對于我國央地財權關系的回顧與思考

(四川大學 四川 成都 610000)

我國人口眾多、幅員遼闊，如何處理好央地之間的關系一直都是公共管理領域的學者們所面臨的難題。由于財政體制關乎一國的經濟發(fā)展水平，是社會治理中最重要的一個版塊，所以本文選擇通過財政視角分析央地關系。分析與梳理央地關系演變的歷史、摸清二者在財權維度之間的博弈變化，對于我們分析央地財政問題、解決央地間財政體制的矛盾具有重要意義。

一、央地財權關系的演進歷史

央地關系，一般指中央和地方的權力分配關系。央地關系主要涉及的是國家的整體和部分之間的調整結構問題，國家的整體利益和地區(qū)利益的分配問題。財權主要是指中央和地方在資財方面使用和分配的權力。由于一國的財政主要來源于它的稅收，所以一個國家的分稅體制也就是這個國家在央地間如何劃分財權使用和支出比例的適用體制?；仡櫻氲刎敊嚓P系演變的歷史，可以將其劃分為以下幾大階段：

(一)分稅制改革前

1994年的分稅制改革在我國央地財政關系的歷史上是一次具有里程碑意義的事件，所以本文將財權關系演進的歷史按分稅制前后統分為兩大階段來敘述。而分稅制改革之前的階段又可以分為兩大階段：“統收統支”階段和“財政包干”階段。

1.統收統支階段(1950年—1979年)

“統收統支”體制就是地方的預算收入統一上繳中央，支出由中央按計劃統一劃撥。這個階段央地關系的演變特點主要可以劃分為權力的兩次下放和兩次回收。

第一次集權：在建國之初，中央在解放區(qū)有六大分區(qū)，分區(qū)擁有自己的一部分職權，當時中央權力在一定程度上是較為分散的。由于我國急需要恢復國民經濟，需要盡快扶持對于國計民生具有重要意義的建設項目，所以，確立高度集權的中央體制是必要的。1950年三月，中央開始進行統一全國財政收支、現金管理等一系列集中地方經濟的工作，此時中央權力開始得到集中。

第一次放權：隨著財政集權的實行，地方的自主性和積極性越來越受到束縛，財政集權的弊端顯現，開始逐漸出現了財政分權的需求。1958年，我國開始實行新的財政管理體制——“以收定支、三年不變(五年不變)。”從此時開始，地方財權得以擴大，中央集權逐漸開始分解，調動了地方的積極性。但是，在1958年的八大二次會議以后，權力下放帶有明顯的“大躍進”特征，導致此次分權走向了極端。

第二次集權：1959年，《人民日報》發(fā)表了《全國一盤棋》的社論，強調要“加強統一領導和統一安排?！庇纱?，地方的各項權力逐漸被收回。1961年，中央發(fā)布兩篇文件報告，要求集中國家財政權至中央，國民經濟得到了恢復，適應了當時的經濟發(fā)展的需要。

第二次分權：1966年，“文化大革命”全面爆發(fā)。當時左傾思想嚴重泛濫，全國各地建立了很多革命委員會，使得權力分割嚴重。中央與地方的關系發(fā)生了扭曲。1969年起，我國財政體制開始走向分權。1971年財政部發(fā)布《關于實行財政收支包干的通知》，從全國開始實行財政收支包干體制。

2.“財政包干階段”(1980—1993)

1980年起，我國開始實行“財政包干”制度?！柏斦芍贫取笔且噪`屬關系為基礎，首先劃分出中央和地方的預算收支范圍，然后根據這一范圍確定包干基數，在此基礎上收入大于支出的，要按照固定數額或比例上繳費；如果支出大于收入的，中央會按照定額對地方進行補助。在財政包干制下，地方政府和中央收支掛鉤。這種財政制度模式使地方擁有了安排本區(qū)域財力的自主權，提高了地方的積極性，對于經濟發(fā)展起到了促進作用。

1985年，國務院頒布了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制。進一步明確了各級財政的權利和責任。1988年后財政包干體制全面推開，針對不同地區(qū)的情況，中央推行了“收入遞增包干”、“總額分成”、“定額上繳費”、“定額補助”等多種形式的包干辦法。在推行包干制的同時，中央又下放了自己的經濟管理權限，地方有權根據中央的方針政策和地方的財力狀況自行安排自己的支出。事權與財權的同時下放是相互支持的制度安排，這種“雙下放”的制度，輔助以經濟發(fā)展情況為基礎的干部晉升制度，實現了中央對地方官員的大力激勵。

(二)分稅制改革后

1993年年末，黨的十四屆三中全會正式提出分稅制改革目標模式。決定從1994年1月1日起，改革財政包干體制，實行分稅制改革。

1.分稅制改革——黨的十八大(1994—2012)

1994年起，中央開始進行分稅制改革。改革的主要內容是：首先，合理劃分中央和地方的事權和支出。其二，以稅種劃分中央與地方的財政收入。其三，進行分稅制管理，建立國稅局。其四，進行流轉稅體制改革。與財政包干體制不同，分稅制把中央、地方、企業(yè)作為三個獨立的主體。這樣中央、地方、企業(yè)的利益就納入到一個整體的系統中。地方的經濟也納入到全國整體的總量調節(jié)中，這是與以往具有根本不同意義的改革模式。

分稅制改革使得原來的行政性分權轉向經濟性分權，調動了地方的積極性，促進了企業(yè)之間的公平競爭；使得中央在央地之間財政的比重得到了提升，實現了財力向中央的集中。央地之間財權逐步上升、事權逐步下放的局面逐漸展開。但是，分稅制改革仍然出現了一些問題，比如改革對地方政府的收入造成了嚴重的沖擊。改革中只規(guī)定了中央與省級政府的財政分配，所以省級政府可以決定改轄區(qū)內的財政劃分辦法。由此帶來的弊端就是容易出現財政上收、壓力下移的問題。在自身財政匱乏與中央控制加強的雙重重壓之下，地方開始盲目追求經濟的高速增長，甚至不惜違背中央政府的有關政策，這一行為嚴重挑戰(zhàn)了國家宏觀調控政策所具有的權威性與嚴肅性。

2.黨的十八大以后——至今(2012—至今)

分稅制運行二十年多來，財權和財力逐漸向上集中，事權和支出責任層層下壓，地方政府特別是縣鄉(xiāng)基層政府承擔了與其財力不對稱的支出責任。所以，清晰界定中央和地方政府的事權和支出責任，是下一個階段的工作改革重點。黨的十八大提出了要全面深化改革，其中最重要的就是“營改增”的全面實施。所謂“營改增”，就是“營業(yè)稅改增值稅，是指以前繳納營業(yè)稅的應稅項目改成繳納增值稅?！敝醒胩岢觯^渡時期的增值稅的收入劃分實行五五分成。“營改增”最大的特點就是能夠在最大程度上減少重復征稅，可以有利于企業(yè)降低稅負、促進社會經濟的良性運轉。黨的十九大又提出“全面實施績效管理”，這將成為財政改革體制今后改革的目標。

二、央地財權關系當前存在的問題

不可否認，分稅制改革自執(zhí)行以來，對我國的財政管理體制起到了顛覆性的改變。分稅制所取得的成果為現代財政管理體制做出了重要貢獻。但是，我們仍然不能忽視分稅制改革后帶來的一系列問題。

(一)地方政府的收入與支出不平衡

受到現行的財政管理模式和我國國家行政體系的影響，在財權的配置問題上地方政府往往陷入劣勢。中央和地方的收入主要是通過稅種進行劃分的，這種劃分結構往往和實際的支出責任與事權并不能直接掛鉤。地方政府的稅種數量少，事項范圍不夠廣泛。地方稅收不穩(wěn)定、規(guī)模較小。地方政府的收入往往不足以滿足當地的支出，地方財力不足的問題日益普遍。由此帶來的問題就是地方政府通過一系列其他的辦法增加收入，彌補自身財力的不足。例如，一些地方政府通過土地的使用權增加收入，以此滿足財政需求，出現“土地財政”的情況。

(二)稅務系統的不協調

目前，我國的稅收信息系統主要是國稅系統和地稅系統，但是國稅和地稅的稅收信息系統是互不兼容的。這就導致了百姓在辦事時有時既要跑地稅局又要跑國稅局。這就造成了納稅人的納稅成本過高。此外，兩個稅務系統的工作分配不平衡。“營改增”實行以來，國稅的征收任務日益增加。但是國家并沒有進行相應的體制的改進和人員編制的調整。目前系統的人員編制并不符合工作的任務總量。國稅系統任務繁重，人力資源短缺。相對而言，地稅系統的工作大大減少，許多工作轉移到國稅系統處，許多相關工作人員工作任務被轉移，人力資源存在著浪費的情況。

(三)央地的事權和支出責任劃分不清

由于我國是單一制國家，上級政府對下一級具有絕對的權威性。目前央地事權和支出責任的劃分都是在這個框架內進行的，這就導致地方政府實際上在這種分配關系中是處于劣勢的。比如在一些央地共享的事權中，地方政府往往承擔更多的責任?；蛘呱霞壵畬⑹聶鄨?zhí)行工作交給下級去辦，導致事權分配出現了錯位、扭曲。

三、解決央地財權關系問題的對策

(一)平衡地方政府的支出和收入

央地之間的財政體制，應該遵從權責統一、事權和財權相匹配、支出和收入相匹配的原則。政府在進行“放管服”改革的時候，要意識到，事權的逐漸下放可以提高地方的管理權限，擴大管理范圍，但同時還要注意給予地方相適應的財權。應當適度增加地方稅種、保持地方稅種的穩(wěn)定性。同時，要監(jiān)督地方政府是否存在不合理的收入情況，關注中央和地方支出占比的浮動變化，構建穩(wěn)定的收入支出格局。

(二)改革國稅地稅系統

為了適應當前的經濟發(fā)展和事權需要，應該合理處理國稅系統和地稅系統之間的關系。首先，在事權劃分方面，應該平衡兩者之間的職責分配。其二，促進國稅系統和地稅系統的合并工作。稅務機構的合并有利于更好的利用資源，提高行政效率。其三，不同地區(qū)之間的改革應該因地制宜，符合當地的發(fā)展情況。應該下放一些立法權限，使地方政府可以根據發(fā)展需要調整稅率和稅目，增強稅收的靈活性。其四，合理配置人力資源，使人力和事權、資源相匹配，充分發(fā)揮人力資源的最大效益。

(三)合理劃分央地之間的支出責任

央地之間合理的財政分配格局應該是以合理的事權和支出責任相匹配為基礎的。應該統籌規(guī)劃中央和地方的事權和支出責任。清晰界定二者之間的劃分邊界，為構建平衡、和諧的央地關系奠定基礎。央地之間事權和支出責任的劃分應該立足全局、著眼長遠。主要進行兩方面的工作。一、應該增加中央的事權比重。增加中央在公共服務、宏觀調控、基礎性事權的支出比重和責任比重。二、在中央和地方共同的財政事權方面，合理界定明晰二者的邊界，避免事權下放、財權上移。對中央和地方承擔的事項進行細化，并加以規(guī)范化、制度化，避免出現責任不清、互相推諉的現象發(fā)生。三、建立央地支出責任的動態(tài)調整機制，密切關注央地在事權方面的責任占比。

四、處理央地關系的歷史經驗和啟示

(一)抓主要矛盾，立足于各個階段的發(fā)展特點進行財政體制的改革

改革開放四十年來，我國財政體制的改革已經取得了巨大的成就?；仡櫄v史，我們在進行改革時有一個重要的思想就是要圍繞當前的主要矛盾，解決當前的主要問題。建國之初，我國國民經濟遭受巨大損失、急需要迅速恢復經濟。黨在當時做出舉措，要求集中經濟，把財力集中至中央，這樣更有利于中央的宏觀調控。隨后，由于計劃經濟體制管的太死，束縛了地方的積極性，中央探索出財包干體制。將財政權力下放，激活了地方政府和企業(yè)的積極性和自主性，使得經濟得到了快速的恢復和發(fā)展。二十世紀九十年代初，財政包干體制又顯示出弊端，使得中央難以集中財力辦事。出現了地方保護主義，市場不能進行合理的規(guī)劃和統一。同時，社會發(fā)展也出現了一些新的情況，環(huán)境資源、基本公共服務等民生領域都需要得到更多關注，所以這一階段的改革主要是圍繞提升政府的公共服務能力為主。黨的十八以來，我國進入了經濟新常態(tài)，立足當下，我國財政體制最大的問題就是財權和事權不匹配，事權和支出責任不匹配。所以，財政體制的改革應該立足于這個問題，清晰界定事權和支出責任，進行合理劃分，完善財稅管理制度。

(二)處理好中央與地方的關系，發(fā)揮兩者各自的作用

我國是一個統一的多民族國家。為了實現各民族協調共處，保證中央協調規(guī)劃，一定要處理好中央與各地方政府的關系、各個地方政府相互之間的關系。在改革時，不但要確保財力在中央的集中和統一調度，樹立中央權威，還要確保各個地方政府的活力釋放、權責統一。各個地區(qū)由于氣候、地質條件、發(fā)展水平、文化差異的不同，一定要有適合本地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，因地制宜。調動中央和地方的積極性，合理兼顧和平衡兩者之間的財力分配，才能更好的發(fā)揮中央的宏觀調控作用和地區(qū)的實踐能力。財政體制改革下一步的重點，一定要立足于現實情況，明確劃分界定中央和地方的事權責任，聚焦于重點領域重點問題，才能更好地發(fā)揮財政體制的作用。

(三)堅持從事實出發(fā)，實事求是

在進行總體設計時，要立足于當前的主要矛盾和階段特點，有針對性地解決問題。一是堅持總體設計，穩(wěn)步推進。首先要明確改革的宏觀目的，然后分析出問題的關鍵所在。再將解決的問題分步實施，逐步完善對策和措施。比如我們進行的分稅制改革，就是在總體思路上首先解決中央和地方的責任劃分問題。然后推進相應的制度建設，建立轉移支付制度，推進省以下地方政府的體制改革。今后我們的改革要繼續(xù)沿著這條主線，清晰地方政府和中央的事權和支出責任劃分，加快國稅系統和地稅系統的改革、合并工作。二是要財政政策和財稅體制相匹配。體制的改革必然要涉及到工作的調整、機構的重組、政策的支持。要清晰劃分中央和地方的支出責任，將轉移支付制度、績效考核等相關制度法制化、規(guī)范化。

當前，我國的經濟已經從高速度增長階段發(fā)展到高質量發(fā)展階段，我們正在向轉型期過渡，財政體制的改革不僅要立足于現在，還要聚焦于未來。從嚴格的意義上來說，財權的集中與分散，都是因時而異。只有增強財政體制制度的彈性，才能夠不斷激發(fā)央地兩者財政關系的活力，保證央地財力的平衡。央地財政關系的改革，是兼顧中央與地方、政治與法律的雙重考驗。作為一國治理的重要支柱，隨著財政體制改革的不斷深入和日益完善，央地的財政關系一定會走上更為穩(wěn)定、均衡的發(fā)展道路。