PPP 項(xiàng)目基于網(wǎng)絡(luò)媒體的多元化監(jiān)管體系建設(shè)研究

●梁 偉

一、PPP 項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

（一）PPP 項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

2017 年第三屆中國(guó)PPP 融資論壇上，財(cái)政部負(fù)責(zé)人講話強(qiáng)調(diào)抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)PPP 事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，包括規(guī)范管理、嚴(yán)守底線、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、公開透明、績(jī)效管理等，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)完善法規(guī)體系、強(qiáng)化激勵(lì)措施、提高民營(yíng)企業(yè)參與度、優(yōu)化管理、支持參與“一帶一路”等繼續(xù)鼓勵(lì)和支持PPP 模式。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部等相關(guān)部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（PPP）綜合信息平臺(tái)中項(xiàng)目管理庫顯示PPP 項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)達(dá)到8654 個(gè)，項(xiàng)目投資額也達(dá)到13.2 萬億元；其中PPP 落地項(xiàng)目4691 個(gè)，落地項(xiàng)目投資額7.2 萬億元，項(xiàng)目落地率54.2%；落地項(xiàng)目中示范項(xiàng)目累計(jì)達(dá)到895 個(gè)，示范項(xiàng)目投資額累計(jì)2.0 萬億元，示范項(xiàng)目落地率為90.5%。

（二）PPP 項(xiàng)目規(guī)范文件梳理

自2014 年5 月26 日政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心在我國(guó)成立以來，我國(guó)關(guān)于PPP 項(xiàng)目建設(shè)工程推進(jìn)的步伐加快，一批PPP 項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)相繼出臺(tái)。2014 年9 月25 日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，要求充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用PPP 模式的重要意義，盡快形成有利于促進(jìn)PPP 發(fā)展的制度體系。2017 年9 月，國(guó)辦發(fā)〔2017〕79號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目。2018 年10 月底，國(guó)辦發(fā)〔2018〕101 號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵(lì)通過發(fā)行公司信用類債券、轉(zhuǎn)為合規(guī)的政府和社會(huì)資本合作（PPP）等市場(chǎng)化方式開展后續(xù)融資。緊接著，財(cái)政部在下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)政企合作投資基金管理的通知》中表示，對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目要給予傾斜。

2019 年3 月，財(cái)金〔2019〕10 號(hào)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，明確了規(guī)范PPP 項(xiàng)目的基本要求，規(guī)范推進(jìn)PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP 模式積極作用。2019 年7 月1 日施行的中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第712 號(hào)《政府投資條例》，是目前我國(guó)法律效力最高、與PPP 關(guān)系十分密切的行政性法規(guī)?！墩顿Y條例》為PPP 發(fā)展提供了全面、穩(wěn)定、高層次的法律制度框架，更系統(tǒng)、更明確、更嚴(yán)格地對(duì)PPP 項(xiàng)目投資和建設(shè)管理做出了規(guī)定。2019年6 月21 日，發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098 號(hào)《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》指出，一是要全面、深入開展PPP 項(xiàng)目可行性論證和審查；二是嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序；三是嚴(yán)格實(shí)施方案審核，依法依規(guī)遴選社會(huì)資本；四是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定；五是依法依規(guī)將所有PPP 項(xiàng)目納入全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理；六是加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管，堅(jiān)決懲戒違規(guī)失信行為。

隨著PPP 入庫及落地規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，持續(xù)規(guī)范化將成為常態(tài)，政策支持PPP 模式穩(wěn)步推進(jìn)的基調(diào)也不會(huì)改變。一系列規(guī)范文件的相繼發(fā)布，說明PPP 項(xiàng)目在市場(chǎng)運(yùn)作上進(jìn)入規(guī)范常態(tài)化發(fā)展的調(diào)整階段，但是在PPP 項(xiàng)目監(jiān)管環(huán)節(jié)依然存在諸多突出問題。

二、PPP 項(xiàng)目在監(jiān)管環(huán)節(jié)存在的主要問題及原因剖析

（一）項(xiàng)目實(shí)施主體多元化，監(jiān)管部門不明確

因政府規(guī)定每個(gè)PPP 項(xiàng)目均需指定一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，PPP 項(xiàng)目的實(shí)施主體一般有市國(guó)土局、市環(huán)保局、市建委、市規(guī)劃局、市城管委、市交委等相關(guān)政府職能部門，還有參與合作的社會(huì)資本的主體，比如國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等，項(xiàng)目實(shí)施參與主體的多元化導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管形成多頭管理，主導(dǎo)監(jiān)管部門不明確，存在管理缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

因一個(gè)PPP 項(xiàng)目涉及的相關(guān)政府主體部門較多，關(guān)鍵主導(dǎo)監(jiān)管部門不明確，造成雖監(jiān)管部門較多，但監(jiān)管力度不夠的弊端，且監(jiān)管部門不具備獨(dú)立性，難以做到對(duì)項(xiàng)目自始至終客觀公正、公開公平、嚴(yán)格高效。

（二）項(xiàng)目建設(shè)過程控制制度不健全，缺乏監(jiān)管力度，監(jiān)管質(zhì)量與監(jiān)管效率不高

一方面，PPP 項(xiàng)目涉及多個(gè)參與方，PPP 項(xiàng)目生命周期的全過程內(nèi)部控制也應(yīng)該由參與方共同實(shí)施，但是由于參與主體的復(fù)雜多樣性，項(xiàng)目全過程內(nèi)部控制制度往往難以覆蓋項(xiàng)目所有環(huán)節(jié)，也難以貫穿項(xiàng)目始終，且項(xiàng)目監(jiān)管部門可能不唯一，監(jiān)管力度不夠，無法保證項(xiàng)目的監(jiān)管質(zhì)量與監(jiān)管效率；另一方面，無論是在建設(shè)期還是運(yùn)營(yíng)期，政府缺乏PPP 項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)，無法保障從項(xiàng)目建設(shè)開始到運(yùn)營(yíng)生命周期結(jié)束的實(shí)時(shí)監(jiān)管。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，政府缺乏長(zhǎng)期有效的監(jiān)管機(jī)制

一方面，因PPP 項(xiàng)目從建設(shè)期轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)期的界定難以明確，相關(guān)法律程序或內(nèi)部控制制度不系統(tǒng)、不嚴(yán)謹(jǐn)、不明確，容易造成政府與項(xiàng)目公司的法律糾紛；另一方面，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，就如何保障PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的質(zhì)量與效率這一實(shí)質(zhì)關(guān)鍵問題，政府尚未形成系統(tǒng)有效的監(jiān)管機(jī)制；再一方面，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期缺乏社會(huì)公眾參與監(jiān)管的機(jī)制。

三、對(duì)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管體系建設(shè)的建議

（一）建議設(shè)立以政府相關(guān)部門為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)媒體多元化監(jiān)管平臺(tái)

建議相關(guān)政府部門設(shè)立PPP 項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，并聘請(qǐng)相關(guān)行業(yè)專家及財(cái)務(wù)管理、法律等技術(shù)專家參與監(jiān)管，將每一個(gè)PPP 項(xiàng)目從建設(shè)期開始一直到運(yùn)營(yíng)期結(jié)束的相關(guān)主要數(shù)據(jù)資料真實(shí)可靠、及時(shí)準(zhǔn)確地在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)予以公開公布，政府相關(guān)部門、項(xiàng)目實(shí)施公司、獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多元主體共同監(jiān)管，各監(jiān)管主體把監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)在平臺(tái)中反饋，并限定整改期限，以保障項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。項(xiàng)目公開公布的數(shù)據(jù)資料要經(jīng)過注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等獨(dú)立的具備相應(yīng)審計(jì)資質(zhì)的審計(jì)機(jī)構(gòu)予以審計(jì)后分階段予以公示。

（二）建立健全網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)多元化監(jiān)管制度體系

1.明確多元化監(jiān)管的主體責(zé)任。明確政府相關(guān)部門、項(xiàng)目實(shí)施公司、獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾的監(jiān)管職責(zé)并形成文件制度，在網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)上予以公示。

2.分別制定建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)控流程、標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施，形成文件制度，在網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)上予以公示。

3.對(duì)相關(guān)多元監(jiān)管主體進(jìn)行必要的培訓(xùn)，提升監(jiān)管水平、監(jiān)管力度，確保監(jiān)管長(zhǎng)期有效。

4.定期按時(shí)公開PPP 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目質(zhì)量檢查監(jiān)督情況、項(xiàng)目建設(shè)投資成本等財(cái)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)情況。

（三）建立健全PPP 項(xiàng)目績(jī)效考核長(zhǎng)效機(jī)制，保障項(xiàng)目質(zhì)量與效率

根據(jù)PPP 項(xiàng)目的實(shí)際情況分別確定項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、移交期績(jī)效考核關(guān)鍵指標(biāo)，并制定考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，指定績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立健全績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，使項(xiàng)目實(shí)施公司的實(shí)施進(jìn)度、質(zhì)量與政府付費(fèi)掛鉤，保障項(xiàng)目實(shí)施全過程的質(zhì)量與效率。

四、結(jié)論

PPP 項(xiàng)目作為政府與社會(huì)資本合作的新型模式，能夠有效帶動(dòng)財(cái)稅體制變革，促進(jìn)行政管理體制，切實(shí)提高我國(guó)財(cái)政資金的使用效益，最終促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，就目前而言，PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的客觀問題，特別是PPP 項(xiàng)目監(jiān)管問題，制約了PPP 項(xiàng)目應(yīng)用價(jià)值的發(fā)揮。為此，政府主體部門應(yīng)聯(lián)合社會(huì)相關(guān)參與主體，加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施力度，完善相關(guān)配套政策，建立健全監(jiān)管體制，明確績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度體系，以發(fā)揮PPP 項(xiàng)目的應(yīng)用價(jià)值，有效激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。