新時代構建上海大都市圈的思考

楊偉 唐震

近日，中共中央、國務院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出：“長江三角洲（以下簡稱長三角）地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位?！背鞘谢潜３纸?jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，是現(xiàn)代化的必由之路。上海作為我國經(jīng)濟首位城市，地處沿海、沿江經(jīng)濟帶“T”字形交匯點，是我國最大、世界第六大城市群，是長江三角洲城市群的龍頭城市。新時代構建上海大都市圈，對于充分發(fā)揮上海的龍頭帶動作用、促進長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、上海大都市圈建設具有很強的時代意義

現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設的現(xiàn)實需求。建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，是黨的十九大做出的重要戰(zhàn)略部署。就我國沿海發(fā)達地區(qū)而言，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，要求創(chuàng)新引領率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域發(fā)展新機制，以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。目前，我國城市數(shù)量達到657個，但分布極不平衡，高度集中在東部沿海地區(qū)。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.09%的國土面積集聚了23.73%的人口，創(chuàng)造了39.85%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。沿海三大城市群，成為我國都市圈理論和實踐的重要平臺載體。新時代構建上海大都市圈，既是長三角打造世界級城市群的必然要求，也是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設的現(xiàn)實需求。大都市圈的空間整合，將更好地實現(xiàn)資源要素的科學流動和合理分配，提高資源集約節(jié)約利用水平和整體經(jīng)濟效率，提升參與全球資源配置和競爭的能力，增強對全國經(jīng)濟發(fā)展的影響力和帶動力，促進城市和區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展。

城市化高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。中國特色社會主義進入新時代，中國經(jīng)濟發(fā)展也進入新時代，基本特征就是經(jīng)濟由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段。推動高質(zhì)量發(fā)展是當前和今后確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。城市化是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。改革開放40年來，我國城市化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提升至2017年的58.52%，但城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。城市化水平最高的東部沿海地區(qū)，存在城市群空間結構不佳、分工協(xié)作不夠、集群效率不高等突出問題，成為引領城市化高質(zhì)量發(fā)展進程中的主要障礙。根據(jù)世界城市化發(fā)展普遍規(guī)律，我國目前正處于城鎮(zhèn)化率30%—70%快速發(fā)展區(qū)間的后半段，城市化由速度型向質(zhì)量型轉型發(fā)展勢在必行。新時代構建上海大都市圈，將進一步優(yōu)化長三角地區(qū)城市化空間布局和形態(tài)，促進區(qū)域核心城市與次級中心城市相互緊密合作，推動高度城市化地域基本公共服務均等化，引領全國城市化高質(zhì)量發(fā)展。

長三角一體化發(fā)展的必要手段。區(qū)域經(jīng)濟一體化，在國際間表現(xiàn)為區(qū)域性的國家間的經(jīng)濟合作，在國家內(nèi)則表現(xiàn)為以大城市、特大城市為中心的城市群、城市帶以及城市之間的區(qū)域性合作。區(qū)域合作是世界經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨，城市群正成為推動我國經(jīng)濟轉型發(fā)展的重要力量。實現(xiàn)高度城市化地域區(qū)域一體化發(fā)展，是實施我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的題中應有之義。長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，一市三省地域面積35.8萬平方千米、常住人口2.2億人、經(jīng)濟總量19.5萬億元，分別約占全國的1/26、1/6和近1/4。長三角區(qū)域合作起源于20世紀80年代，迄今為止其合作過程經(jīng)歷了規(guī)劃協(xié)調(diào)、要素合作和機制對接三個發(fā)展階段。目前，長三角是我國區(qū)域一體化起步最早、基礎最好、程度最高的地區(qū)，但也存在行政區(qū)劃壁壘和體制機制約束的“痼疾”，包括城市功能與城市管理體系不適應未來巨型城市區(qū)域發(fā)展趨勢，以及城市間協(xié)調(diào)聯(lián)動不足、難以發(fā)揮城市群經(jīng)濟效益等問題。新時代區(qū)域一體化發(fā)展應成為長三角經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)、重要的推動力。大都市圈是城市化發(fā)展高級階段的空間形態(tài)，大都市圈的形成過程就是區(qū)域一體化過程。在我國區(qū)域一體化進程中，大都市圈將成為推動區(qū)域一體化的核心載體和基本模式?！堕L江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2030）》提出，構建“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡化空間格局，發(fā)揮上海龍頭的核心作用和區(qū)域中心城市的輻射帶動作用。新時代構建上海大都市圈和各區(qū)域中心城市都市圈，突出上海的龍頭帶動作用，加快上海大都市圈建設，有利于上海建成長三角世界級城市群核心城市，有利于長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

二、上海大都市圈構建的空間分析

1.上海大都市圈構建的空間定性研究

上海大都市圈的理論研究由來已久，但在地域規(guī)模和空間范圍上莫衷一是。已有研究表明，上海大都市圈的地域空間，多來自長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會。該組織脫胎于20世紀80年代的上海經(jīng)濟區(qū)，1992年建立長三角上海等15個城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度，1997年升格為長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會。2003年臺州市被接納為正式成員，此后長三角16市一度成為上海大都市圈的代名詞。2010年后歷經(jīng)四度擴容，截至2019年10月，長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會已實現(xiàn)對滬蘇浙皖一市三省41個地級以上城市全覆蓋，并成為最新公布的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的規(guī)劃范圍。這顯然不再適合作為上海大都市圈的空間范疇。

2016年出臺的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，在長三角16市基礎上，增加了江蘇鹽城、浙江金華2市，及安徽合肥等8市，共計26市。此次出臺的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的中心區(qū)，則在26市基礎上增加了浙江溫州，共計27市。此外，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》提出構建“一核五圈四帶”，“五圈”指南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波5個都市圈，“一核”指以上海為龍頭的核心城市地域，但并未以“上海大都市圈”的概念加以界定。

2016年出臺《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》草案，首次提出上?！?+6”協(xié)同發(fā)展大都市圈的概念。上?！?+6”大都市圈包括上海及鄰近的江蘇蘇州、無錫、南通，浙江嘉興、寧波、舟山6市的部分地區(qū)，面積約2.99萬平方千米、人口約5400萬人，但并未具體界定。隨后正式出臺的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》非但未對其具體劃定，反而代之以更為含糊的“上海和近滬地區(qū)”概念。較之終版，草案的上?！?+6”大都市圈蓋指毗鄰上海、半徑約150千米以內(nèi)，旨在打造90分鐘通勤圈、同城化發(fā)展的半圓形地域。上述多尺度上海大都市圈/長三角城市群規(guī)模結構見表1。

2.上海大都市圈構建的空間定量分析

2002年，在以“上海與長江三角洲地區(qū)合作與發(fā)展”為主題的第三屆“中華學人與21世紀上海發(fā)展”國際研討會上，費孝通先生曾指出：“現(xiàn)在上海所缺少的，還是作為中心都市的上海和作為腹地的長三角地區(qū)之間的中間層次的紐帶，缺少一批圍繞它的，能把它托起來的中等城市群。”為定量刻畫該城市化地域，本文采用引力—潛力模型計算分析。

引力模型來自牛頓萬有引力在經(jīng)濟學領域的應用。Ira.S.lowry（1964）引力模型是空間相互作用中具有代表性的，其一般表達式為：

通過將引力模型中的Iij進行求和，即可得到潛力模型，用于計算在一個城市體系內(nèi)，某一個城市與其他所有城市之間的相互作用力之和。公式為：

Ii為i城市的潛力值，即i城市與城市體系內(nèi)其他所有城市之間的相互作用力之和，n為該城市體系內(nèi)城市數(shù)。

本文選取長三角城市群26市，以上海、南京、杭州、合肥4市作為該城市群的核心，計算其余22市所受上海引力占4個中心城市引力之和的比重（k、b均取1）。計算結果見表2。

計算結果表明：受上海引力占4大中心城市的比重在0.5以上的共有蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山、臺州7市，其中臺州的數(shù)值最低，為0.5319;而其他6市中除無錫為0.5907外，其他5市均在0.6以上。蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山6市不僅是四中心長三角城市群中受上海引力最大的城市，而且地域毗鄰上海，應作為構成上海大都市圈的主要目標城市。

進而，選取以上海市16區(qū)中浦西7區(qū)連同浦東新區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)共10區(qū)為市區(qū)，以嘉定、金山、松江、青浦、奉賢、崇明6區(qū)為郊區(qū)，計算上述上?！?+6”大都市圈內(nèi)上海各郊區(qū)、6市市區(qū)、22個市轄縣市三類空間單元受上海市區(qū)的引力（k取1，b取2）。計算結果見表3。

計算結果表明：6郊區(qū)中，金山和崇明區(qū)的引力值不足1000，遠郊屬性凸顯。6市市區(qū)中，蘇州市區(qū)引力值顯著高出;無錫、南通、嘉興、寧波4市區(qū)引力值較為接近，其中嘉興市區(qū)偏低;舟山市區(qū)引力值不足100，顯著低于其他市區(qū)。22個市轄縣市中可分作四類：首先是蘇州的昆山、太倉2市，引力值達1000以上，顯著高出;其次為蘇州的常熟，南通的啟東、海門三市，引力值約300—500;再次為蘇州的張家港，無錫的江陰、宜興，南通的如東，嘉興所轄5縣市，寧波的余姚、慈溪，共計11縣市，引力值100—300;最次為南通北部的海安、如皋，寧波南部的寧海、象山和舟山東北的岱山、嵊泗，共計6縣市，引力值不足100。

三、加快建設新時代上海大都市圈的建議

加強我國新時代大都市圈的理論與實證研究。首先，特別需要對與都市圈相關的國際、國內(nèi)學術概念加以辨析?！岸际袇^(qū)”源于1910年美國的人口普查，“大都市帶”源于1957年法國城市學家戈特曼的研究;“城市群”“都市連綿區(qū)”分別于20世紀90年代初由我國學者姚士謀、周一星所提出。當前，學界學術概念混用現(xiàn)象已呈現(xiàn)向政府職能部門蔓延的跡象。例如，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》“一核五圈四帶”中的“蘇錫常都市圈”，即非常容易與“蘇錫常城市群”混淆。其次，我國都市圈建設發(fā)展，既遵循世界都市圈發(fā)展的普遍規(guī)律，也存在有別于西歐、美、日等國家和地區(qū)的基本國情，歷史、文化、人口、經(jīng)濟、技術等因素需重點考量。尤其當今全球化、信息化的發(fā)展趨勢，以及高鐵等快速交通技術的普遍使用，使我國都市圈呈現(xiàn)新的發(fā)生、發(fā)展機制。最后，我國五類七檔規(guī)模等級的城市中，超大城市、特大城市和大城市需加強都市圈建設，前兩類尤其需要建設大都市圈。要素流動是都市圈建設的基本機制，空間整合則是構建都市圈的前提基礎，這是都市圈研究中兩類最為基本的問題?？臻g整合在我國新時代大都市圈構建研究中需優(yōu)先考慮。

積極構建上海“1+6”協(xié)同發(fā)展大都市圈。首先，結合前文所述都市圈概念及多尺度上海大都市圈（長三角城市群）的空間范圍，本文認為上海都市圈應為日常都市圈，其范圍與上海都市區(qū)（上海市行政區(qū)）較為一致;而上海大都市圈應是上海與周邊城市構成的一主、多次中心的城市化地域，層次介于上海都市區(qū)與長江三角洲城市群之間。其次，參照國際四大都市圈的規(guī)模結構，上海“1+6”大都市圈的內(nèi)部規(guī)模結構較為接近東京、倫敦大都市圈，外部規(guī)模結構（全國占比）則較為接近紐約都市圈。上?！?+6”協(xié)同發(fā)展大都市圈應成為新時代上海大都市圈構建的最佳對象，上海“1+15”大都市圈、長三角大都市圈等原有概念應該摒棄。最后，上海大都市圈的中心城市——上海為沿海港口城市，其陸海區(qū)位也與紐約最為接近。東京、倫敦雖然也是沿海城市，但其中心城市向海一側均有市縣發(fā)育，尤其是倫敦;巴黎則為巴黎盆地中心的內(nèi)陸城市。因此，無論自身規(guī)模，還是在全國占比、陸海區(qū)位，上?！?+6”大都市圈都與國際四大都市圈中的紐約最為接近。紐約大都市圈應成為構建上海大都市圈的重要國際參考。

注重上海大都市圈的空間管理和分類指導。一方面，應將上海大都市圈置于長三角城市群的地域背景中加以研究。上海大都市圈成員城市的遴選，既要重點考量受上海絕對引力的大小，也要考量受上海、南京、杭州、合肥長三角四大中心城市中上海相對引力的大小。以此為基礎，兼顧地理鄰近因素，蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山六市優(yōu)勢凸顯。相比之下，常州、湖州、臺州稍遜一籌。考慮到行政完整性、規(guī)劃可操作性，空間范圍上應包括上述六市全部縣市區(qū)。另一方面，上?！?+6”大都市圈在空間上可分作上海中心城區(qū)、上海郊區(qū)、六市市區(qū)、六市所轄縣市四種地域類型，應予以分類指導。其中，毗鄰上海的南通、蘇州、嘉興三市市區(qū)，以及與上海中心城區(qū)之間的上海郊區(qū)（崇明、嘉定、松江）、三市所轄縣市（啟東、海門、昆山、太倉、常熟、嘉善），是近滬地區(qū)的主體和同城化發(fā)展的主要對象，同時也是長三角區(qū)域一體化發(fā)展中推動省際毗鄰區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主戰(zhàn)場。

統(tǒng)籌上海大都市圈同城化與區(qū)域一體化發(fā)展。首先，構建60—90分鐘通勤圈，實現(xiàn)大都市圈同城化發(fā)展。同城化是指地域相鄰、經(jīng)濟和社會發(fā)展要素緊密聯(lián)系的城市之間為打破傳統(tǒng)城市間的行政分割和保護主義限制，以達到資源共享、統(tǒng)籌協(xié)作、提高區(qū)域經(jīng)濟整體競爭力的一種新型城市發(fā)展戰(zhàn)略。我國既有同城化規(guī)劃實踐，一般限于半徑50千米的一小時通勤圈。新時代上海大都市圈應以高鐵、城際鐵路等快速軌道交通方式為載體，加強中心城市與都市圈內(nèi)其他城市的市域和城際鐵路、道路交通、毗鄰地區(qū)公交線路對接，構建60—90分鐘快速便捷都市通勤圈，覆蓋半徑150千米的城市化地域。其次，以上海大都市圈為引領、帶動，加快長三角區(qū)域一體化發(fā)展。區(qū)域合作是世界經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨，城市群正成為推動我國經(jīng)濟轉型發(fā)展的重要力量。當前我國沿海三大城市群，京津冀建設雄安新區(qū)，珠三角建設港珠澳大灣區(qū)，長三角應成為區(qū)域一體化發(fā)展的典范。長三角要以龍頭城市上海和南京、杭州、合肥等中心城市構建大都市圈，使之成為區(qū)域一體化發(fā)展的重要支撐。最后，加強上海大都市圈內(nèi)核心城市與成員城市的規(guī)劃對接與戰(zhàn)略協(xié)同。重點統(tǒng)籌好兩類關系：一是統(tǒng)籌好以上海為核心的全國性、區(qū)域性交通與上海及成員城市之間城際交通的關系，尤需重點統(tǒng)籌向北的過江通道、向南的跨海通道、向西的沿滬寧線和沿江通道建設;二是統(tǒng)籌好上海大都市圈與規(guī)劃的蘇錫常都市圈、寧波都市圈的關系，推動都市圈同城化、協(xié)調(diào)聯(lián)動，加快都市圈一體化發(fā)展。依托構建新時代上海大都市圈，把長三角建設成為全國發(fā)展強勁活躍增長極，全國高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化引領區(qū)，區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)和新時代改革開放新高地。

（作者單位：中共南通市委黨校）

責任編輯：戴群英