公職人員離職后行為限制制度的問題與建議

[摘要] 完善公職人員離職后行為限制制度是加強(qiáng)離職公職人員管理的迫切需要?！豆珓?wù)員法》等法律法規(guī)對(duì)公職人員離職后行為限制進(jìn)行了規(guī)定，但尚未形成系統(tǒng)性規(guī)范，存在監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明確、監(jiān)管程序缺乏可操作性、離職后行為限制制度體系不健全等問題，難以真正發(fā)揮公職人員離職后行為限制的作用。應(yīng)系統(tǒng)梳理法律、法規(guī)和黨紀(jì)等規(guī)范，立法確定法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)與程序，依照公職職級(jí)施加相應(yīng)行為限制。

[關(guān)鍵詞] 公職人員;? 離職;? 行為限制

[中圖分類號(hào)] D922.11? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2020）02-0039-03

近年來，公職人員離職的現(xiàn)象逐漸增多，引起了一定的社會(huì)討論。公職人員的“剩余權(quán)力”或者說影響力在離職后仍然存在，如果出現(xiàn)不當(dāng)行為，就可能影響人民對(duì)政府的信任度。討論公職人員離職后行為限制問題非常必要。

公職人員離職后行為限制制度的主要依據(jù)

現(xiàn)實(shí)依據(jù)。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了三次規(guī)模較大的公務(wù)員“下?！钡睦顺?，分別是20世紀(jì)80年代中后期保留編制的經(jīng)商行為，90年代“停薪留職”式的辭職潮流，以及近年來不斷涌現(xiàn)的辭去公職現(xiàn)象。其中很多辭職現(xiàn)象引起了社會(huì)關(guān)注，這些離職行為引起了社會(huì)的熱議，也引起了社會(huì)輿論對(duì)于公職人員離職行為是否應(yīng)該加以限制的討論。從社會(huì)和學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)看，對(duì)于公職人員離職后行為限制的主要擔(dān)憂在于，一是可能的“洗錢”行為，二是延時(shí)的權(quán)錢交易行為，通過離職形式隱蔽地收受賄賂，三是為企事業(yè)單位謀取不當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和利益。

理論依據(jù)。與公職人員行為限制有關(guān)的理論，主要有三種，分別是克減理論、無賴假定理論和權(quán)力尋租理論?？藴p理論的核心是公共利益具有顯著的普遍性與共享性特征，需要對(duì)權(quán)利或權(quán)力加以必要的限定，才能平衡整體利益。也就是要防止“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”1。只有通過法律對(duì)權(quán)力施加克減，才能使權(quán)力為法治服務(wù)，而不是法治為權(quán)力服務(wù)。依據(jù)克減理論，公職人員有容忍的義務(wù)。無賴假定理論的核心觀點(diǎn)是，在政治制度的構(gòu)建過程當(dāng)中，將每一個(gè)成員都假定為唯利是圖的無賴之徒。2在設(shè)計(jì)制度時(shí)，假設(shè)一個(gè)人的所有行為都是為了個(gè)人利益，沒有其他目的。3《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的種種規(guī)范限制都可以視為這種構(gòu)想的體現(xiàn)。權(quán)力尋租理論是指權(quán)力用戶將所擁有的權(quán)力作為私有財(cái)產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓。它的實(shí)質(zhì)是改變權(quán)力使用權(quán)的性質(zhì)、方向和范圍，使權(quán)力使用權(quán)能夠覆蓋掉權(quán)力所有權(quán)。基于權(quán)力尋租的理論基礎(chǔ)，我國(guó)刑法規(guī)定了一系列針對(duì)公職人員職權(quán)的犯罪類型。

公職人員離職后行為限制制度存在的主要問題

我國(guó)公職人員離職后行為限制的規(guī)定主要集中在《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》中，中組部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為的意見》也對(duì)公務(wù)員辭去公職的程序和后果進(jìn)行了規(guī)定。這些法律法規(guī)形成了總體性的制度框架，但其中存在一些問題。

監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明確。從《公務(wù)員法》的規(guī)范內(nèi)容來看，對(duì)于離職公職人員違反從業(yè)限制的，分別有兩個(gè)部門行使對(duì)應(yīng)的責(zé)令改正權(quán)力與責(zé)令清退、罰款等權(quán)力，即“原所在機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門”有權(quán)對(duì)違反從業(yè)限制的離職公職人員行使責(zé)令改正的權(quán)力，“縣級(jí)以上工商行政管理部門”有權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)令清退與罰款行為。但對(duì)于誰(shuí)行使主要的監(jiān)管責(zé)任，并沒有明確的規(guī)范?！蛾P(guān)于規(guī)范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為的意見》系對(duì)這一規(guī)定的重申。從《檢察官法》與《法官法》的規(guī)定來看，對(duì)于監(jiān)管主體的規(guī)定只字未提。新頒布的《監(jiān)察法》對(duì)離職后的公職人員仍然沒有明確的監(jiān)察表述。從實(shí)踐看，也很難見到規(guī)定的主管部門行使職責(zé)的具體案例。

監(jiān)管程序缺乏可操作性。在公職人員離職行為限制方面，英國(guó)、新加坡等國(guó)家都形成了一整套從宏觀設(shè)計(jì)到具體操作的系統(tǒng)性法律規(guī)范，而我國(guó)目前無論是《公務(wù)員法》《監(jiān)察官法》《法官法》等法律，還是其他非法律文件，都沒有對(duì)監(jiān)管程序作出明確的規(guī)定，都缺乏明確的時(shí)間表、監(jiān)管紀(jì)律等一系列程序事項(xiàng)的規(guī)定。限制方面也僅對(duì)任職進(jìn)行了限制，對(duì)于利用內(nèi)部信息獲取利益等行為并沒有作出規(guī)定。《公務(wù)員法》規(guī)定的離任審計(jì)制度在離職公職人員監(jiān)管方面缺乏可操作性。結(jié)合我國(guó)《審計(jì)法》的實(shí)際運(yùn)行情況來看，審計(jì)工作主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行，對(duì)于一般公職人員的離任審計(jì)處于空白狀態(tài)。對(duì)離職公職人員是否進(jìn)行審查，進(jìn)行何種審查等關(guān)鍵問題，并沒有操作規(guī)范。

公職人員離職后行為限制制度體系不健全。缺乏道德考評(píng)體系。盡管目前我國(guó)對(duì)于公職人員的廉政道德建設(shè)不斷取得成效，但是在制度層面依然缺乏廉政道德考評(píng)體系的建設(shè)。我國(guó)公職人員的廉政道德考評(píng)內(nèi)容比較模糊，考評(píng)內(nèi)容局限于私德，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)尚不完善，對(duì)于一般公職人員的考評(píng)面臨著更大的挑戰(zhàn)。從黨內(nèi)法規(guī)來看，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》原則上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、廉潔用權(quán)、廉潔修身、廉潔齊家作了簡(jiǎn)單規(guī)定，但在實(shí)踐中仍然難以操作與考量。

缺乏預(yù)防性條款。預(yù)防性條款是作為防止利益沖突制度的組成部分而存在的。防止利益沖突制度作為一個(gè)一般性的制度，是公職人員離職后行為限制制度的上位規(guī)范。我國(guó)并沒有專門的防止利益沖突法，而是散見于一系列的法律法規(guī)當(dāng)中。從現(xiàn)有的規(guī)范內(nèi)容來看，公職人員離職后行為限制條款主要為禁止性條款與懲戒性條款，缺乏預(yù)防性條款。

缺乏利益禁止制度。禁止制度的落腳點(diǎn)在于禁止利益的實(shí)際接觸，根本上就是以身份禁止為核心?！豆珓?wù)員法》已經(jīng)明確規(guī)定了公職人員的交流與回避制度。然而，對(duì)于離職公職人員的身份禁止并沒有相關(guān)的規(guī)定。

缺乏退出補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)公職人員退出機(jī)制尚不健全，影響到了人才的流動(dòng)，也為公職人員的離職帶來了不小隱患，最突出的問題就是離職公職人員救濟(jì)的局限性。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，法律賦予了公職人員申請(qǐng)復(fù)核、申訴與控告的權(quán)利，但是并未賦予其訴訟權(quán)利。

缺乏財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度不僅對(duì)在職公務(wù)人員具有約束作用，同時(shí)也會(huì)對(duì)離職公職人員形成限制作用。我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，僅包括了部分在職公職人員，而對(duì)離職公職人員并沒有具體規(guī)定。

完善我國(guó)公職人員離職后行為限制的對(duì)策建議

健全法律制度和黨規(guī)黨紀(jì)。目前，對(duì)公職人員離職后行為的限制散見在《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等法律和各種黨規(guī)黨紀(jì)之中，有必要形成系統(tǒng)性的法律規(guī)范和黨紀(jì)規(guī)范，盡可能覆蓋關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，確保整個(gè)離職規(guī)范體系有效而無遺漏。對(duì)不同層次、不同群體的公職人員，針對(duì)不同的行為采取不同的限制方式，確保監(jiān)管的有效性和全覆蓋，并加強(qiáng)預(yù)防性條款、利益禁止制度、退出補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等設(shè)計(jì)。

明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)和程序。當(dāng)前公職人員離職后行為限制之所以有較大的空白，一個(gè)重要原因是沒有明確的責(zé)任部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。有必要通過進(jìn)一步完善《公務(wù)員法》或制定單行法律法規(guī)，多制定較為詳細(xì)的附屬性配套法律，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和程序進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，將監(jiān)管落到具體的人員和環(huán)節(jié)。借鑒日本、法國(guó)等做法，探索建立離職公職人員審查的專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)事前監(jiān)管。

依照職級(jí)不同施加相應(yīng)行為限制。針對(duì)所有職級(jí)公職人員的離職后行為進(jìn)行基本規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上依照公職人員職級(jí)的不同，結(jié)合工作內(nèi)容與工作性質(zhì)等要素進(jìn)行特殊規(guī)定。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)類公職人員，即掌握更多社會(huì)資源和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的公職人員，可借鑒一些國(guó)家和地區(qū)公職人員離職后行為限制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管，從離職審查、限制時(shí)間、限制行為等方面體現(xiàn)監(jiān)管差異。

加大懲治力度。制定再多的規(guī)范，如果不能有效地執(zhí)行，并進(jìn)行切實(shí)的懲治，規(guī)定也就毫無意義。尤其是對(duì)于離職公職人員，原單位已經(jīng)無法采用降職降級(jí)等一般性的處分，在觸犯刑法的行為之外，有必要針對(duì)具體的行為設(shè)置大額罰金、繳納違約金等可操作性強(qiáng)的處罰。對(duì)于違規(guī)錄用公職人員的企事業(yè)單位，也應(yīng)進(jìn)行限制參與政府項(xiàng)目、禁止從業(yè)等更有力處罰。

進(jìn)一步推動(dòng)公開監(jiān)督。參考規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)有關(guān)規(guī)定和禁業(yè)目錄，建立公職人員離職后行為和禁業(yè)目錄，作為規(guī)范的重要依據(jù)。建立定期公示制度，對(duì)公職人員離職情況進(jìn)行適當(dāng)公示，使社會(huì)公眾能夠參與到監(jiān)督之中。

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（作者簡(jiǎn)介：張炎波，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生）

責(zé)任編輯 / 袁? ?瑛