宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策嬗變、實(shí)踐突破與路徑選擇

摘 要：宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)宅基地高效利用的有效措施。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)歷了從自由轉(zhuǎn)讓到受讓范圍不斷縮小的演變，宅基地?zé)o償分配、保障對(duì)象特定和城鄉(xiāng)二元住房保障制度是禁止宅基地自由轉(zhuǎn)讓的主要原因。宅基地有償使用、供給短缺、人口遷移、實(shí)現(xiàn)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是實(shí)踐中突破“宅基地僅限集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓”的內(nèi)在邏輯。宅基地在集體內(nèi)部單獨(dú)轉(zhuǎn)讓有賴于宅基地有償使用及供需失衡，城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地短期內(nèi)不具備放開(kāi)條件，宅基地在縣域范圍內(nèi)的集體成員之間轉(zhuǎn)讓最具現(xiàn)實(shí)合理性，但同時(shí)也面臨被國(guó)家政策忽視、制度不健全等問(wèn)題。逐步擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍，允許宅基地連同農(nóng)民住房所有權(quán)在縣域內(nèi)集體成員之間轉(zhuǎn)讓，是宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的必然選擇。

關(guān)鍵詞：宅基地;使用權(quán)轉(zhuǎn)讓;農(nóng)民住房所有權(quán)

宅基地作為集體成員無(wú)償取得用于建設(shè)住房及生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，由于具有身份和福利性質(zhì)，長(zhǎng)期以來(lái)只限在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。2014年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕71號(hào)），次年在全國(guó)選取33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，其中15個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)。2017年宅基地制度改革試點(diǎn)范圍拓展到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，被寄予厚望的宅基地自由轉(zhuǎn)讓并沒(méi)有列入改革方案，只是“允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地”。實(shí)踐中，對(duì)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（下文簡(jiǎn)稱“宅基地轉(zhuǎn)讓”）沒(méi)有禁錮在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，而是通過(guò)多種形式擴(kuò)大了轉(zhuǎn)讓范圍。本文在闡述宅基地轉(zhuǎn)讓政策變遷及有關(guān)爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)為例，對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓實(shí)踐探索進(jìn)行分析，以期為深化宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革提供參考。

一、宅基地轉(zhuǎn)讓政策：嬗變、闡釋與爭(zhēng)議

宅基地轉(zhuǎn)讓是宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)通過(guò)出售、贈(zèng)與等方式主動(dòng)讓渡給第三方的行為。與宅基地轉(zhuǎn)讓相近的一個(gè)詞是“宅基地流轉(zhuǎn)”，目前相關(guān)法律法規(guī)及部門規(guī)章沒(méi)有對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的含義進(jìn)行明確界定。從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定可以看出，土地流轉(zhuǎn)泛指土地使用權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承等方式在不同主體之間的轉(zhuǎn)移。實(shí)踐及相關(guān)研究中，將宅基地流轉(zhuǎn)普遍理解為宅基地使用權(quán)以各種方式在不同主體之間的轉(zhuǎn)移[1-2]，包括永久性轉(zhuǎn)移（即轉(zhuǎn)讓）、暫時(shí)性轉(zhuǎn)移（即出租）、被動(dòng)性轉(zhuǎn)移（即繼承）等。2020年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司編印的《農(nóng)村宅基地管理法律政策問(wèn)答》，明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓和出租，雖然該材料不能作為直接政策依據(jù)，但反映了主流觀點(diǎn)對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)。由此可見(jiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓是宅基地流轉(zhuǎn)的具體方式之一，是宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)主動(dòng)永久讓渡給第三方的行為，對(duì)使用權(quán)的處分比較徹底。宅基地轉(zhuǎn)讓作為宅基地流轉(zhuǎn)的主要方式，經(jīng)歷了從自由轉(zhuǎn)讓到受讓人范圍不斷縮小的演變過(guò)程。

（一）宅基地轉(zhuǎn)讓政策嬗變

1.從自由轉(zhuǎn)讓到“地隨房走”：禁止宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。1949年新中國(guó)成立后，農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民私人所有制度，可以自由買賣。人民公社時(shí)期，宅基地演變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民擁有使用權(quán)。宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，在房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)遵循“地隨房走”原則，隨地上房屋一同轉(zhuǎn)讓。城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶籍居民也可以申請(qǐng)或受讓取得宅基地使用權(quán)，該條款寫入了1986年制定的《土地管理法》，并規(guī)定“出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，農(nóng)戶需要建房時(shí)可無(wú)償申請(qǐng)取得宅基地。

2.受讓人從全體公民到農(nóng)村村民：禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買。1998年修訂《土地管理法》，刪除“城鎮(zhèn)居民經(jīng)依法批準(zhǔn)可以取得農(nóng)村宅基地”的條款。1998年下半年，隨著城鎮(zhèn)住房制度改革，城鎮(zhèn)住房停止實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，很多城市居民涌向城鄉(xiāng)結(jié)合部購(gòu)買農(nóng)民的住房。為治理非法交易農(nóng)民集體土地亂象， 國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理 嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）首次明確：農(nóng)民住宅不得向城市居民出售。2002年至2007年《物權(quán)法》立法期間，對(duì)于是否開(kāi)禁“城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”產(chǎn)生了巨大分歧，并最終采取了擱置的態(tài)度，規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。但對(duì)于宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓具有普遍共識(shí)。該階段宅基地能否在不同集體農(nóng)村村民之間轉(zhuǎn)讓，未有明確的禁止政策。實(shí)踐中，隨著小城鎮(zhèn)戶籍逐步放開(kāi)，農(nóng)村人口主要流向城市，受農(nóng)業(yè)耕作半徑、集體福利[3]等因素影響，農(nóng)戶較少在不同集體之間流動(dòng)。

3.受讓人從農(nóng)村村民到本村村民。2007年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)），強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民”。2008年原建設(shè)部出臺(tái)了《房屋登記辦法》，明確申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人應(yīng)是房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。至此形成了目前的宅基地轉(zhuǎn)讓制度，即宅基地使用權(quán)可以隨同地上房屋所有權(quán)一同在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，受讓人須符合宅基地申請(qǐng)資格，禁止宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。

（二）禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的原因闡釋

宅基地制度設(shè)計(jì)初衷是為保障農(nóng)民居住需求，同城鎮(zhèn)“福利分房”制度一樣都是住房保障的具體形式。無(wú)償性和身份限定正是保障屬性的鮮明體現(xiàn)。

1.禁止宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，源于無(wú)償分配制度。無(wú)償分配是為了凸顯保障功能，為避免無(wú)償分配引發(fā)對(duì)稀缺資源的過(guò)度占用，配套建立了“一戶一宅”、面積法定制度。在農(nóng)戶均等享有宅基地分配機(jī)會(huì)的前提下，允許農(nóng)民將無(wú)償取得的宅基地有償轉(zhuǎn)讓給其他村民，會(huì)破壞宅基地分配的公平。宅基地是農(nóng)民無(wú)償獲得的居住保障，地上房屋是農(nóng)戶自建的合法財(cái)產(chǎn)，由于房地的不可分割性，沒(méi)有理由完全禁止住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，將受讓人限定在符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體成員，兼顧了住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)和宅基地?zé)o償讓渡，在保障農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下，延續(xù)了宅基地居住保障性質(zhì)。

2.禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，源于城鄉(xiāng)二元住房保障制度。城鎮(zhèn)住房制度改革前，城鄉(xiāng)住房全部采用實(shí)物分配制度，不存在被保障人在兩種保障方式之間自由流動(dòng)的可能。在城鎮(zhèn)住房制度改革后，城鎮(zhèn)福利分房制度終結(jié)，農(nóng)村繼續(xù)宅基地福利分配制度，城鄉(xiāng)住房保障轉(zhuǎn)向雙軌制。城鎮(zhèn)住房分配的貨幣化，為城鎮(zhèn)人口進(jìn)入農(nóng)村住房保障體系創(chuàng)造了條件。禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地和農(nóng)民房屋，將城市居民的購(gòu)房需求限制在城市范圍內(nèi)，可以保障城鎮(zhèn)住房制度改革順利推進(jìn)。長(zhǎng)期來(lái)看，可以避免城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)民住房保障制度的沖擊。

3.禁止向非本集體成員轉(zhuǎn)讓，源于保障對(duì)象的特定性。宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，宅基地是農(nóng)民集體成員共同共有的財(cái)產(chǎn)，憑借集體成員身份無(wú)償取得一定面積的宅基地使用權(quán)，既是集體成員獲得的居住保障，也是集體成員享有的福利待遇，非本集體成員無(wú)權(quán)享受。在最嚴(yán)格的土地管理制度下，宅基地供應(yīng)受到土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管控，集體成員數(shù)量是核定宅基地規(guī)模的重要參考，在集體成員數(shù)量保持穩(wěn)定的前提下，將宅基地轉(zhuǎn)讓給非本集體成員，必然沖擊現(xiàn)有村民的居住用地需求，影響現(xiàn)有集體成員的福利待遇。

（三）關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓的爭(zhēng)議

自禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地之日起，關(guān)于是否應(yīng)該禁止宅基地自由轉(zhuǎn)讓的爭(zhēng)議就未曾停息，并形成禁止轉(zhuǎn)讓、允許轉(zhuǎn)讓兩種截然相反的觀點(diǎn)，近年來(lái)，在上述兩種觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，又出現(xiàn)了有條件轉(zhuǎn)讓的觀點(diǎn)。

1.禁止轉(zhuǎn)讓。主張禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的理由有：一是保障農(nóng)民居住權(quán)利，宅基地是農(nóng)民安身立命之本，允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，可能導(dǎo)致農(nóng)民流離失所[4]。宅基地是保障性住房的產(chǎn)物，非成員通過(guò)買賣獲得這個(gè)保障是對(duì)成員權(quán)的侵害[5]。二是保護(hù)耕地資源，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓將為農(nóng)民非法騙取宅基地牟利提供激勵(lì)，從而導(dǎo)致農(nóng)用地銳減，威脅國(guó)家糧食安全。允許非農(nóng)民到農(nóng)村去擁有第二套及以上住房，不為我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情所允許[6]。三是保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)安全，宅基地自由轉(zhuǎn)讓給投機(jī)資本和城市人口到農(nóng)村購(gòu)房購(gòu)地提供了機(jī)會(huì)，可能會(huì)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民產(chǎn)生剝奪。

2.允許轉(zhuǎn)讓。主要從公平正義的價(jià)值理念出發(fā)闡述相關(guān)觀點(diǎn)：一是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民存在轉(zhuǎn)讓多余房屋解決融資的需求[7]，宅基地非商品化、非市場(chǎng)化、非資本化，造成數(shù)目驚人的財(cái)富無(wú)法釋放，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到損失[8-9]。二是保障農(nóng)民居住權(quán)利不能通過(guò)限制或禁止農(nóng)民房屋交易來(lái)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民生存保障有賴于各種社會(huì)保障措施。三是立法者以農(nóng)民是沒(méi)有理性的人而主動(dòng)充當(dāng)其監(jiān)護(hù)人，實(shí)際是致命的自負(fù)[10-12]。

3.有條件轉(zhuǎn)讓。主要從實(shí)踐角度出發(fā)，主張?jiān)试S宅基地有條件轉(zhuǎn)讓：農(nóng)村土地制度改革從來(lái)都是需求主導(dǎo)型改革[13]，實(shí)踐中探尋兼顧保障農(nóng)民居住權(quán)益和尊重自由處分財(cái)產(chǎn)權(quán)利的步伐從未停止過(guò)[14-15]。一旦獲得改革試點(diǎn)授權(quán)后，試點(diǎn)地區(qū)制度創(chuàng)新明顯朝向通過(guò)有條件轉(zhuǎn)讓等方式尋求顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利[16]?；鶎幼园l(fā)的探索有其合理性，國(guó)家政策應(yīng)正視實(shí)踐訴求，對(duì)于宅基地轉(zhuǎn)讓由禁止轉(zhuǎn)為疏導(dǎo)，有條件允許宅基地轉(zhuǎn)讓。

從人民公社時(shí)期禁止宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓到《物權(quán)法》制定出臺(tái)，期間對(duì)于禁止宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓沒(méi)有明確的反對(duì)意見(jiàn)。因此，在討論宅基地轉(zhuǎn)讓時(shí)沒(méi)有區(qū)分宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓和房地一體轉(zhuǎn)讓，更多是從房地一體視角討論是否應(yīng)該允許宅基地轉(zhuǎn)讓，對(duì)于轉(zhuǎn)讓范圍也是直接放開(kāi)到城鎮(zhèn)居民。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)實(shí)質(zhì)是宅基地居住保障和財(cái)產(chǎn)屬性的平衡問(wèn)題，贊成宅基地轉(zhuǎn)讓主要從財(cái)產(chǎn)屬性視角，認(rèn)為宅基地轉(zhuǎn)讓是宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的題中之義。反對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓主要從居住保障屬性及現(xiàn)實(shí)條件考慮，認(rèn)為在資源稟賦和土地管理現(xiàn)狀等方面暫不具備支持宅基地轉(zhuǎn)讓的條件。我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)之間社會(huì)發(fā)展水平、資源稟賦和土地管理基礎(chǔ)存在較大差別，正反兩種觀點(diǎn)都有合理的適用范圍和條件，若上升為國(guó)家制度則存在以偏概全的問(wèn)題。在農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未完善的情況下，限制宅基地轉(zhuǎn)讓以保障農(nóng)民基本居住需求是必要的，但宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)不斷顯現(xiàn)也是不爭(zhēng)的事實(shí)。在不削弱宅基地居住保障功能的前提下，逐步放開(kāi)宅基地轉(zhuǎn)讓限制，探尋宅基地居住保障與財(cái)產(chǎn)收益的平衡之術(shù)，才是宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的方向。

二、實(shí)踐突破及內(nèi)在邏輯

2015年以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)國(guó)家部署，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部通過(guò)買賣、贈(zèng)與、互換等方式促進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)讓。在此基礎(chǔ)上逐步放開(kāi)宅基地轉(zhuǎn)讓范圍，對(duì)宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、縣域范圍內(nèi)集體成員之間轉(zhuǎn)讓和有條件轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民進(jìn)行了探索。

（一）集體內(nèi)部單獨(dú)轉(zhuǎn)讓

1.宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。依法取得宅基地的農(nóng)戶，在建房前因進(jìn)城落戶等原因不再使用宅基地時(shí)，將其轉(zhuǎn)讓給本集體有需要的村民。宅基地能夠單獨(dú)轉(zhuǎn)讓主要基于兩個(gè)條件：一是宅基地有償使用，很多地區(qū)在宅基地初始分配環(huán)節(jié)會(huì)收取有償使用費(fèi)，宅基地使用權(quán)主體在轉(zhuǎn)讓宅基地時(shí)收回取得成本及利息有現(xiàn)實(shí)合理性。二是宅基地供給不足，在宅基地供應(yīng)充足且無(wú)償分配前提下，符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶沒(méi)有購(gòu)買他人宅基地的動(dòng)力，在宅基地供給短缺，農(nóng)戶無(wú)法通過(guò)無(wú)償渠道取得宅基地時(shí)，才會(huì)購(gòu)買他人宅基地。

2.宅基地指標(biāo)分割轉(zhuǎn)讓。浙江義烏在農(nóng)村更新改造時(shí)，農(nóng)戶獲批的宅基地在落地建房前可以分割轉(zhuǎn)讓。不同于宅基地整宗轉(zhuǎn)讓，分割轉(zhuǎn)讓部分宅基地后剩余的宅基地仍能保障農(nóng)戶居住需求。宅基地分割轉(zhuǎn)讓源于宅基地“面積固定”的剛性分配方式，無(wú)法滿足農(nóng)戶對(duì)宅基地面積的多元化需求。分割轉(zhuǎn)讓提高了農(nóng)戶對(duì)宅基地面積選擇的靈活性，轉(zhuǎn)出宅基地指標(biāo)的農(nóng)戶可以籌集建房資金，轉(zhuǎn)入的農(nóng)戶可以滿足擴(kuò)大宅基地面積的需求。該政策有賴于義烏市實(shí)行的“按人分配、按戶控制”的宅基地分配制度，即宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)為每人36平方米，每戶最多不超過(guò)140平方米，這樣由2名或3名成員組成的戶只能分配取得72平方米或108平方米宅基地，想要更大的居住面積，就可以購(gòu)買他人的宅基地。

（二）縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓

對(duì)于轉(zhuǎn)讓范圍有不同的限定：一是限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，受讓人為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的集體成員。二是限定在縣域范圍內(nèi)，受讓人為本縣范圍內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的集體成員。三是在縣域內(nèi)區(qū)分不同區(qū)域確定轉(zhuǎn)讓范圍，如浙江義烏對(duì)于已完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊，允許在本市范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地。湖南瀏陽(yáng)允許街道轄區(qū)和園區(qū)規(guī)劃建設(shè)范圍外的宅基地面向全市符合宅基地申請(qǐng)條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓。宅基地轉(zhuǎn)讓需滿足以下條件：一是轉(zhuǎn)讓的宅基地及房屋依法取得、符合村莊規(guī)劃。二是轉(zhuǎn)讓方須在農(nóng)村或城鎮(zhèn)另有合法住所，轉(zhuǎn)讓后不得再申請(qǐng)宅基地。三是受讓對(duì)象必須為農(nóng)村村民（或集體經(jīng)濟(jì)組織成員），符合宅基地申請(qǐng)條件。四是征得宅基地所屬農(nóng)民集體同意，并向村集體繳納一定的費(fèi)用。

宅基地轉(zhuǎn)讓人期望實(shí)現(xiàn)閑置住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益、受讓人期望能夠靈活選擇居住區(qū)域是宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。一是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村人口比例和數(shù)量不斷下降。人口減少引發(fā)閑置宅基地增多，同時(shí)因繼承等原因形成的“一戶多宅”情況也比較普遍。這些冗余宅基地對(duì)于本集體村民已不具有保障居住的功效，由于宅基地退出渠道不暢，僅靠集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓無(wú)法消化存量宅基地。擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍成為盤活閑置宅基地、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益的可行途徑。二是宅基地只能在集體內(nèi)部分配和轉(zhuǎn)讓，決定了大部分農(nóng)村村民只能居住在本集體土地上。有些村莊區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施配套比較差，村民向往更好的居住生活環(huán)境，在無(wú)力承擔(dān)進(jìn)城居住成本時(shí)，通過(guò)跨集體取得宅基地，遷移到附近公共基礎(chǔ)設(shè)施配套比較齊全的中心村居住，成為改善居住條件的現(xiàn)實(shí)選擇[17]。讓符合宅基地取得條件的農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)承受能力范圍內(nèi)付出一定的經(jīng)濟(jì)成本享受更優(yōu)質(zhì)的居住環(huán)境，是對(duì)宅基地居住保障質(zhì)量的提升。子女上學(xué)、交通便捷、方便就業(yè)成為影響農(nóng)戶跨集體取得宅基地的主要因素。

（三）有條件轉(zhuǎn)讓給城市居民

湖南瀏陽(yáng)探索了城鄉(xiāng)居民合作建房，農(nóng)民提供宅基地，城市居民投資建設(shè)，建成后雙方對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割。浙江德清等地結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”改革，允許農(nóng)戶將一定年限的宅基地和房屋使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。宅基地有條件轉(zhuǎn)讓給城市居民主要發(fā)生在旅游風(fēng)景區(qū)周邊等具有良好生態(tài)環(huán)境的地區(qū)，該區(qū)域?qū)τ幸獾洁l(xiāng)下度假以及回鄉(xiāng)養(yǎng)老的城鎮(zhèn)居民具有吸引力。城鄉(xiāng)居民合作建房，農(nóng)民不會(huì)失去宅基地，城市居民也沒(méi)有完全獲得宅基地使用權(quán)，而是通過(guò)共同占有的方式，將宅基地有條件“分割轉(zhuǎn)讓”給城市居民。宅基地“三權(quán)分置”也是在農(nóng)戶保留資格權(quán)的前提下，將一定期限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方使用，實(shí)質(zhì)是租賃權(quán)物權(quán)化，屬于宅基地和農(nóng)房出租，并不屬于本文所討論的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。城鄉(xiāng)居民合作建房通過(guò)共同占有宅基地確保不削弱宅基地對(duì)農(nóng)戶的居住保障功能，宅基地“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)讓的多是閑置宅基地，本來(lái)對(duì)于農(nóng)戶已不存在居住保障功能，兩者都是在不降低宅基地對(duì)原農(nóng)戶居住保障功能前提下，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)收益功能。

宅基地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境下嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)讓有著現(xiàn)實(shí)意義。目前中國(guó)國(guó)情發(fā)生了巨大變化，伴隨戶籍、集體產(chǎn)權(quán)等制度改革，宅基地轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)環(huán)境發(fā)生了改變，上述三種宅基地轉(zhuǎn)讓實(shí)踐都有現(xiàn)實(shí)合理性：一是部分地區(qū)宅基地分配從無(wú)償?shù)接袃?、從按需供?yīng)到供需失衡，促進(jìn)了宅基地本身財(cái)產(chǎn)屬性的顯現(xiàn)，使單獨(dú)轉(zhuǎn)讓成為可能。二是城鄉(xiāng)人口和勞動(dòng)力配置由固定轉(zhuǎn)向自由遷移，為農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)間和農(nóng)村內(nèi)部流動(dòng)創(chuàng)造了條件，宅基地作為農(nóng)村村民共同的住房保障，將集體成員遷出后形成的閑置宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓給非本集體成員，是農(nóng)村住房保障體系在農(nóng)戶內(nèi)部的延展與融合，既不影響本集體成員的福利，也能低成本實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)更好居住條件的追求。三是宅基地有條件轉(zhuǎn)讓給城市居民，也是在不影響宅基地對(duì)于農(nóng)民居住保障功能的前提下，對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的釋放。從實(shí)踐探索可以看出，允許轉(zhuǎn)讓的宅基地都是對(duì)農(nóng)戶而言失去保障功能的冗余宅基地，作為農(nóng)戶基本居住保障的宅基地明確禁止轉(zhuǎn)讓。冗余宅基地也成為宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革需關(guān)注的重點(diǎn)。

三、不同轉(zhuǎn)讓方式前景分析及面臨困境

隨著禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的社會(huì)背景發(fā)生變化，全面禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的社會(huì)基礎(chǔ)正在消失。宅基地轉(zhuǎn)讓制度需適應(yīng)社會(huì)發(fā)展并相應(yīng)做出調(diào)整。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)背景下，有序放開(kāi)宅基地轉(zhuǎn)讓契合村莊分類演化和農(nóng)村人口適度集聚的趨勢(shì)，也是建立和規(guī)范農(nóng)村土地市場(chǎng)的必然選擇。

（一）宅基地轉(zhuǎn)讓前景分析

1.集體內(nèi)部宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓適用范圍有限。2015年開(kāi)始的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，將宅基地有償使用作為重要改革內(nèi)容，但有償使用范圍限定在“因歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅以及非本集體成員占用的宅基地”。對(duì)于初次分配的宅基地強(qiáng)調(diào)“規(guī)定面積內(nèi)無(wú)償取得”。2019年新修改的《土地管理法》未涉及宅基地有償使用的內(nèi)容，可見(jiàn)宅基地初次分配有償取得尚需時(shí)日，在宅基地審批權(quán)下放、“保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居”等制度實(shí)施后，宅基地供需矛盾能夠緩解。從全國(guó)來(lái)看，缺少宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓的社會(huì)條件，除人均耕地較少，已經(jīng)采取初次有償分配宅基地的地區(qū)可以進(jìn)行宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓外，其他地區(qū)不具備宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓的條件。

2.城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地短期不宜放開(kāi)。2018年鄉(xiāng)村常住人口5.64億，1.35億數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告。進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工中，有很大一部分沒(méi)有享受城鎮(zhèn)住房保障，仍需宅基地保障居住。按照世界銀行關(guān)于2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率66%的預(yù)測(cè)，到時(shí)仍有超過(guò)4.6億人需要宅基地解決居住需求，對(duì)任何一個(gè)國(guó)家都很難在短期內(nèi)建立一套保障4.6億人居住需求的住房保障制度，所以宅基地居住保障屬性必須強(qiáng)調(diào)。城鄉(xiāng)二元住房保障體系尚未打通，目前城鎮(zhèn)住房金融化特征明顯，投資、投機(jī)等影響房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的因素并未根除，為避免城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)村住房保障體系造成沖擊，應(yīng)禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地及農(nóng)民住宅。城鄉(xiāng)居民合作建房是通過(guò)以物換物的方式變相買賣宅基地，應(yīng)該禁止。通過(guò)宅基地“三權(quán)分置”，以長(zhǎng)期租賃的方式讓城鎮(zhèn)居民享有宅基地使用權(quán)，可作為一種特殊的宅基地轉(zhuǎn)讓方式予以探索。

3.宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓具有較廣的適用范圍和現(xiàn)實(shí)合理性。農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)中超過(guò)半數(shù)進(jìn)行了跨集體轉(zhuǎn)讓試驗(yàn)，其中既有浙江義烏、福建晉江等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有湖南瀏陽(yáng)、青海湟源等中西部地區(qū)，還包括安徽金寨等國(guó)家級(jí)貧困縣，說(shuō)明宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓有廣泛的適用性。在土地資源稀缺的現(xiàn)實(shí)背景下，通過(guò)擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍，可以進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)于宅基地配置的調(diào)節(jié)作用，提高資源配置效率;健全宅基地用益物權(quán)，保障農(nóng)民合法住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益;滿足農(nóng)戶對(duì)居住環(huán)境的選擇，提高住房保障質(zhì)量。因此，從資源高效利用、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)保護(hù)方面看，宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓具有現(xiàn)實(shí)合理性。

（二）宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓的必要性和可行性

宅基地在集體內(nèi)部單獨(dú)轉(zhuǎn)讓有賴于宅基地有償使用及供需失衡，有償使用時(shí)宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓存在合理性，而供需失衡引發(fā)的宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓需要及時(shí)調(diào)整宅基地供給予以解決，否則會(huì)削弱宅基地保障功能。城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地短期內(nèi)不具備放開(kāi)的條件。宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓成為當(dāng)前宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的必然選擇。

1.宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓的必要性。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的必然要求。市場(chǎng)作為配置資源的有效方式已被廣泛認(rèn)同，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)亦是農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)，宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的題中應(yīng)有之義。二是適應(yīng)農(nóng)村人口集聚趨勢(shì)的必然要求。農(nóng)村人口流動(dòng)和適度規(guī)模集聚是社會(huì)發(fā)展的必然規(guī)律，不論是城鎮(zhèn)化還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，都離不開(kāi)人口適度規(guī)模集聚。現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化道路，只允許農(nóng)村人口單向流入城市，由于進(jìn)城成本高，很多農(nóng)民不具備直接進(jìn)城定居的條件，宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓，暢通了農(nóng)村村民在集體之間流動(dòng)的渠道，有利于農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。鄉(xiāng)村振興也離不開(kāi)人才的聚集，在城市人口普遍缺少下鄉(xiāng)動(dòng)力的情況下，通過(guò)宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓，可以促進(jìn)農(nóng)民在鄉(xiāng)村內(nèi)部二次集聚，為鄉(xiāng)村振興提供人口支撐。三是理順政府和市場(chǎng)關(guān)系的必然要求。理順政府和市場(chǎng)關(guān)系，就是盡量減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，目前在扶貧搬遷、新農(nóng)村建設(shè)、拆村并點(diǎn)、移民安置等政策實(shí)施過(guò)程中，普遍存在由政府主導(dǎo)實(shí)施的農(nóng)村村民跨集體取得宅基地現(xiàn)象。允許宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓，政府可通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式促進(jìn)農(nóng)村村民自主搬遷，拓展市場(chǎng)發(fā)揮作用的空間，最大限度減少政府干預(yù)。

2.宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓的可行性。一是2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?020年6月30日，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，明確提出探索適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法。宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓是放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路徑之一，符合中央改革要求。二是將宅基地轉(zhuǎn)讓擴(kuò)大到縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村村民（集體經(jīng)濟(jì)組織成員）之間，是農(nóng)村住房保障體系的升級(jí)。在滿足本集體成員居住需求的前提下，融通原本“劃村而治”的農(nóng)村住房保障體系，兼顧了宅基地居住保障與財(cái)產(chǎn)收益功能，屬于帕累托改進(jìn)，能夠有效化解相關(guān)利益方對(duì)改革的阻力。三是33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)過(guò)前期探索實(shí)踐，初步建立了宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓制度體系，且經(jīng)過(guò)近五年的運(yùn)行未出現(xiàn)大的問(wèn)題，為宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓積累了經(jīng)驗(yàn)、儲(chǔ)備了制度。

（三）宅基地在縣域范圍內(nèi)集體成員間轉(zhuǎn)讓面臨的困境

1.宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓被國(guó)家改革政策忽視?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。從法律層面看，并沒(méi)有禁止宅基地轉(zhuǎn)讓。作為部門規(guī)章的《房屋登記辦法》，將村民住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍限制在農(nóng)民集體內(nèi)部，但該規(guī)章已于2019年9月6日廢止。對(duì)于農(nóng)村村民跨集體購(gòu)買宅基地，除了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）強(qiáng)調(diào)過(guò)一次外，再鮮有文件提及。近年來(lái)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地仍是不斷被強(qiáng)調(diào)的改革底線，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道的改革方向指引下，國(guó)家相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)宅基地流轉(zhuǎn)的政策如《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中（農(nóng)發(fā)〔2019〕11號(hào)），提出“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過(guò)二十年?！薄掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕4號(hào)），提出“引導(dǎo)有實(shí)力、有意愿、有責(zé)任的企業(yè)有序參與閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作。”，但重點(diǎn)卻鼓勵(lì)在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和城鎮(zhèn)居民、工商資本租賃農(nóng)房居住或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。更關(guān)注城鎮(zhèn)居民和工商資本與宅基地利用的關(guān)系，忽視了宅基地在不同集體農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)讓。在依法改革的大背景下，政策導(dǎo)向不明確，嚴(yán)重阻礙宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓實(shí)踐進(jìn)程。

2.宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓制度尚不健全。一是轉(zhuǎn)讓期限問(wèn)題。實(shí)踐中很多地區(qū)沒(méi)有規(guī)定宅基地轉(zhuǎn)讓后的使用年限（默認(rèn)為無(wú)限年期），有的地方則規(guī)定宅基地轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年（參照國(guó)有住宅用地出讓最高年限確定），使用期屆滿后可優(yōu)先續(xù)期。法律規(guī)定國(guó)有住宅用地使用期屆滿后自動(dòng)續(xù)期，宅基地轉(zhuǎn)讓70年后不實(shí)行自動(dòng)續(xù)期，會(huì)削弱居住保障屬性。如果自動(dòng)續(xù)期，70年使用期限就失去了意義，因?yàn)檎厣系姆课葜灰S護(hù)得當(dāng)，存續(xù)期會(huì)更長(zhǎng)，相當(dāng)于宅基地所有權(quán)的讓渡。二是轉(zhuǎn)讓收益分配問(wèn)題。宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓時(shí)，農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)人收取一定的費(fèi)用也在情理之中。試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于所有權(quán)主體分享收益的依據(jù)和比例存在較大差異，如浙江義烏規(guī)定受讓人按不低于宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的20%向村集體繳納土地所有權(quán)收益，新疆伊寧規(guī)定受讓人向村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納宅基地有償使用費(fèi)，轉(zhuǎn)讓人繳納宅基地增值收益。集體土地跟國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不一樣，宅基地轉(zhuǎn)讓收益如何在集體和原使用權(quán)人之間進(jìn)行分配需進(jìn)一步研究。

3.宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是“一戶一宅”是宅基地分配的基本要求，也是維護(hù)宅基地居住保障屬性的重要措施，在宅基地確權(quán)登記頒證沒(méi)有完成的情況下，難以審核跨集體取得宅基地的農(nóng)戶是否符合宅基地申請(qǐng)條件，可能造成新的“一戶多宅”情況。二是跨集體有償取得宅基地會(huì)增加人口流入地宅基地需求，繼續(xù)按照集體成員數(shù)量控制宅基地規(guī)模，將引發(fā)宅基地供需失衡，進(jìn)而推高宅基地轉(zhuǎn)讓價(jià)格，增加本集體成員獲取宅基地的成本。三是宅基地“三權(quán)分置”改革提出后，部分地區(qū)探索了農(nóng)戶在保留宅基地資格權(quán)的情況下，將使用權(quán)有期限轉(zhuǎn)讓給城市居民，目前亟需界定清楚資格權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵及邊界，防止使用權(quán)對(duì)資格權(quán)及所有權(quán)造成侵害。

四、宅基地轉(zhuǎn)讓路徑選擇

宅基地作為農(nóng)村村民的基本居住保障短期內(nèi)難以改變，人口流動(dòng)引發(fā)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)顯現(xiàn)亦是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。從試點(diǎn)探索看，將宅基地轉(zhuǎn)讓限定在本集體內(nèi)部已不符合社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，逐步擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍是宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的有效路徑。

（一）逐步擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍

宅基地轉(zhuǎn)讓與農(nóng)村住房保障、宅基地有償使用等制度密切相關(guān)，宅基地轉(zhuǎn)讓范圍的擴(kuò)大也應(yīng)與相關(guān)制度改革相適應(yīng)。從難易程度看，宅基地轉(zhuǎn)讓范圍應(yīng)遵循由集體內(nèi)部到不同集體之間，再到城鎮(zhèn)居民的有序擴(kuò)大過(guò)程。

近期看，在實(shí)行宅基地初始配置有償取得的情況下，宅基地可以在集體內(nèi)部單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，初始無(wú)償分配取得的宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。宅基地隨同農(nóng)民住房所有權(quán)一起在縣域內(nèi)跨集體對(duì)于宅基地跨縣域在農(nóng)民集體成員之間轉(zhuǎn)讓，亦是可行路徑?？h級(jí)是宅基地管理的基本單元，在縣域內(nèi)跨集體轉(zhuǎn)讓更利于監(jiān)管，跨縣域轉(zhuǎn)讓會(huì)對(duì)監(jiān)管帶來(lái)更多挑戰(zhàn)。鑒于本次農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)沒(méi)有對(duì)跨縣域轉(zhuǎn)讓展開(kāi)探索，本文不對(duì)此進(jìn)行討論。轉(zhuǎn)讓有現(xiàn)實(shí)合理性，應(yīng)當(dāng)被政策所允許，轉(zhuǎn)讓時(shí)嚴(yán)格履行“一戶一宅、面積法定”制度，轉(zhuǎn)讓方在轉(zhuǎn)讓宅基地后須有合法住所，且不得再申請(qǐng)宅基地，受讓方須符合宅基地申請(qǐng)條件或是將已有宅基地退回集體的無(wú)房農(nóng)戶，禁止宅基地單獨(dú)跨集體轉(zhuǎn)讓。宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓后，同步允許符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶跨集體申請(qǐng)取得宅基地，這種宅基地取得方式不屬于宅基地轉(zhuǎn)讓范疇，不過(guò)多論述。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在農(nóng)村多元住房保障體系建立及城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)回歸“房住不炒”的正常定位后，宅基地可以向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。當(dāng)前，應(yīng)嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地，也要防止通過(guò)城鄉(xiāng)居民合作建房等方式變相向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓宅基地，城鎮(zhèn)居民可通過(guò)租賃方式獲得一定期限的宅基地使用權(quán)。

（二）健全宅基地轉(zhuǎn)讓制度

一是符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)村村民跨集體取得的宅基地使用權(quán)不設(shè)期限，城鎮(zhèn)居民通過(guò)“三權(quán)分置”取得的宅基地和房屋使用期限不宜超過(guò)20年。宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓時(shí)，在同等條件下本集體成員有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格時(shí)集體（所有權(quán)人）有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。二是完善宅基地轉(zhuǎn)讓收益分配制度，宅基地在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓時(shí)，集體不分享收益?？缂w轉(zhuǎn)讓時(shí)，集體應(yīng)收取一定的費(fèi)用，這筆費(fèi)用不論是受讓人繳納還是轉(zhuǎn)讓人繳納，都會(huì)攤?cè)虢灰卓偝杀?。可統(tǒng)一由轉(zhuǎn)讓人向宅基地所屬村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納宅基地有償使用費(fèi)，宅基地有償使用費(fèi)相當(dāng)于國(guó)有劃撥土地上住房轉(zhuǎn)讓時(shí)補(bǔ)交的土地出讓金。有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)可按照宅基地基準(zhǔn)地價(jià)或轉(zhuǎn)讓價(jià)格一定比例由農(nóng)民集體自主確定。

（三）完善宅基地轉(zhuǎn)讓配套制度

一是建立與農(nóng)民跨集體取得宅基地配套的人地掛鉤政策，農(nóng)民在原來(lái)村莊退出的宅基地指標(biāo)可以調(diào)整到取得宅基地的村落地。二是加快推進(jìn)農(nóng)房確權(quán)登記頒證工作，建立宅基地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)對(duì)宅基地取得資格監(jiān)管，避免跨集體轉(zhuǎn)讓引發(fā)“一戶多宅”等有違宅基地居住保障功能的現(xiàn)象發(fā)生。三是完善宅基地“三權(quán)分置”制度，理清宅基地資格權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)的關(guān)系[18]。四是結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，理順集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員是宅基地共同所有者，享有集體資產(chǎn)管理、處置參與權(quán)和收益分配權(quán);村民自治組織是聚居在同一個(gè)村莊的居民組成的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，村民自治組織成員以擁有宅基地使用權(quán)和長(zhǎng)期居住為確認(rèn)依據(jù)，享有參與群眾自治和公共服務(wù)的權(quán)利。

五、結(jié) 語(yǔ)

縱觀40年農(nóng)村土地制度變革，歷次重大創(chuàng)新無(wú)不發(fā)端于基層實(shí)踐、決斷于農(nóng)民自主選擇。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)“保護(hù)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！闭乜缂w轉(zhuǎn)讓符合中央改革要求，契合基層群眾自主選擇。前期由于缺少改革政策支持，試點(diǎn)地區(qū)多在“半遮半掩”中進(jìn)行探索，試驗(yàn)的并不充分。為穩(wěn)妥起見(jiàn)，可將“宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓”作為主要試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行再部署，先試點(diǎn)、再推開(kāi)，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)的不斷完善，進(jìn)而推動(dòng)改革政策落地實(shí)施。

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