校由于各學科發(fā)展情況不同，其學科檔次的劃分不盡相同；不同高校房源總量不同，定額配置的標準也不盡相同。以國家重點實驗室用房補貼為例，大部分高校只有1000平方米左右，如清華大學為800m2，吉林大學為1500m2，大連理工大學為1000m2；少數(shù)高校補貼額達數(shù)千平方米，如中國人民大學為5000m2，山東大學為3000m2。有的高校在核算科研平臺用房補貼時引入了平臺考核情況和學科類別，如同濟大學，考核“優(yōu)秀”的“工程類”國家級重點實驗室補貼2000m2，考核“通過”的“非工程類”國家級重點實驗室補貼500m2。

（六）收費管理

1.收費辦法

一般由財務部門設立專項經(jīng)費賬戶，學校補貼經(jīng)費和各單位組織收繳的房產(chǎn)資源使用費等均存入該賬戶。根據(jù)房產(chǎn)管理部門核算的結(jié)果，財務部門直接從該賬戶扣繳其房產(chǎn)資源使用費。同時，為了激勵各單位加強用房管理、提高使用績效，部分高校按一定比例返還各單位房產(chǎn)資源使用費。對于未足額繳納房產(chǎn)資源使用費的單位，財務部門一般采取直接從學校下?lián)芙o該單位的運行經(jīng)費中扣繳的方式完成收費。

對于自籌資金建設的公用房，各高校均實行減免一定年限房產(chǎn)資源調(diào)節(jié)費的管理原則，區(qū)別在于減免比例、年限等，例如：清華大學免6年，吉林大學免15年，中山大學免25年；大連理工大學免2年，3-7年內(nèi)減50%；哈爾濱工業(yè)大學5年內(nèi)減50%；浙江大學10年內(nèi)減50%。

2.經(jīng)費來源

可用于繳納房產(chǎn)資源使用費的經(jīng)費包括學校下?lián)艿臋C構(gòu)運行經(jīng)費，從下設研究所、團隊或個人收取的費用，創(chuàng)收收入，捐贈收入，以及其他可支配收入等。下設研究所、團隊或個人繳納的房產(chǎn)資源使用費大部分來源于橫向科研經(jīng)費、縱向科研經(jīng)費中的間接費或教師個人年終績效等。

3.定價規(guī)則

一是區(qū)分定額內(nèi)用房和超額用房，定額內(nèi)用房收費標準低于超額用房收費標準；二是超額用房一般按照超額比例實行梯度價格，超額比例越高，收費標準越高；三是區(qū)分校區(qū)、建筑年代、是否正式建筑等。

四、總結(jié)與建議

目前，各綜合性大學的辦學規(guī)模基本穩(wěn)定，持續(xù)增長的用房需求主要體現(xiàn)在學科建設方面，尤其是科研平臺建設、高層次引進人才團隊建設等方面。借鑒38所樣本高校經(jīng)驗（含直接交流經(jīng)驗），結(jié)合工作實際，建議：

1.加強思想引領(lǐng)。公用房二級管理模式下，容易出現(xiàn)諸侯割據(jù)的局面，無論是否有償使用，各教學科研實體單位總會竭力向?qū)W校申請用房。事實上，大平臺、大項目是否能夠爭取到、建設好，與用房之間無必然關(guān)系，且用房也不應成為激勵學校下屬單位的重要手段。

2.加強頂層設計。首先，結(jié)合大多數(shù)高校多校區(qū)辦學的實際，學校應做好校區(qū)功能定位。其次是做好樓宇功能定位。然后是在保障基礎用房需求（師生工位、教學實驗用房等）前提下，將用房配置優(yōu)先向?qū)W校重大發(fā)展需求傾斜，以突出重點。

3.構(gòu)建公用房績效評價體系。實體教學科研單位的基礎用房往往無大變化，其用房績效更多體現(xiàn)在科研產(chǎn)出等方面。同類學科中，單位面積用房業(yè)績好的單位可優(yōu)先安排用房，低于平均業(yè)績的單位不安排或收回部分用房。

4.規(guī)范工作程序，加強用房安排必要性論證。從科學管理角度出發(fā)，凡用房申請，首先應由相關(guān)的業(yè)務主管部門組織做好用房需求論證（含用房申請理由是否充分和用房數(shù)量是否準確等），再由房產(chǎn)管理部門進行用房安排，報相關(guān)領(lǐng)導機構(gòu)決策。就必要性論證而言，以教學實驗用房的申請為例，應由教務和實驗室管理部門，結(jié)合招生計劃、教學計劃、教改項目立項情況等組織做好用房安排必要性論證。

5.用好“有償”這個經(jīng)濟杠桿，進一步完善公用房調(diào)節(jié)機制。無論是國有資產(chǎn)的保值增值，還是窮盡其他管理手段后的必然，有償使用已是大勢所趨?！坝袃敗钡哪繕?，不是增加學校收入，而是利用經(jīng)濟杠桿，減少因為免費使用而不斷搶占用房資源的情況，以及長期占用學校資源、低效使用的情況。至于有償使用的用房類型、收費標準等，需結(jié)合學校用房實際、教師思想意識水平等明確。

6.高校公用房管理辦法是一個有機整體，割裂其整體性，單獨研究其某部分的標準沒有實際意義。且各高校用房情況各有不同，需要因校制宜、反復推演、模擬運行，方可形成適合本校的公用房管理制度。

[1]周艷.國內(nèi)高校公用房有償使用管理模式的比較研究[J].教育現(xiàn)代化，2016，3(19): 167-168+175.

[2]周艷.基于有償使用制度下的高校公用房管理思考[J].高校后勤研究，2016,(04):43-45.

[3]趙君.關(guān)于高等教育資源配置方式的合理選擇[J].河北大學學報(哲學社會科學版)，2000，(04):31-34.

[4]張坤，劉世弘，馬大宇.高校公用房配置優(yōu)化機制的新探討——以清華大學為例[J].實驗技術(shù)與管理，2015，04:270-274.

[5]劉世弘.清華大學公用房管理改革的研究與實踐[J].實驗技術(shù)與管理，2012，10:224-227

[6]王正棟，蔣菲菲.當前高校公用房管理工作的切入點[J].中國房地產(chǎn)，2014，15:61-63.

[7]我國38所一流大學建設高校的公用房管理制度.來自各高校公布的文件.

大學二級管理模式下公用房資源配置原則與辦法研究（項目編號：浙江省教育廳Y201738857）省屬綜合類大學公用房定額標準研究（浙江省教育后勤協(xié)會2017年課題，A類）

(責任編輯:趙鵬程)