將限塑令進(jìn)行到底

李雪嬌

塑料袋，輕便廉價，便于收納攜帶，是日常生活隨處可見的物品，但同時，塑料袋降解周期長、處理困難，對環(huán)境造成不小的壓力。自2008年6月1日起，中國實(shí)行限塑令，全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。從那時起，所有超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所實(shí)行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購物袋。十余年過去，從實(shí)施情況看，限塑之路依舊任重道遠(yuǎn)。

十年效用漸弱

根據(jù)國家發(fā)改委2016年公布數(shù)據(jù)顯示，全國主要商品零售場所塑料購物袋使用量年均減少約20萬噸，累計減少超過160萬噸，節(jié)約塑料袋700億個左右。

2018年，零廢棄聯(lián)盟聯(lián)合各地伙伴機(jī)構(gòu)和志愿者，對北京、深圳、沈陽、合肥、江西樂平、四川榮縣、安徽阜陽三合鎮(zhèn)等9地開展線下商品零售場所調(diào)研發(fā)現(xiàn)：全國調(diào)研樣本的979家門店中，遵守“限塑令”所有規(guī)定的只有36家，占比3.7%。

“客觀地評價，2008版‘限塑令及其配套標(biāo)準(zhǔn)和文件實(shí)施初期，在限制塑料袋使用、遏制白色污染方面起到了一定作用。如今回頭再看，限塑令確實(shí)也存在施行效果低于預(yù)期、差強(qiáng)人意的情況?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國發(fā)展研究基金會副秘書長程會強(qiáng)向《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者分析，究其原因：

一是社會氛圍不夠，公眾的環(huán)保意識不夠高，綠色消費(fèi)習(xí)慣還未養(yǎng)成。

二是塑料袋價格低，“限塑令”推行有償使用，其主要目的是通過價格杠桿提高大眾環(huán)保意識，但由于環(huán)境代價沒有計入塑料制品成本中，廉價的價格沒有發(fā)揮出價格杠桿的作用。

三是替代品不成熟，可降解塑料袋成本偏高，價格比普通塑料購物袋貴2倍-3倍，在同樣比較的情景下競爭力弱;而無紡布等材質(zhì)的環(huán)保袋不僅價格更貴，攜帶也不方便。

四是管理存在空白，塑料購物袋僅僅是塑料包裝中使用量最少的一種，而量大面廣的塑料瓶、塑料快餐盒及其他塑料包裝，缺少具體管理。

五是部門監(jiān)管不力，由于部門分工不同及機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因，一些地方發(fā)改、環(huán)保、商務(wù)、市場監(jiān)管等部門職責(zé)不清，缺乏對塑料市場的整體監(jiān)管把握，特別是對小型塑料袋生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管不夠，不合規(guī)塑料袋充斥著市場。

“新限塑令”再次發(fā)起沖鋒

十幾年中我國的商業(yè)模式發(fā)生了巨大的變化，電商、快遞和外賣的新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展，也帶來了這些業(yè)態(tài)包裝材料的激增，其中塑料包裝的比例相當(dāng)高，這些都未在2008年限塑令范圍之內(nèi)，目前既缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也沒有國家法規(guī)約束，意味著這些塑料的使用缺乏制約。

1月19日，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，明確了未來一段時間內(nèi)塑料污染治理的具體時間表和路線圖。到2025年，塑料制品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和回收處置等環(huán)節(jié)的管理制度基本建立，多元共治體系基本形成，替代產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)用水平進(jìn)一步提升，重點(diǎn)城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院政策研究室主任葛察忠在接受《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪時提到，與“舊版限塑令”相比，“新限塑令”首先在限制范圍上有擴(kuò)大。舊版“限塑令”主要限制的是由商品零售場所提供的，用于裝盛消費(fèi)者所購商品，具有提攜功能的塑料袋;“新限塑令”主要限制的是超薄塑料購物袋、聚乙烯農(nóng)用地膜、一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產(chǎn)品。

其次管控過程上有突破。舊版“限塑令”主要在塑料袋使用、流通環(huán)節(jié)進(jìn)行限制;而“新限塑令”卻是針對塑料袋“生產(chǎn)-銷售-使用-流通-回收-處置”全生產(chǎn)周期各個環(huán)節(jié)均提出了限制要求，健全各環(huán)節(jié)管理制度，明確各環(huán)節(jié)需要為塑料廢棄物承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，并對該責(zé)任進(jìn)行監(jiān)管。

再次工作思路上有調(diào)整?！靶孪匏芰睢卑凑铡敖抟慌?、替代循環(huán)一批、規(guī)范一批”的思路，有序禁止、限制部分塑料制品的生產(chǎn)、銷售和使用，加強(qiáng)塑料污染治理，在禁止、限制、替代上均有考慮。

最后推廣研發(fā)上有創(chuàng)新。“新限塑令”更加強(qiáng)調(diào)加大可降解材料等技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化，完善可降解塑料相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

政策推動產(chǎn)業(yè)升級

環(huán)保產(chǎn)業(yè)一般是政策驅(qū)動型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力來自提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格執(zhí)法，倒逼出環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場空間，促進(jìn)整個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的綠色化。我國禁塑、限塑時間表已經(jīng)明確，相關(guān)環(huán)保企業(yè)和塑料降解技術(shù)將迎來發(fā)展黃金期。

“升級版‘限塑令著眼于塑料污染治理，建立健全塑料制品長效管理機(jī)制，大家可以關(guān)注消費(fèi)流通領(lǐng)域行業(yè)、生產(chǎn)制造領(lǐng)域行業(yè)以及回收利用領(lǐng)域行業(yè)。”程會強(qiáng)表示，從限塑向禁塑升級，涵蓋主要塑料制品品種，涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、回收、利用、處置全過程，其對相關(guān)行業(yè)影響明顯。

葛察忠認(rèn)為，“新限塑令”重在培育有利于規(guī)范回收和循環(huán)利用、減少塑料污染的新型業(yè)態(tài)和模式?！靶孪匏芰睢钡膶?shí)施，會推動塑料袋替代品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大;會倒逼傳統(tǒng)塑料企業(yè)進(jìn)行自我革命，通過開展綠色設(shè)計，提升產(chǎn)品的回收和再利用性能;會激發(fā)企業(yè)加大可降解材料等技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的積極性;也會對部分商超、電商、快遞企業(yè)使用可循環(huán)周轉(zhuǎn)箱、快遞盒等新型包裝器具等方面造成影響。

中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授李巖向《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者表示，一些大企業(yè)出于企業(yè)的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)，意識到減少塑料的重要性，采取一些相應(yīng)的減塑措施，例如京東在2016年的瘦身行動，就將其用于包裝的膠帶寬度變窄、與廠商協(xié)調(diào)適合物流運(yùn)輸?shù)陌b以避免二次包裝、生鮮包裝流轉(zhuǎn)箱多次重復(fù)使用等?！皟H靠商家的自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者和政府的共同協(xié)調(diào)才能真正實(shí)現(xiàn)這些行業(yè)的減塑?！?/p>

李巖提到，國外的禁塑也是一個逐步的過程。例如歐盟實(shí)施限塑收費(fèi)后，2018年為了減少海洋塑料污染的風(fēng)險，歐盟將在2030年全面禁止包括餐具、吸管、氣球、棉花棒、漁具在內(nèi)的塑料使用，這些塑料約占?xì)W盟水域和海灘垃圾總量的70%。此次禁塑已經(jīng)不僅僅針對一次性塑料制品，禁塑的范圍大大擴(kuò)展，針對這些廣泛使用的塑料產(chǎn)品采取替代、標(biāo)簽等手段，不僅生產(chǎn)者責(zé)任延伸，也更有利于社會環(huán)保意識的培養(yǎng)。

實(shí)行疏堵結(jié)合的監(jiān)管手段

一個塑料袋究竟在多大程度上損害了環(huán)境，造成環(huán)境影響成本，并沒有很清晰的界定和計算。在現(xiàn)實(shí)中，塑料袋的環(huán)境成本在不同時期、不同地區(qū)以及不同分類條件下都是有所不同的。復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青向《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者解釋，限塑令的本意是從環(huán)境規(guī)制出發(fā)，強(qiáng)制性地引入生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)手段，來提高塑料袋這一環(huán)境污染性較強(qiáng)產(chǎn)品的使用成本，進(jìn)而減少塑料袋使用，引導(dǎo)包裝袋的綠色利用，屬于典型的外部成本內(nèi)部化的政策工具。

李志青指出，當(dāng)前有必要加強(qiáng)塑料袋的環(huán)境成本水平研究。比如，在環(huán)境成本上，垃圾分類制度將會大大提高塑料袋、紙袋子等包裝集中處理的效率，降低塑料袋等包裝分散廢棄所帶來的環(huán)境影響，進(jìn)而有可能在未來拉低而不是推高塑料袋的市場價格水平。因此，限塑令有必要與垃圾分類制度的推進(jìn)進(jìn)度相適應(yīng)。

海南省人大常委會通過《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止一次性不可降解塑料制品規(guī)定》，2020年12月將實(shí)施。另外，海南省出臺了《海南省全面禁止生產(chǎn)、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實(shí)施方案》，分階段、分行業(yè)、分類別穩(wěn)步推進(jìn)禁塑工作。海南“禁塑令”順應(yīng)了國際先進(jìn)潮流和中國需要，禁塑將為中國產(chǎn)業(yè)整體升級換代帶來嶄新機(jī)遇。

程會強(qiáng)表示，行政法規(guī)可提高公眾、企業(yè)和相關(guān)部門的重視程度和執(zhí)行力度。當(dāng)前關(guān)于限塑的倡導(dǎo)性、鼓勵性措施較多，但缺乏剛性的法規(guī)條款，效果很難保證。需要更加注重強(qiáng)制性的要求，進(jìn)一步從法律法規(guī)層面細(xì)化相關(guān)規(guī)定，以及明確違反相應(yīng)規(guī)定的懲處措施。此外，為應(yīng)對最新形式，快遞、外賣應(yīng)該如何包裝、使用何種材質(zhì)、包裝到什么程度等，都需要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這樣才可能在環(huán)境保護(hù)和方便顧客中間取得一個最佳解決方案。

葛察忠則從“源頭管控，強(qiáng)制約束、市場引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)管”的思路出發(fā)，推進(jìn)限塑令貫徹到底。例如推進(jìn)日常執(zhí)法和強(qiáng)化監(jiān)督相結(jié)合，加強(qiáng)部門間的協(xié)作。明確細(xì)化清單，實(shí)施動態(tài)管理更新，抓好塑料治理源頭管控。做好激勵引導(dǎo)，發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的杠桿作用，通過環(huán)境財政補(bǔ)貼政策、市場價格調(diào)節(jié)機(jī)制等緩解新型塑料袋產(chǎn)品成本較高的問題。發(fā)揮科技支撐作用，加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)驗證和產(chǎn)品遴選等工作。

“從‘限塑到‘禁塑，是我國對城市固廢綜合管理水平要求進(jìn)一步提高的表現(xiàn)。從‘限到‘禁和‘替，可行性進(jìn)一步提高。如能與垃圾分類、綠色消費(fèi)等活動有機(jī)結(jié)合，政策法令、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)研發(fā)、市場引導(dǎo)、公眾參與，將有望取得更大進(jìn)步?！背虝?qiáng)總結(jié)道。