“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的城市基層治理

羅嘉琪 蔡雪玟 丁方良 李 錟 曾紀(jì)元

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410000)

改革開(kāi)放之前，我國(guó)城市基層治理主要實(shí)行傳統(tǒng)的“單位制”，政府依托各企事業(yè)單位對(duì)于社會(huì)公共資源進(jìn)行整合、控制和分配，并將分散在城市中的社會(huì)人員集中起來(lái)，進(jìn)行公共事務(wù)的管理。隨著改革開(kāi)放的逐步深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“單位制”逐漸瓦解，一種更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的城市社會(huì)化組織形式——“社區(qū)制”應(yīng)運(yùn)而生。

一、完善城市基層治理的重要意義

一直以來(lái)，基層群眾自治制度都是是我國(guó)基本政治制度之一。在城市，基層自治組織是以社區(qū)為單位的居委會(huì)，而在鄉(xiāng)村則是以村為單位的村委會(huì)。隨著城市化進(jìn)程日漸加快，越來(lái)越多的鄉(xiāng)村正在轉(zhuǎn)化為社區(qū)，在此背景下，加強(qiáng)城市基層治理就顯得尤為重要了。

(一)有利于落實(shí)國(guó)家政策，拉近與群眾距離。居委會(huì)作為我國(guó)城市內(nèi)最小的行政單位，與人民群眾的關(guān)系十分密切，在落實(shí)國(guó)家政策，宣傳國(guó)家方針等方面具有重大意義。然而，當(dāng)國(guó)家出臺(tái)政策、規(guī)章制度時(shí)，人民群眾往往由于不直接關(guān)系到自身利益以及術(shù)語(yǔ)的晦澀性等原因而選擇忽視，這種情況隨著國(guó)家機(jī)關(guān)的層次越高，越發(fā)明顯。在現(xiàn)有國(guó)情下，群眾在政治生活中更多的還是處于被動(dòng)地位，即多處于接收信息的位置，而不是主動(dòng)追求。居委會(huì)作為承上啟下的行政單位，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)發(fā)揮作用，對(duì)于國(guó)家政策應(yīng)當(dāng)積極了解、正確解讀，并對(duì)人民群眾進(jìn)行組織和宣傳，以通俗易懂的方式幫助群眾理解，調(diào)動(dòng)群眾積極性。

(二)有利于整合資源，促進(jìn)社區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展。社區(qū)的資源除了常見(jiàn)的有形資源，如：公共設(shè)施、綠化環(huán)境等，還有在現(xiàn)代社會(huì)更為重要的無(wú)形資源，如：信息資源、制度資源等。隨著社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展，資源整合已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，有限的資源通過(guò)整合能夠發(fā)揮其最高效用。通過(guò)建設(shè)社區(qū)公共平臺(tái)將歸屬不定的資源轉(zhuǎn)化為社區(qū)公共共享資源，有利于推動(dòng)城市社區(qū)公共資源由碎片化走向統(tǒng)一,由分散走向共享,推動(dòng)城市社區(qū)公共資源效益最大化。[1]

(三)有利于保障民生，完善我國(guó)城市基層自治制度。加強(qiáng)基層治理，不僅是要求管理人員改善方式、提高效率，群眾的參與度也尤為重要。群眾可以通過(guò)便捷的方式反映自身的實(shí)際需求，事后給予基層管理人員事實(shí)反饋，在良性循環(huán)下幫助完善基層治理。同時(shí)，人民生活也能夠進(jìn)一步得到保障。

二、我國(guó)城市基層治理現(xiàn)狀

隨著社區(qū)制的興起，政府不再是我國(guó)城市基層治理的單一主體，包括政府、社區(qū)、社區(qū)居民、社會(huì)組織等主體在內(nèi)的多元治理體系形成了[2]。我國(guó)城市基層治理從單位管理向社區(qū)治理的變遷，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，對(duì)于我國(guó)城市基層治理體系的完善、基層社會(huì)治理能力的提高、服務(wù)型政府的建設(shè)、公共服務(wù)效能的加強(qiáng)以及人民生活質(zhì)量的提升都具有重要意義。

幾十年來(lái)，我國(guó)城市基層治理的變革雖取得了諸多成效，但以社區(qū)治理為主的治理體制目前仍處于一個(gè)探索、過(guò)渡階段，容易受到傳統(tǒng)體制遺留習(xí)慣的影響，同時(shí)又面臨著經(jīng)濟(jì)體制撰寫(xiě)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，因此，在實(shí)踐的過(guò)程中，尤其是近幾年來(lái)，我國(guó)城市基層治理也面臨著部分困境，對(duì)社會(huì)的健康持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了制約作用，亟待完善：

(一)治理主體界限不清，社區(qū)行政化嚴(yán)重。有效的城市基層治理應(yīng)當(dāng)在政府的指導(dǎo)下，依托社區(qū)，整合各類社會(huì)力量，在行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的相互協(xié)調(diào)、共同影響下有序地開(kāi)展。然而，在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期體制下，城市基層治理主要采用政府主導(dǎo)的一元治理結(jié)構(gòu)，基層社會(huì)管理只受行政權(quán)力影響。社區(qū)制興起后，我國(guó)城市基層治理轉(zhuǎn)為多元的治理結(jié)構(gòu)，其中區(qū)級(jí)政府或設(shè)區(qū)的市級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)街道辦事處代表行政權(quán)力，履行一定的政府職能，社區(qū)居委會(huì)作為基層群眾自治組織，負(fù)責(zé)履行社區(qū)職能。但在具體實(shí)踐中，許多城市仍習(xí)慣于運(yùn)用傳統(tǒng)的制度模式，治理主體之間沒(méi)有進(jìn)行明確職責(zé)劃分，導(dǎo)致街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)之間從指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系演化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系[2]，辦事處會(huì)將部分行政工作下放至居委會(huì)，使社區(qū)工作被冠上行政色彩。一方面，本就處于探索階段的社區(qū)居委會(huì)由于工作負(fù)擔(dān)增大，更難以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展。另一方面，社區(qū)居委會(huì)作為自治組織，處理行政工作的專業(yè)程度不夠，便會(huì)降低公共事務(wù)的處理效率，阻礙基層治理的開(kāi)展。

(二)社區(qū)自治能力低，社區(qū)居民與社會(huì)組織參與不足。由于街道辦事處行政力量的超度干預(yù)，以及社區(qū)工作的行政化加劇，我國(guó)社區(qū)居委會(huì)雖作為自治組織，但長(zhǎng)期依賴于政府力量的支持來(lái)獲取基層治理的信息與資源，沒(méi)有較高程度的實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，連接起國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)力，為社區(qū)居民提供良好的公共服務(wù)。此外，由于過(guò)去我國(guó)城市基層治理長(zhǎng)期由政府接管，社區(qū)治理的推行同樣也由來(lái)自于政府力量主導(dǎo)，我國(guó)社會(huì)尚未對(duì)社區(qū)治理形成一種普遍的認(rèn)同，導(dǎo)致大眾社區(qū)意識(shí)缺失、社區(qū)自治的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱。一方面，當(dāng)代社會(huì)生活節(jié)奏加快，居民常常忽略精神建設(shè)與社區(qū)生活，而社區(qū)居委會(huì)既沒(méi)有對(duì)社區(qū)情感、社區(qū)文化進(jìn)行充分培育，也缺乏針對(duì)居民參與社區(qū)自治的培訓(xùn)，導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)于社會(huì)自治參與的意愿和能力都比較低。另一方面，社區(qū)工作走向行政化，政府沒(méi)有充分引導(dǎo)社區(qū)制定積極、開(kāi)放的政策，提供足夠的資源支撐，因此難以吸引更多專業(yè)化的社會(huì)組織及民間力量參與到社區(qū)治理中來(lái)。

三、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的城市基層治理

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”指的是在20世紀(jì)60年代初期，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)成員和居民充分發(fā)揮群眾力量，堅(jiān)持矛盾不上交，矛盾糾紛就地解決的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，其著重強(qiáng)調(diào)基層干部要從群眾中來(lái)，到群眾中去，鼓勵(lì)居民自治，號(hào)召各基層政府要依靠和發(fā)揮群眾的力量，著重突顯出群眾在基層治理的重要性和必要性。

楓橋從鎮(zhèn)到鄉(xiāng)，甚至居委會(huì)都設(shè)有群眾組織，其多為民間調(diào)解組織，將基層政府從以前的“管理者”角色轉(zhuǎn)變成“協(xié)調(diào)者”角色，增強(qiáng)了社區(qū)居民的參與性，促進(jìn)了社會(huì)治理基層化和民主化建設(shè)。

(一)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)展沿革

1.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的產(chǎn)生。20世紀(jì)60年代，全國(guó)都在進(jìn)行社會(huì)主義改造和教育，其中有一個(gè)鎮(zhèn)的創(chuàng)新實(shí)踐在社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中脫穎而出，而這顆耀眼的星星就是浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)，它創(chuàng)造性地提出并實(shí)施了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，該鎮(zhèn)運(yùn)用以道理說(shuō)服人的方法，將人民群眾改造為社會(huì)主義新人，而這一套“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不僅是一種開(kāi)創(chuàng)性實(shí)踐，它維護(hù)了當(dāng)時(shí)的國(guó)家政權(quán)安全，社會(huì)主義制度安全，同時(shí)也是一種探索性實(shí)踐，它不斷地在發(fā)展中的東方國(guó)家里探索并驗(yàn)證各種關(guān)于社會(huì)主義模式理論。

2.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)展。改革開(kāi)放后，楓橋干部群眾堅(jiān)持“兩手抓，兩手都要硬”的方針，創(chuàng)造了“黨政動(dòng)手，各負(fù)其責(zé)，依靠群眾，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展[3]”，實(shí)現(xiàn)了“矛盾少，治安好，發(fā)展快，社會(huì)文明進(jìn)步[4]”的良好格局，成為社會(huì)治安綜合治理的樣本，也為推進(jìn)基層管理找到了新出路。

3.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新。在中國(guó)社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代時(shí)期，楓橋干部主動(dòng)適應(yīng)我國(guó)社會(huì)基本矛盾的變化，立足于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，牢牢把握社會(huì)治理面臨的新情況新問(wèn)題，著力構(gòu)建“自治，法治，德治”相結(jié)合的基層治理體系，推動(dòng)基層治理體系現(xiàn)代化和治理能力的高效化，緊緊圍繞共建共治共享的社會(huì)治理格局而努力奮斗[5]，為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”打上新時(shí)代的烙印。

(二)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”具體措施

1.以群眾為中心的治理模式。楓橋干部注重群眾在社區(qū)治理中的作用，其始終把群眾放在核心位置，注重深入群眾生活，將群眾滿意作為工作的基本原則，在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中，各村都建立了相關(guān)的群眾組織，這些群眾組織的工作就是時(shí)刻關(guān)注群眾生活，運(yùn)用各種方法貼近百姓生活，集中群眾意見(jiàn)，并將群眾意見(jiàn)落到實(shí)處，在處理之后再返回到群眾之中，觀察實(shí)施的方案是否真正地做到惠于民、便于民、利于民，如此循環(huán)，保證了楓橋社區(qū)工作始終立足于人民，真正做到從人民的利益出發(fā)，站在群眾的角度思考問(wèn)題[6]。

2.運(yùn)用信息化技術(shù)參與基層管理。村里便民服務(wù)中心電腦網(wǎng)絡(luò)與鎮(zhèn)政府的“四個(gè)服務(wù)平臺(tái)”直接連通，信息實(shí)時(shí)上傳，村民辦事大多只到便民服務(wù)中心跑一次就辦成，一些村里解決不了的問(wèn)題或矛盾糾紛，通過(guò)鎮(zhèn)里“四個(gè)平臺(tái)”都能夠得到及時(shí)溝通有效化解。一次辦成事的這種改革是通過(guò)線上加線下的基層服務(wù)方式創(chuàng)新，讓老百姓到政府辦理事務(wù)實(shí)現(xiàn)一次把事情辦成的目標(biāo)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)參與基層管理的實(shí)踐，使得人民群眾辦事更加便捷，基層管理更加智慧化，高效化。

3.注重法治的社會(huì)服務(wù)?！靶∈虏怀龃澹笫虏怀鲦?zhèn)，矛盾不上交，就地化解[7]”是楓橋化解民眾矛盾的最終目的。近年來(lái)，楓橋鎮(zhèn)共成功調(diào)解居民矛盾糾紛一千多起，調(diào)解成功率達(dá)97.2%，其中八成以上的矛盾糾紛能就地解決，此方式具有楓橋特色，大大增加了楓橋在社會(huì)治理發(fā)展中的核心競(jìng)爭(zhēng)力。